面向老年人的我國數字包容政策量化分析研究

金 燕 楊會娟 畢崇武* 王 娜

(1.鄭州大學信息管理學院，河南 鄭州 450001；2.鄭州市數據科學研究中心，河南 鄭州 450001)

“十四五”規劃提出“加快建設數字經濟、數字社會、數字政府，以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革”[1]。習近平總書記也曾多次提到“我們應該加強數字基礎設施和能力建設，增強數字經濟可及性，消弭數字鴻溝，讓處于不同發展階段的成員共享數字經濟發展成果”[2]。隨著數字化網絡信息平臺的應用和推廣，以及網絡購物、網絡支付、網約車、健康碼的廣泛使用，人們的衣食住行、就醫、通信等各個方面都與數字技術深度互聯。當年輕人享受數字技術帶來便利的同時，老年人所面臨的數字鴻溝問題日益凸顯，尤其是在運用智能技術方面遇到了各種困難，如打車時不會用打車軟件，就醫時不會在線掛號、問診，外出時無法網上訂票，居家時不會操作智能家居用品等。

幫助老年群體跨越數字鴻溝、實現數字包容已成為一項亟待解決的民生問題，也是數字時代積極應對人口老齡化戰略的重要舉措。在老齡社會全面且深層次地釋放數字紅利，不僅僅和技術改變有關，更與經濟社會的體制、機制和政策不可分割[3]。有利的社會環境和積極的公共政策是干預技術變革影響方向的關鍵變量[4]。近年來，我國政府力圖從政策層面突破技術壁壘，實現對老年群體的人道主義關懷，但當前我國老年人數字包容政策“工具—參與主體—目標”是否匹配？政府部門如何在汲取以往政策經驗的基礎上，建立、完善和優化老年人數字包容政策體系？為解決上述問題，本文以老年人數字包容政策為研究對象，通過政策文本內容的編碼和分析，揭示我國面向老年人的數字包容政策整體狀況及存在的問題，在此基礎上提出相關建議，以期為后續政策的制定和完善提供有益參考。

1 數字包容相關研究回顧

數字鴻溝的概念始于20世紀90年代初，隨著信息技術的發展與普及，數字鴻溝現象受到學界的廣泛關注。根據數字技術接入、使用以及運用能力差異，研究者們通常把數字鴻溝分為接入溝、使用溝、知識溝3個層面[5]。隨著數字鴻溝問題研究的深入，與之緊密關聯的概念“數字包容”被提出。2000年，美國在互聯網發展報告《網絡的落伍者：走向數字包容》中首次提出數字包容的概念，指出“無論年齡、收入、種族、宗教信仰、殘疾與否、性別和地理位置，保證每一個美國人都能夠獲取新興經濟環境中所需要的技術工具和能力”[6]，并用數字包容替換前4次報告中的數字鴻溝。目前，數字包容已被廣泛運用于描述彌合數字鴻溝的動態過程，以及為了縮減數字鴻溝所付出的努力[7]。

通過對數字包容主題的相關文獻梳理，發現現有研究多從微觀、中觀層面對數字包容問題進行研究，較少從宏觀政策層面進行分析。研究內容主要體現在以下3個方面：

1)特定群體的數字包容研究。如農民工[8]、殘疾人[9]、老年人[6,10]、青少年[11]、婦女兒童[12]等人群，尤其是老年群體的數字包容問題近來受到廣泛關注。研究方法上，這些研究多采用問卷調查法、訪談法、扎根理論等進行。徐越[13]通過問卷調查法和訪談法對老年人數字包容的困境及化解路徑進行研究；王輝[14]運用訪談和扎根理論的方法研究了城市社區老年人數字融入影響機制。

2)公共圖書館數字包容實踐研究。多圍繞國外公共圖書館，如美國公共圖書館[15]、歐洲公共圖書館[16]、英國公共圖書館[17]、芝加哥公共圖書館[18]等的數字包容實踐進行。其中，美國公共圖書館通過各種創新項目幫助社區貧困群體和個人接入、使用互聯網以及發展數字技能[19]。加拿大皮克·安蒂戈尼區域圖書館投資近6萬美金給50個社區基本站點，用于提高老年居民信息素養能力，使其能夠利用移動互聯網技術發現并使用網絡信息[20]。

3)數字包容政策研究。數字包容政策是從政策層面提供減小數字鴻溝的措施和保障[21]。為促進數字包容，發達國家和發展中國家均出臺了系列政策。英國政府發布的《政府數字包容戰略》，其目的是使每個人有能力使用互聯網，并從中獲益。為此政府聯合相關企業加強軟硬件輔助基礎設施建設，并盡量做到價格低廉；建立全國性的服務網站，引導和服務數字排斥用戶等[22]。在巴西，盧拉政府利用政府的采購能力，將收費軟件改變為免費的開源系統，使巴西窮人中的計算機、自由軟件和互聯網消費大眾化，由此也達到計算機普及的目的[23]。在我國，亦有學者對數字包容政策進行了定性或定量研究。例如，楊巧云等[24]從數字準備、數字就緒、數字參與3個維度搭建數字包容的分析框架，探索發達國家數字包容的實施路徑；曾剛等[21]以與弱勢群體相關的數字包容政策文獻為研究樣本，以政策工具作為研究理論與依據，對樣本進行內容編碼、統計與分析。

針對數字時代下的數字包容問題，研究者分別從個體層面、行業層面和國家政策層面等多個方面進行了探討。但除針對老年群體數字融入困境調研外，少有學者從政策層面對老年群體數字鴻溝問題進行研究。本文以老年人數字包容政策文本為研究對象，借鑒Rothwell R等[25]的政策工具分類方式，構建政策工具、參與主體、政策目標三維分析視角，對我國面向老年人的數字包容政策文本進行單維分析以及二維交叉分析，揭示現有政策體系的現狀及存在問題，為進一步優化數字包容政策體系提供參考。

2 研究設計

2.1 研究方法

政策文本是政策思想的載體，是政策科學研究的重要工具[26]。目前，有關政策量化的研究方法有政策文獻計量、政策內容量化分析、文本語義分析3種。政策文獻計量主要對政策分布特征(包括時間分布、效力級別分布、文種分布)、政策主題變遷、政策主體合作模式、政策體系結構與演進等進行分析[27]，主要分析政策的外部特征。政策內容量化分析可以揭示政策的隱性內容，能將政策內容轉化為定量的數據，達到對政策內容更深刻、精確、全面的認知。文本語義分析則側重于運用主題模型、文本挖掘以及各種機器學習方法對政策文本內容進行深入分析。

本文采用政策文獻計量和政策內容量化分析兩種研究方法，首先運用政策文獻計量方法從政策發展進程、政策發文主體、政策主題3個方面分析我國面向老年人的數字包容政策現狀，然后利用政策內容量化分析方法，構建“政策工具—參與主體—政策目標”三維分析視角對相關政策文本內容進行編碼、歸類和分析。

2.2 分析維度

本文基于Rothwell R等[25]的研究，把政策工具、參與主體、政策目標作為老年人數字包容政策文本分析的3個維度，如圖1所示。

圖1 老年人數字包容政策三維分析視角

2.2.1 X：政策工具維度

運用政策工具對政策文本進行分析，一方面有利于各主體更好地理解政策內容；另一方面有助于政策制定者更好地把握現有政策的制定規律及未來發展趨向。本文將老年人數字包容政策工具分為供給型、環境型和需求型3大類：①供給型政策工具。政府通過提供信息基礎設施、教育培訓、科技支持、資金投入、公共服務等方式來直接推動老年人數字包容發展進程的政策；②環境型政策工具。政府通過法規管制、目標規劃、策略性措施、稅收優惠等政策來營造有利于推進數字包容發展的健康社會環境的政策手段；③需求型政策工具。政府通過采購、試點建設、國際交流等措施為促進數字包容提供拉力作用的政策。

2.2.2 Y：參與主體維度

從參與主體維度對政策進行分析，有助于明晰各參與主體的功能作用。此處的參與主體指政策涉及的多方主體，既包括公民個體，也包括政府、企業、各類組織，同時還包括支撐政策得以實施的各類支持要素，如資金、技術、設備等。結合老年人數字包容政策文本內容，本文將參與主體分為5大類：①政府。通過發揮帶頭作用、主導措施或項目進行等方式參與；②企業。通過提供適老化終端產品或服務、技術支持等方式參與；③公民。通過家庭成員數字反哺、志愿者、社區工作者和同輩群體的主動協助等方式參與；④社會組織。政策中明確強調的教育機構、公共文體機構等參與主體；⑤其他支持要素，如在政策實施過程中發揮支撐作用的資金、設備、技術等要素。

2.2.3 Z：政策目標維度

政策目標是政策制定與政策執行的預期結果，規定著政策工具的使用目的[28]。本文將政策目標分為5大類：①提供社會保障。通過提供上門服務、保留人工服務窗口、保留現金支付渠道等兜底性措施以提供基本生活保障的政策；②搭建數字環境。搭建數字環境是老年人邁入數字世界的基礎。主要通過提供智能設備、擴大網絡覆蓋面、減免通訊費等方式在物理連接、經濟負擔方面助力老年人解決數字接入溝的政策；③完善數字服務。通過改造產品設計、提供數字幫扶等方式解決數字使用溝的政策；④增強數字技能。通過教育、培訓指導、數字反哺等措施提升老年人數字能力以解決數字使用溝的政策；⑤保障數字安全。相關政策主要體現在保障數字安全方面，如通過技術監測、規范數據收集范圍、科普網絡安全知識等策略在網絡安全方面解決數字知識溝的政策。

3 老年人數字包容政策分析

3.1 數據獲取及處理

3.1.1 數據獲取

本文采用網絡搜集法，選取中央和各省市公開發布的與老年人相關的數字包容政策。為了確保收集政策文本的完整性、代表性和權威性，通過以下方式對相關政策進行檢索、收集、去重、篩選和補充：①文本收集。以“老年人”“適老化”“信息無障礙”“數字鴻溝”等為關鍵詞，通過北大法寶數據庫、中國政府網、各省市政府官網、百度搜索引擎等途徑進行文本檢索、收集；②文本去重。逐個查閱收集的政策文本，去除文本標題相同的政策；③文本篩選。剔除與兒童、殘障人士等弱勢群體相關的政策文本；篩除報告、意見征求稿、會議紀要等政策文本；保留發文單位為中央或各省市政府部門的政策文本；④文本補充。回溯查找政策文本中涉及的相關政策，補充政策信息。截至2022年8月11日，本文最終選擇的有效政策文本共計123份，其中，中央層面的政策38份，各省市政府層面的政策85份。

3.1.2 數據處理

本文采用內容分析法，借助質性分析軟件NVivo對政策文本內容進行編碼，具體按照“政策編號—章節號—條款號—序列號”的方式進行編碼。本文在兩名編碼員深入研讀政策文本的基礎上進行編碼、歸類，編碼過程中不斷修正、完善編碼體系。經過編碼，最終獲得政策工具維度2 077個參考點，參與主體維度2 121個參考點，政策目標維度1 876個參考點，如表1所示。此外，本文用Cohen’s Kappa法[29]來檢驗編碼的一致性，最終得到3個維度的Kappa值都高于0.75，這說明編碼結果可信。

表1 老年人數字包容政策文本編碼表(示例)

表1(續)

3.2 老年人數字包容政策現狀

3.2.1 政策發展進程

由圖2可知，從政策數量結構來看，國家政策強力推動地方政府對老年人數字包容問題重視程度的提升，政策數量整體呈上升趨勢；從政策內容來看，國家層面出臺的專項政策經歷了從無到有、不斷細化的過程；從政策發文時序來看，我國老年人數字包容政策的發展可分為以下3個階段：

圖2 政策文本發文量以及國家專項政策時間線

第一階段為萌芽階段(2013—2019)。這一階段政策服務對象主要是殘疾人，僅有較少政策條款涉及老年人。在內容上，簡要提及且多是化解數字使用溝。例如，針對老年用戶需求研發網絡終端無障礙產品；公共圖書館為老年人提供觸屏讀報系統、大字閱讀設備等。這說明隨著老齡化人口逐漸增多，我國政府開始關注老年人這一特定群體所面臨的數字融入困境。

第二階段為快速發展階段(2020.01—2020.12)。這一階段政策服務對象主要是老年人，國家層面開始出臺面向老年人的數字包容政策。在內容上，圍繞老年人高頻事項做出統籌安排的同時，也圍繞互聯網應用、人社公共服務、交通出行、醫療等服務場景頒布了專項政策。隨著老年人數字鴻溝問題引起了國家和地方政府的重視，一些切實可行的政策相繼出臺，形成了關愛老年群體的合力。

第三階段為穩步推進階段(2021—至今)。這一階段政府同樣重視互聯網應用、醫療、出行等方面的適老化工作。但政策內容逐漸細化，針對一些具體的服務事項出臺了配套政策，如互聯網應用改造的規范及評測要求的出臺，進一步將互聯網適老化工作規范化；出臺老年人智能技術教育政策，提出將智能技術教育作為老年教育的重要內容之一；推介適老化示范案例，發揮示范案例的帶頭作用等。這說明國家高度重視數字化助老工作，確保更周全、貼心、直接的服務供給，引導建設數字包容的社會。

3.2.2 政策主體

由圖3可知，綜合行政部門發文量偏多，同時政策發文主體呈現主體多元化趨勢，且單獨發文是主要的政策發文形式。具體而言：①發文主體由國家綜合行政部門轉向專門相關主管部門。政策內容由統籌規劃到不斷完善、細化，需要各相關主管部門結合部門職能制定相關政策；②政策主體傾向于單獨發文。單獨發文的政策主體有15個，共發布31份政策，占國家層面政策文本82%。其中，工業和信息化部及國務院單獨發文量最多，一方面是部門履行職責的體現，另一方面是積極回應和滿足老年人融入智慧生活的現實需求。國務院作為國家最高行政機關，頒發的政策具有高權威性、規劃性等特征，工業和信息化部作為指導、推進國家信息化建設的主體，其在解決老年群體面臨的智能技術運用問題中發揮著重要的引領作用；③聯合發文的政策主體分布廣泛。參與聯合發文的主體有工業和信息化部、交通運輸部、財政部等，且多為兩個以上部門聯合發文，占統計樣本的18%。老年人信息獲取障礙和數字鴻溝問題涉及日常消費、就醫、出行、文體活動等生活領域，涵蓋面之廣、關聯主體之多，意味著老年人數字包容政策內容應當豐富多樣，同時也表明老年人數字包容政策的制定、發布和實施等各環節必然需要多主體協同參與。

圖3 國家層面政策主體的發文量

3.2.3 政策主題分布

由表2可以看出，當前政策聚焦老年群體日常生活涉及的高頻事項，力圖通過政策引導和社會的共同努力，使智能化管理更適應老年人，同時不斷優化傳統服務方式，以便為老年人提供更全面的便利化服務。具體而言：①醫療、政務、日常消費等政策主題成為數字包容的側重點。“就醫”“政務”“支付”等高頻詞表明政府部門重點關注醫療健康、政務服務、日常消費等老年人密切相關的服務場景；②在政策實施過程中，政府多采取引導性、非強制性措施。“推動”“引導”“加強”等詞語說明政府部門針對老年人數字融入困境所采用的是非強制性措施，以溫和的方式逐步發揮政策的導向作用。例如“引導網約車平臺公司優化約車軟件”“鼓勵在就醫場景中應用人臉識別等技術”等；③在各類生活場景中，堅持智能化和傳統化服務并行。“智能”“保留”“人工”等關鍵詞說明政府堅持智能化服務和傳統服務兩種服務方式并行，一方面通過優化產品、平臺、提供教育培訓等方式促進智能技術在老年群體中的有效推廣應用；另一方面通過保留人工窗口、現金支付等傳統服務方式保障老年人的基本需求。

表2 老年人數字包容政策高頻關鍵詞(前30位)

3.3 老年人數字包容政策內容分析

3.3.1 政策文本單維度分析

按照政策工具、參與主體、政策目標3個維度對我國老年人數字包容政策進行區分，編碼情況如圖4所示。統計各維度上的編碼情況，并分析各維度呈現的分布特征及存在的問題。具體分析情況如下：

圖4 X、Y、Z編碼情況統計

1)政策工具結構失衡，頂層設計針對性不足

在X維度上，現有政策綜合運用了供給型、環境型和需求型政策工具，但3種工具占比分布呈現分布失衡現象。環境型政策工具運用最多，占比達76.84%，其次是供給型為20.84%，而需求型政策工具運用最少，僅占2.31%。

具體而言：①環境型政策工具過溢。我國老年人數字包容的發展起步較晚，行動策略、策略體系等方面尚處于探索階段，從而導致當前的政策運用多為策略性措施。一方面，充分說明我國政府對老年人數字包容工作的重視，通過一系列宏觀政策引導，力圖構建公平、和諧的數字包容環境；另一方面，由于較多使用“鼓勵”“支持”“引導”等具有倡導性特征的詞匯，導致政策約束力不強，且缺少具體的實踐方案及配套措施，從而造成政策執行力不足、實施難度大；②供給型政策工具不足。資金投入是推進我國老年人數字包容工作的重要保障。智能設備、網絡覆蓋面、通信設施等基礎設施，以及技術研發、教育培訓等配套服務是減少老年群體數字接入障礙的必要手段，而這些都離不開政府專項資金的支持。然而，當前針對老年群體的財政供給卻難以滿足老年群體數字包容工作的現實需求，從而導致該項工作的推進和落實速度低于預期。可見，該領域的工作有待進一步強化和認真考量；③需求型政策工具短缺。政府采購、國際交流等較少涉及。這些工具的缺乏雖然弱化了政策原有的整體指導作用，但卻明確了老年人數字包容的發展路徑，為后續需求型政策的補充和完善提供了方向。

2)參與主體廣泛，但部分主體參與程度有待提升

在Y維度上，當前政策參與主體日趨多元化，包括政府、企業、教育機構、公民等，但各參與主體的參與程度差異較大。政府參與性最高，占比達45.64%；之后依次是企業、醫療機構，占比分別為20.7%、13.11%；除科研院所外，其他參與主體的占比較低且分布相差不大。

老年人數字包容的發展需要相關主體協同參與數字包容治理。當前圍繞政府、企業等主體參與數字包容已制定了較為明確的規范，而作為數字包容重要參與者的教育機構、公共文體機構、公民、科研機構等的參與性卻始終不高。究其原因，一方面，主體責任不明確，相關政策法規尚未從參與主體的角度制定政策，未細化、明確各參與主體的功能作用和責任范圍；另一方面，缺乏激勵性措施，難以有效激發多元主體參與老年群體數字包容治理的積極性。

3)政策目標多樣，但目標結構有待優化

在Z維度上，現有政策試圖從接入溝、使用溝、知識溝等多維度助力老年人跨越數字鴻溝，但各政策目標存在一定差異。完善數字服務占比最高，占比達43.18%；其次是提供社會保障，占比為34.81%；增強數字技能占比為14.34%，而保障數字安全、搭建數字環境占比相對較低。

從數字鴻溝層次來看，三層數字鴻溝相互聯系、層層遞進，其中接入溝是基礎、使用溝是過程、知識溝是結果[5]。但當前政策側重解決使用溝的問題，對接入溝和知識溝的關注不足。然而，在接入端，搭建數字環境是老年人邁入數字世界的基礎。截至2021年12月，我國60歲及以上老年人互聯網普及率為43.2%[30]，仍有一半以上未接入互聯網。在知識端，知識溝使老年人在信息獲取、處理以及運用上遇到困難。老年人因知識儲備不足、感知風險能力和甄別信息能力較弱等原因常受到網絡謠言的困擾，更易成為網絡詐騙的受害者。因此，在解決使用溝問題的同時，一方面應當為有數字需求的老年人提供數字接入機會；另一方面應當重視老年人數字技術的使用安全。

3.3.2 “X-Y”二維交叉分析

通過“X-Y”交叉分析能夠清楚闡述各參與主體參與途徑以及發揮的功能作用。由圖5可知，各參與主體均可通過多種渠道參與，但對于參與主體的功能限制過于集中，使得參與主體功能發揮空間不足，參與廣度、深度有待擴展。

圖5 “X-Y”交叉分析編碼情況統計

現有政策參與主體功能受限，未能充分釋放相關主體的功能。例如，公共文體機構著眼于老年人的切實需求，以改造產品設計、提供人工幫扶、優化與完善傳統服務等方式解決數字使用溝，但未能充分發揮圖書館、科技館等機構教育培訓的優勢功能；對于企業，側重引導其采取策略性措施，但稅收優惠、資金投入等能激發企業能動性的政策工具應用較少，不利于吸引高新技術企業將更多資金投入到智能產品研發創新中，不能充分發揮企業在改造產品設計方面的重要作用。

3.3.3 “X-Z”二維交叉分析

通過“X-Z”交叉分析有助于把握政策工具的導向作用。由圖6可知，政策目標實現綜合運用了多種政策工具，但存在政策目標與政策工具匹配不均衡現象。

圖6 “X-Z”交叉分析編碼情況統計

具體而言，在目標實現過程中，缺乏多種政策工具的配合。第一，在提供社會保障方面，主要使用環境型政策工具來實現兜底服務目標。提供社會保障旨在通過保留人工窗口、支持現金支付等策略，推進線下傳統服務優化、完善；第二，在接入端，主要通過提供設施、資金等供給型政策工具搭建數字環境，但供給工具運用不足；第三，在使用端，供給型政策工具中“教育培訓”“技術支持”以及環境型政策工具中“策略性措施”“法規管制”“目標規劃”發揮主要作用，而需求型政策工具的作用不明顯。第四，在知識端，在環境型政策工具中“策略性措施”“法規管制”的作用有限，而供給型政策工具所能提供的技術層面、教育培訓層面的保障也不深入，導致保障數字安全目標相對弱勢。

3.3.4 “Y-Z”二維交叉分析

通過“Y-Z”交叉分析可以明晰參與主體在政策目標實現中發揮的功能作用。由圖7可知，參與主體在各政策目標實現過程中的參與程度不同，目標實現過程參與主體雖豐富但作用有限。

圖7 “Y-Z”交叉分析編碼情況統計

不同政策目標實現涉及不同參與主體，僅政府、企業、公民在各政策目標實現過程中均有參與，而公民這一參與主體整體參與性并不高。在提供社會保障方面，主要參與者為政府、企業、醫療機構；在接入端，主要參與者為政府和企業；在使用端，涉及所有參與主體；在知識端，主要為政府參與，企業、公民、教育機構雖有涉及，但參與性不高，未充分發揮如企業在網絡安全技術上、公民在宣傳網絡安全上、教育機構在普及安全知識上的重要作用。

4 完善老年人數字包容政策的建議

4.1 完善政策工具配置

老年人數字包容政策以環境型政策工具為主，側重采取策略性措施，而具有直接效力的供給型和需求型政策運用相對不足，同時存在稅收優惠、資金投入等政策范圍不全面、內容不夠細化等問題。可以從以下兩方面優化。

1)優化政策工具組合。首先適當調整環境型政策工具的使用，降低操作性不強的策略性措施的使用，增加強制性法規管制工具的使用；其次增加供給型政策工具的運用，加強政策引導，加大技術和資金的投入力度，降低老年人使用數字技術的門檻；最后完善和補充需求型政策工具，通過增加試點建設和政府采購工具的使用，刺激市場對發展數字包容的需求，同時強化國際交流。

2)完善相關法規政策。一方面，結合老年人的實際需求，逐步出臺與策略性措施相匹配的配套政策；另一方面，完善資金投入、稅收優惠等政策的實施細節。比如在資金投入方面，拓展資金投入覆蓋面，細化對無障礙終端設備研發的資金投入；政府設立專項資金，對參與數字包容的企業直接提供資金支持。在稅收優惠政策方面，可以發布適老化產品稅收優惠目錄，進一步擴大適老化產品范圍，降低適老化產品稅收比率。

4.2 釋放參與主體功能空間

我國老年人數字包容政策已兼容政府、企業、社會組織等多元參與主體，但存在部分主體參與程度較低、主體參與渠道受限等問題。可以從以下兩方面優化。

1)激發各參與主體的能動性。一方面，圍繞不同主體制定相應的政策規范，明確規定各參與主體在具體服務場景以及政策實施過程中的職責和分工，充分發揮各參與主體的功能作用，如明確圖書館、科技館在增強數字技能方面的職責；另一方面，制定激勵方案，充分調動各參與主體的積極性。如對各參與主體實行分級分類管理，將參與老年人數字包容納入企業、個人、組織機構的考評體系，制定資助計劃扶持重點組織機構、企業，鼓勵各關聯主體協同參與老年人數字包容治理。

2)拓展主體參與渠道。在環境型政策工具中，補充涉及多元參與主體的目標規劃，并細化目標規劃中各參與主體的功能作用，從而提升各關涉主體的參與度；在供給型政策工具中，通過提供技術、基礎設施、資金等要素來支撐相關參與主體的發展，擴展各參與主體在公共服務、技術支持、教育培訓、信息基礎設施等政策工具上的參與渠道；在需求型政策工具中，增加能調動多元主體能動性的國際交流、試點建設、政府采購等政策工具的使用。

4.3 優化政策目標結構

當前，我國老年人數字包容政策側重解決數字使用溝的問題，化解接入溝和知識溝的政策相對較少，政策目標間的協調性有待加強。同時，在政策目標實現過程中，配套的政策工具不夠豐富。可以從以下兩方面優化。

1)重視政策目標間的協調性。應進一步加強對搭建數字環境、保障數字安全等目標薄弱環節的政策供給。在接入端，加強信息基礎設施建設，在資金、技術上給予政策扶持，擴大網絡覆蓋范圍，推進提速降費；在知識端，增強對老年人網絡安全保護，嚴厲打擊竊取用戶隱私、網絡詐騙等信息犯罪，同時加強網絡安全知識宣傳教育，特別是在金融、醫療領域，普及基本防范知識。

2)強化政策目標匹配更多政策工具。為使政策工具能科學地最大限度發揮效能，應對政策工具進行研究、合理分析與歸類，從而為政策選擇提供清晰譜系圖。充分考慮政策環境因素，盡可能以實現政策目標為前提選擇政策工具，同時與行政資源、政策工具組合等巧妙結合，強化政策組合的協調作用。

5 結 語

本文以中央和各省市政府發布的老年人數字包容政策文本為研究對象，采用文獻計量法和內容分析法分析了老年人數字包容政策的現狀以及各維度上的分布特征。研究發現，我國老年人數字包容政策呈現出政策工具多樣性、參與主體多元性、政策目標多維性的特點，但仍存在工具結構失衡且缺乏配套措施、部分參與主體參與度不高且參與渠道有限、政策目標結構不協調且目標匹配的工具不足等問題。針對存在的問題提出完善對策，包括優化政策工具組合，完善相關政策法規；激發參與主體的能動性、拓展主體參與渠道；重視目標間的協調性，強化政策目標匹配更多政策工具。

本文也存在一定局限，如針對政策工具使用比例何時達到最優問題未做深入分析，未來可結合老年人數字包容實踐需求數據，通過建立工具均衡評估模型等方式進一步研究。