行政任務、效能原則與行政組織法治

沈巋

關鍵詞：行政的組織；行政任務；組織效能原則；行政組織法；開放反思

一、問題的提出

在行政法領域，將效率或效能原則作為行政組織法基本原則之一的主張，提出的時間略早于將該原則作為行政法一般原則的觀點。最先不限于簡單提及而是細致闡發行政組織法效率原則的，當屬應松年教授、薛剛凌教授于2001年發表的《行政組織法基本原則之探討》。該文闡明了“組織效率原則”的涵義、存在理由、具體要求以及確立該原則的意義。其中，效率原則意味著組織行政“要以最小的投入獲取最大的效益”，具體要求包括行政組織精簡化、行政組織系統化（即國家行政、各組織體以及各行政機關自身都要具備整體性、一體性）、行政組織合理化（即組織形態合理、組織標準合理、組織程序合理）。

精簡化、系統化與合理化的要求，的確容易令人產生與效能的關聯想象，即精簡的、整體協調一致的、合理設置的行政組織，應該是更具有效能的。可是，一方面，并非行政組織越小越好，或功能合并越多越好，這是已經被證明的道理；另一方面，更為重要的是，何謂精簡、整體協調、合理設置，似乎是空洞的，缺少實質內容的，又或者，似乎是因為有著無盡須要考量的因素而顯得難以確定的。這在一定程度上阻礙了組織效能原則為行政法學主流觀點所認可，也使其難以在實在法上獲得進一步的具體化。進而，這是不是意味著，組織效能原則只能定位于行政管理原則，而非行政法原則？關聯的疑慮就是，若該原則缺乏法的明確性，還能稱之為法的原則嗎？

筆者曾經努力證成效能原則作為行政法一般原則，并在制度建構論和法適用論兩個維度上提出了效能原則的規范內涵，試圖進一步細化其要求，使其具備更強的法約束力。其中，制度建構與“行政的組織”有著一定的重疊。但是，該努力只在行政法一般原則層面上進行，并未專門針對行政的組織本身。

近年來，行政組織法的研究引入了“行政任務”視角。德國阿斯曼教授主張：“行政組織所欲達成之行政任務決定了行政組織的歷史發展，也決定了行政組織法之發展方向。因此，只有尋求行政組織與行政任務間的相對應關系，組織法的規范內涵才能真正實現。”在我國，鄭春燕教授也認為，行政任務的實現是行政組織的核心目標，行政組織法的重構應“圍繞行政任務，就行政組織的設置、內部運作、財政、人員和監督方式，作出全面規范”。宋華琳教授則提出了應當以“行政任務為導向配置政府職能”，“行政任務取向下的行政組織法要致力于研究，法律如何塑造、支撐乃至影響行政組織的內在結構，從而有助于行政組織作出正確的行政決定”。賈圣真博士以行政任務視角作為實現行政組織法理論范式革新的生長點，從而拓展行政組織法的研究對象，使行政組織合法性的內涵更為豐富和靈活。

行政任務視角或要素的引入，看上去給組織效能原則的精細化帶來了希望。因為，效能原則的核心要義蘊含的成本（投入）－收益（產出）分析公式，其收益端與行政任務的完成有著必然關聯。即便行政任務的完成與收益不能完全劃上等號，也應該是收益計算的重要且核心的部分。由此，組織效能原則的基本要求可以大致轉化為，行政組織的設置（包括創立、調整、廢止等）應當保證其以最小的運作成本促進行政任務的實現。在此基礎上，或可在組織行政所涉及的機構、職能、編制、資源、手段、程序等與行政任務之間建立關聯，提出檢驗組織行政是否與效能原則相符的若干向度和考量因素，從而使組織效能原則具有更加實質的、可確定的內涵。

然而，行政任務并不是單一的、確定的，并不是像在數學公式中用任意一個簡單符號就可以代替的。在政府轉型、轉變政府職能的背景下，行政任務的“去留”取決于個人-市場-社會是否可以自治，但有時是難以判斷的：行政任務又是多元的，且可能存在彼此緊張關系，這與國家承擔多種不同角色有關：行政任務是組合的，復雜任務的完成往往以多個簡單任務的完成為前提，但復雜任務并不總是簡單任務的加和：行政任務是有優先序位或權重的，并非所有任務都能或都有必要同時或花同樣的成本來完成，任務A的完成可能須要以犧牲任務B的全部或部分為代價；行政任務又是有短期和長期效應的，長期效應不見得在短期內出現，短期的效能高低不見得預示未來。行政任務的這些屬性會對基于組織效能原則的檢驗構成極大的挑戰。

即便如此，這也并不意味著效能原則不能成為行政組織法的基本原則之一。無論是在行政法領域，還是在其他部門法領域，法律原則本就與法的確定性存在或多或少的距離。它不比法律規則，后者是確定的，要么適用、要么不適用：而法律原則僅是應當予以考慮的事項。法律原則一般不宜直接作為裁判規范，即便須要為裁判所用，也應當如有的學者所主張的那樣遵循禁止向一般條款逃逸要求、謙抑性要求和建構性解釋的說理要求。更何況，由于行政的組織有很強的政治性和裁量性，不宜由法官——尤其是在中國的政制框架中——對其是否符合效能原則進行評判。組織效能原則是兼具實質內容和開放、反思性質的行政組織法治原則，為體現之，有必要未來在專門的、單行的行政組織法或者基本行政法典的行政組織部分有相應的法規范，這是本文的核心主張。

二、面向行政任務的組織效能原則檢驗向度

首先，必須明確，行政任務完成與否、是否高質量地完成，是政府效能的重要反映，但“完成與否、是否高質量地完成”并非是一個純粹客觀的事實問題，而是在相當程度上牽扯主觀評價的。興起于20世紀80年代的、以提高政府效能為目標的“政府再造”運動，將“社會公眾滿意度”作為改革的指導原則，而公眾滿意度毫無疑問是具有主觀性、相對性、可變性的。政府效能的評價體系中，雖然主要以業績或績效為主，但也不乏滿意度指標。本文為討論簡潔起見，假定基于效能原則的檢驗以行政任務的高質量完成為客觀可測的目標，而不涉任何群體的滿意度。

其次，政府效能本身又是一個復雜的“綜合體”，從行政任務切入，政府效能不僅涉及對既定行政任務的完成質量，更關乎行政任務的“去與留”。在西方，改革政府精神首先需要追問政府的職能究竟是“掌舵”還是“劃槳”；在我國，1982年機構改革沒有觸動高度集中的計劃經濟管理體制，而從1988年機構改革開始，直至今日，始終強調“轉變職能”。殊途同歸，在絕大多數國家，政府效能的提升必然牽扯如何重新定位和看待具體的行政任務。

最后，行政法學傳統為研究之便利，在邏輯上將零散分布、數以萬計的所有關于行政的法規范，大致上分為行政組織法、行政活動法（更傳統的術語是“行政行為法”）和行政救濟法三個板塊。然而，對行政組織進行設計和建構，并不只是完成某個組織形態或形式，更重要的是在實質上賦予這個組織職能、權限、資源、手段并配以辦事程序和責任機制。行政的組織所須考慮、解決的事項，是要讓組織“有血有肉”，使其“活起來”，使其真正有能力去完成既定的行政任務。理論上在行政活動法、行政救濟法與行政組織法之間建立的藩籬，不能阻斷現實中對這些事項的綜合盤算。因此，本文在討論“行政的組織”時，并不局限于傳統的、狹義的、理論上封閉的行政組織范疇，而是指向現實中面對行政任務的需要，在形態、結構、資源、手段、程序等各方面對一個活生生組織體的打造。

鑒于以上三點，對于“行政的組織”是否體現效能原則的檢驗，可主要從以下五個向度展開：

（一）行政任務的確定是否符合“個人一市場一社會優先”原則

某項任務是否必須由國家所承擔、并通過行政的過程來完成，是行政的組織首先應予回答的前提性問題，也是效能檢驗的第一向度。這個問題實際上可以轉化為國家與個人、市場和社會在某個或某些事項上“誰更有效”。盡管在具體事項上，該問題未見得會有容易的答案、認識一致的答案或放之四海而皆準的答案，但是，似乎已經成為當今許多國家改革政府之共識的是，若個人、市場和社會對事項的處理更有效，或者至少其效用不亞于國家，那么，國家就不宜介入，就不宜確定其為需要行政之手來完成的任務。該共識也在我國的憲法和法律中有所體現。其內含的原理是顯然的：政府不必為此浪費公共財政進行相應的組織，可以將資源用在其他需要之處，自然可以促進政府的效能。

（二）組織形態與行政任務是否匹配

有觀點認為，各類不同性質的行政任務須要對應不同結構形態的組織，才能“擔保效率或效能”，行政組織法學應該研究組織形態與行政任務的匹配性、關聯度。的確，行政的組織有著基于不同標準的分類，且不同類型組織有更適合其完成的行政任務。例如，越是地方性事務或執行性事務，就越需要由地方行政組織來承擔，盡管地方行政組織獨立程度、上層行政組織的監督程度并無完全一樣的設計：一項臨時的、非常規的行政任務，如緊急疫情防控的協調指揮，就適宜由臨時成立的行政組織處理；綜合性政府在其管轄區內負責重大事項決策，而各專門部門適合處理具有專門性的事務。宋華琳教授還主張，秩序行政對應科層制，發展行政、計劃行政對應大部制，給付行政對應社會團體等組織，風險規制對應專家咨詢制度等。盡管這種對應并不見得具有普遍、完全、絕對的可適用性，但也提供了一個可以思考的方向。諸如此類，不勝枚舉。

不過，除了這些舉例式探索以外，對完成行政任務的適合的、有助效能的組織形態，可從以下維度展開更廣闊的視野和更周全的考量。第一，公法組織和私法組織。由于行政任務的多樣性，并非所有的行政任務都需要依據公法成立的、擁有命令一控制權力的組織去承擔，成立或使用私法人來執行行政任務的“私法組織形式的行政”并不鮮見，而通過私法組織執行公共任務時，相應的法律關系受私法調整。私法形式的行政往往有多種目的性考慮，但基本上可以歸結為與公法組織相比，其可以更有效能地實現民生照顧、研究開發等行政任務。第二，集權和分權。新公共管理運動的倡導者認為，分權的機構比集權的機構更有靈活性、更有效率、更具創新精神，可以產生更高的士氣、更強的責任感和更高的生產率。但是，小型化、分散化的改革會帶來喪失“戰略一致性”（即采取協調性綜合性行動處理復雜政府問題能力）的危險。所以，在我國進行的相對集中行政處罰權、大部制改革等集中傾向，執法權力下沉到鄉鎮街道、市場監管職能轉移到網絡平臺等分散傾向，都須要有針對性地分析評估其效能，而不能囿于孰優孰劣的定規。第三，科層制和扁平化。科層制和扁平化的對立同樣如此。科層制是經過德國社會學家馬克斯·韋伯充分界定和描述的，也是我們生活其中、習以為常的。而“扁平化”并未有統一的界定和改革策略，其與“治理網絡、分權、對基層雇員的賦權、電子政府、一站式服務、多部門協作、圍繞服務對象與目標的組織與項目建構、參與式行政、減少行政層級、提高效率、滌除官僚主義等，都多多少少聯系在一起”。由于二者各有優劣，在判斷何者更可以有效應對特定行政任務時，并非易事。第四，公營、私營、第三部門和公私合營。現代國家不僅有秩序行政任務，更有給付行政、計劃行政、可持續發展行政、后備行政、經濟行政等任務。就完成任務所需的人力、財政、物資、專業知識、專門技能和經驗、特殊的方法和手段而言，國家都不可能完全通過科層制官僚機構去高效地完成。于是，結合具體行政任務的特點，主要基于效能的分析與評估，在公營、私營、第三部門和公私合營等組織形態之間進行選擇，是現代行政結構合理化所必需的。“現代組織法為國家提供了大量的合作方式和私有化類型。在社會生活日益復雜、發展的風險越來越大、資源日益短缺的歷史背景下，組織法方面的合作還有助于確保國家的效能。”

當然，歸結而言，行政任務與組織形態的匹配大致是框架性的，具體行政任務用什么樣的組織形態去承擔更有效能，往往沒有唯一確定的答案。英國論者曾言：“我們不應該奢望已經找到了最佳的機構規模，改革的鐘擺并沒有停止擺動。”

（三）資源配置與行政任務是否匹配

任何行政任務的完成，毋庸置疑地須要付出相應的人力、錢款和物資等資源，亦即所謂的行政成本。行政成本是在進行行政的組織時必須考慮的重要因素。要讓行政組織有效能地完成行政任務，就必須計算配置給該組織的資源是否足以支持，投入與收益是否相稱。投入大、收益小、效能低，是批評行政、要求改革——包括但不限于組織的改革——的常見理由。盡管人力問題在我國屬于編制管理范疇，但根本上也會轉化為貨幣經費的來源與支出，故行政組織的資源配置是否與行政任務匹配，是否能夠以最小的投入獲得行政任務最大程度的完成，都應該通過績效預算來進行分析和評估。

不過，行政成本的高低，不單單取決于行政任務的難易程度，也取決于完成行政任務的各種條件，如組織形態和結構、規章制度、技術運用、人員素質、廉潔程度、配套機制、周邊環境等。因此，在判斷資源配置是否與行政任務相匹配時，需要全面考慮和計算相關條件，而不能簡單地將在某個情境下形成的成本預算普遍適用于其他情境中的同一行政任務。

（四）行政手段與行政任務是否匹配

行政手段并非傳統行政法學上常用的概念，與其比較接近的是行政行為。而且，根據理論上經典的行政組織法、行政行為法、行政救濟法的三分結構，對其的研究似乎應該放在行政行為法范疇里。然而，從現實而不是“理論抽屜”出發，為了應對行政任務而設置相應的組織時，不考慮給予什么樣的手段是很難想像的。至于何種手段能夠有效地實現行政任務，已非傳統行政行為法學建立的法律行為和事實行為、行政命令、行政處罰、行政許可、行政強制等概念工具箱可以提供選擇和判斷基準的。

相較而言，關于規制、規制法的研究，已經就哪些市場失靈問題適宜用哪些規制工具來應對，形成一些規律性的認識。例如，美國的布雷耶大法官系統分析了市場缺陷、經典的規制模式以及可替代的制度，指出“規制失靈有時意味著沒能匹配以正確的工具，來處理手邊的問題”。于是，他就市場問題，通過下表列出了可供決策者考慮的配套手段。當然，他也提到，“這些匹配并非確定無疑的，但當對導引規制形成的考量予以審查時，它依然是不無裨益的”，進一步，唯有“通過對特定個案更為細致的分析，才能精確的判定哪種手段與問題能更加契合”。

英國的奧格斯教授也提到，善的規制必須考量十個因素。其中，“確保規制與問題成比例”“以目的為基礎的規制”“為將來預留靈活性”“最小化合規成本”“與先前的規制相結合”等，就其實質而言，也都是在強調行政任務與行政手段的匹配性。而且，“其中一個核心的概念是比例：規制的成本應當與收益相當”。換言之，以效能的實現為目標，衡量行政任務與行政手段是否匹配，是規制、規制法研究的重要內容。由此延伸，在進行行政的組織時，除了考慮組織形態和結構，還須要認真對待賦予這些組織怎樣的手段，可以助益行政任務的高效完成。

甚至，信息技術、人工智能的發展，不僅讓行政手段的工具箱里有了更多更有效率的選項，而且，行政手段的革命同時帶動的是以“組織扁平化”為特征的組織形態革命。由此，行政手段的考量比以往要更加牢固地錨定在行政的組織過程中。

（五）行政任務的履行程序是否合適

一個組織如何建構才能使其高效完成所面對的行政任務，同樣須要考慮如何設計它的辦事流程（亦即程序）。如果組織形態、行政資源、行政手段是一個組織體的“靜態面”，那么，辦事程序則是“動態面”。針對特定的行政任務，即便適配了恰當的組織形式、資源和手段，但沒有配以恰當的環節、步驟、順序、時限等流程，同樣會使組織的效能打上折扣。程序的缺漏或錯置不僅可能使任務目標無法實現，而且，即便實現，也可能會耗費巨大成本而得不償失。正因為如此，對程序進行類型化處理，將不同類型程序適用于不同的任務和手段，是組織打造過程中不可或缺的一項工作。

當然，由于行政程序制度的發展，如果組織完成行政任務的手段已經有相應的一般性程序裝置和要求，如行政立法、重大行政決策、行政處罰、行政許可、行政強制等程序，組織打造就不必費心考慮在賦予手段的同時須要設計什么樣的相應的程序。但是，有三種情形除外。第一，一般性程序裝置和要求缺失；第二，需要在一般性程序裝置和要求基礎上增加特殊裝置和要求；第三，需要設計與一般性程序裝置和要求不一致的裝置和要求。無論哪一種情形，程序設計都是須要結合行政任務、充分考慮效能要求的。

但是，與組織形態、行政資源、行政手段的最大不同在于，效能并不是唯一的程序價值，而且也不是在任何時候都具優先性的程序價值。相反，現代國家的程序本身應當有其為保障平等、尊嚴、參與、私人自主等權利的價值追求，在此基礎上已經形成了關于“最低限度程序正義（公正）”和“程序基本要素”的共識。這就意味著，在打造組織、讓組織可以“動起來”的過程中，有些程序的適配是不可或缺的，是不因行政任務履行的效能而可以缺省的。

檢驗向度的清單似乎還可以繼續沿著內設機構、機構間關系、組織間關系、激勵機制、責任體系等往下列出，但以上主要向度的例舉，已經可以比較充分地說明，行政任務的引入，的確可以為組織效能原則的應用提供“目標指向”，可以從多個向度考察如何打造組織才有助于高效實現行政任務。當然，以上討論是在假定一個“全新的組織打造”場景中展開的，現實中發生的更多是既有組織的職能轉變（行政任務的轉變）、機構合并或分立、手段的減少或增設、程序的變革等的一項或數項。檢驗向度也就應視具體情況而定。然而，行政任務的引入在為組織效能原則的實施提供好處的同時，也帶來不少的挑戰。

三、行政任務對組織效能檢驗的挑戰

行政任務對組織效能檢驗制造的難題，與行政任務的以下多種而復雜的屬性有著密切的關聯。

（一）行政任務的“去”與“留”有時是較難判斷的

某項具有公共管理或服務性質的任務，以效能原則衡量，究竟是適宜由國家承擔并通過其成立的行政組織去完成，還是國家根本無須承擔之，該任務所要達到的目標，通過完全的或較大程度的個人、市場或社會的自治就可以實現。這是前文所述“個人-市場-社會優先原則”之下首先須要考慮的。然而，這個問題的回答有時并不簡單，不會像曾經的“鄭州市饅頭辦”事例那么容易得出“該撤”的結論；而且，即便得出結論，也不見得就一定是一勞永逸的。在邏輯上似乎容易想像，歷史進程中先走市場-社會主導、后加強政府規制的西方國家，可以經驗地找到市場一社會運行不足之裂縫，由政府填入、形成相應的行政任務。但實踐證明，這種邏輯演繹的想象是過于簡單化了，在規制-放松規制兩端之間的擺動，于西方國家并不鮮見。

對于從全能型政府到效能型政府轉變的我國而言，這個問題更加復雜。以政治、經濟、社會的穩定作為發展之基礎，就會使政府在是否放開市場、社會的問題上始終有一種謹慎、保守的立場，“一放就亂”的擔心始終束縛著效能改革的手腳，從而無法真正檢驗“個人-市場-社會自治”是否可以更有效，相應的政府職能（行政任務）是否可以“放手”或“轉變”，行政組織是否可以更加精簡。

（二）行政任務是多元的、相互之間存在張力的

前文已經提及，從宏觀層面的分類著眼，現代國家的行政任務有秩序行政、給付行政、計劃行政、可持續發展行政、后備行政、經濟行政等。這些行政任務的主要目標指向是不同的，如安全（秩序行政）、提供和改善生活條件（給付行政）、預定未來發展框架（計劃行政）、為未來進行預防性保護（可持續發展行政）、促進經濟繁榮（經濟行政）等。而且，多元目標之間存在著張力，如秩序行政的安全目標與國家不得任意干涉侵犯人民自由的義務之間，給付行政的社會福利目標與國家保護私有財產的任務之間，以及經濟繁榮與可持續發展之間等。多元的且相互緊張的行政任務的存在，就給效能原則對組織行政的檢驗帶來十分復雜的工作。尤其是，建立和憑借什么樣的指標體系，可以評價政府如何打造自身才能更有效地完成多元行政任務，看上去是一個無解的或者至少是沒有“唯一解”的棘手難題。

（三）行政任務是多層次的而且往往是復合的

以上分類還只是粗線條、大框架的，對于各級各類行政組織而言，其分擔的行政任務可以細到某個具體項目，而若干個具體項目可以歸類屬于上一層級、在某個點上產生共性的行政任務，以此類推，直至最為宏觀的行政任務分類。例如，政府出資給予培訓農民工的機構以專項培訓補貼，政府與社會組織合作建設農民工培訓機構，政府通過招投標方式選取培訓機構，或者政府投入專項資金打造勞務品牌培訓基地。這些旨在提高農民工就業技能的行政任務可以同其他項目如農民工創業貸款貼息、創業或創業帶就業補貼等組合為農民工創業就業服務任務。進一步，農民工創業就業服務再可以同農民工社會保險服務、住房保障服務、隨遷子女教育服務、醫療與健康服務、文化、體育與休閑服務、法律宣講與法律援助服務、社會工作服務等任務，復合成為政府購買農民工公共服務的行政任務，其中每一項服務任務也是同樣由若干個子項、子子項構成的。而政府購買農民工服務又關乎中國城鄉融合發展與城鄉勞動力轉移，關乎新型城鎮化和鄉村振興，關乎中國經濟社會轉型階段和現代化建設使其城鄉人口資源在各區域、各領域中的優化配置。

此類實例不勝枚舉，足以說明：行政任務的層次性、復合性給組織效能檢驗的挑戰是，越是低層級的、具體而微的行政任務，越容易進行組織效能檢驗：而層級越高、復合性越強、涉及多個不同目標的行政任務，同時又牽扯不同形態或結構的行政組織，組織效能檢驗的難度無疑是不斷增加的，也是越難形成“唯一正確的”檢驗指標體系的。層級低的作為層級高的行政任務組成部分的子項行政任務，如果都由相應的組織高效地執行和完成了，層級高的行政任務也基本可以視為被高效地執行和完成了。但是，假設作為子項的行政任務，只是被高效完成了幾項（如打擊盜竊、搶劫、殺人等犯罪），而其余幾項（如打擊電信欺詐、黃賭毒、黑惡勢力）并非如此，那么，層級高的行政任務（治安）是否就算高效完成了呢？對此，未見得會有完全一致認識。

（四）行政任務是有優先序位的

由于行政任務的多元性、層次性、復合性，對于需要完成多個行政任務的組織而言，就面臨著在一個時間節點上優先處理哪個或哪些行政任務的問題。因為，行政資源的有限性是永遠存在的，“由于受限于資源開發利用技術水平的約束，各種行政權力、資金、人力等資源本身在一定的時間和空間內總是有限的”。優先受到重視和應對的行政任務，勢必會占用較多的資源，而其他暫時排在之后的行政任務就只能得到較少的資源。得到較多資源的行政任務，在概率上完成的效能會高于得到較少資源的行政任務。假設前者完成得很好，后者完成得極差，那么，對于該組織的整體效能應該作何評價呢？

當然，這個問題或許可以通過權重來解決。對于有優先地位的行政任務，賦予較大的權重，排位靠后的行政任務則是較小權重，組織的整體效能或可得到一個公正的評價。但是，也會存在兩個問題。第一，效能好的可能會掩蓋效能差的，此即為“一好遮百丑”；反之，效能差的也可能會連累效能好的，此即為“一粒老鼠屎，壞了一鍋湯”。換言之，整體效能評價并非像做數學題那么簡單、客觀，不同行政任務也并非完全可以通過獨立分值將其相互之間的關系截然隔開。第二，更為重要的是，組織的打造者在要求組織承擔多項行政任務的時候，往往并沒有明確給出不同任務的優先序位和權重，在相當程度上是賦予了組織負責人極大的裁量權。這就給整體效能評價帶來難題：究竟是尊重負責人裁量權，根據裁量者給出的優先序位和權重，判斷該組織的整體效能呢？還是以“事后諸葛亮”的方式，尤其是出現“輿情爆雷”時，判斷裁量者有沒有合理配置資源于不同任務，即有沒有合理地安排權重、實現整體效能？又或者，提前以績效考核指標體系給出任務的優先序位和權重，限制組織負責人的裁量空間，也同時限制了其應對不同時間、不同空間進行不同選擇的靈活性？

（五）行政任務是有短期和長期效應的

最后，行政任務完成與否、是否高效高質地完成，大致上有可以短期內予以檢驗和需要長期監測衡量的兩種情形。暫且不論用多少時間作為“短期”和“長期”之間的精準界限，但肯定有些行政任務的效應，只有在一屆政府任期（5年期）以外才可能顯現，才可能作出相應檢驗的。效能原則根深蒂固的弊病之一就與此相關。畢竟，既然要求政府的組織和運作體現效能，就須要察看投入與產出兩端，判斷產出是否值得這個投入。這就可能會對產出進行“短視的”檢測，而不顧及其長期效能如何。這完全可能導致兩種截然相反的結論：一是較為常見的夸大效能：二是以揭示問題為導向而無形之中貶低了短期效能。

以上文提及的政府購買農民工公共服務為例。有報道稱，吉林省遼源市出臺多個政策性文件，明確把創業培訓納入農村勞動力轉移培訓補貼范圍，農民工到指定培訓機構參加創業培訓的，每人有1500元培訓補助，“2017年1-8月，全市已吸引和扶持7889人返鄉創業，帶動就業1.17萬人”。如此評價看似在理，但是，細思之下，促進返鄉創業、帶動就業的因素有很多，并不盡然是政府購買培訓所致。這是夸大效能的體現。相反，在揭示政府購買農民工公共服務尚存的問題時，以“2017年全國接受過農業或非農執業技能培訓的農民工只占到農民工總數的32.9%”為由，認為“農民工接受職業技能培訓的比例仍舊處于較低水平”。對其效能的批評盡在不言中。然而，簡單的人數百分比占比無法真正體現投入是多少、本應有的產出即該投入可能達到的最大培訓比例是多少，也就無法進行更為公正的評價。當然，對于多數政府而言，可能更容易夸大效能或者只抓短期內見成效的行政任務。“更為突出的問題是，各地政府購買農民工公共服務常熱衷于為農民工提供看得見、摸得著、見效快、出政績的物質性內容，極度缺乏以非物質需求為核心的服務內容……但實際上，滿足農民工的自我情感認知、家庭親情交流、心理健康疏導、城市社區互動等精神層面需求，對促進其全面發展與持久性的城市融入具有關鍵作用。”而全面發展、持久性的城市融入顯然是一項有著長期效應的行政任務。

以上并未窮盡行政任務的所有復雜屬性，但足以說明：嘗試引入行政任務，以檢驗“行政的組織”是否符合效能原則，即在組織形態、資源、手段、程序等方面的打造是否能促進行政任務高效執行的努力，雖然會在一些相對簡單的判斷上有所明確的斬獲，但多數時候會遭遇不少難題。

四、兼具實質內涵和開放、反思性質的組織效能原則

行文至此，讀者或許會產生一種疑問：組織效能（效率）原則的適用，如果會在多數情形下推演出不確定的或者不同的、甚至截然相反的結論，那么，它究竟還能不能作為行政組織法的一項基本原則呢？本文的回答是：能，但是，它并不等同于可以在裁判情境中由法官適用的其他行政法原則，而是對行政的組織起到引導、調控功能的，兼具實質內容和開放、反思性質的組織法治原則。具體闡述如下：

（一）“行政的組織”之政治性與實體裁量性

按照前文關于“行政的組織”之廣義定位，“行政的組織”涉及的事項之性質、大小、規模、繁簡程度有著非常大的不同。大到國家自上而下的行政體制的巨大變動，小到通過招投標方式選取農民工培訓機構、以公私合作的組織形式完成政府對農民工的公共服務。然而，無論差異如何，“行政的組織”在根本上是具有政治性的，而且在實體上有著非常廣闊的裁量空間。

首先，“行政的組織”之基本框架和基本安排都是由代議機關決定的，且背后又多由執政黨根據其政策提出議案。這在我國主要體現為三個方面。其一，重大的政府機構改革方案都是在中共中央領導下經過調查研究、反復醞釀之后形成的；其二，重大的政府機構改革方案在程序上最終是由全國人民代表大會全體會議決定通過的：其三，涉及各行政管理或服務領域的基本組織制度，包括職能的確定和分配、行政手段的賦予、程序的設置、責任體系等，都是由全國人大或其常委會通過單行的領域法建構的。

其次，行政如何組織的首要步驟是對行政任務的確定，而行政任務（即國家任務的主體部分）的確定本身是一個政治性過程。在民主制之下，國家須要通過積極、能動、日常的行政承擔哪些任務或一段時間內重點優先處理哪些任務，在實體上涉及不同需求或利益的表達，涉及權力、財富和資源的分配，涉及多元利益或價值沖突的解決，在程序上是由執政黨政策轉化為代議機關法律或具有法律效力的決定予以規定的。

最后，即便并非涉及國家任務／行政任務的基本確定和“行政的組織”之基本框架和基本安排，而是僅涉及簡單的行政任務如何進行組織建構以有效實現之的問題，那也是一個組織建構者有非常廣闊裁量空間——超出一般行政執法情境中的裁量空間——的事項。因為，該行政任務是由國家行政機關獨立承擔，還是采取委托的方式或者公私合作的方式去完成，該行政任務相比其他行政任務應該投入多少資源，不同方式投入的資源是否有所不同，不同方式履行任務的手段和程序是否有所不同，相應的責任體系是否也有所不同，如何判斷這些組合是否有助行政任務完成的效能，諸如此類的問題都不見得有唯一正確的答案；而且，往往有著多種組合性方案供組織建構者選擇。

（二）行政組織法治主義的推進

當然，“行政的組織”之政治性與實體裁量性，并不意味著這是“法外之地”。相反，自改革開放伊始，行政組織法治主義不僅在理論上被極力倡導，而且在法治進程中不斷地通過立法得以推進。以下四個方面是較為典型的體現：

第一，狹義的、專門的行政組織法典并未停滯不前，而是隨著改革的深入，不斷地進行修改和變動。例如，1982年出臺的《中華人民共和國國務院組織法》（以下簡稱《國務院組織法》）的確沒有任何變化，其中的有些條款顯然已經被現實突破。而《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）已經經歷了1982年、1986年、1995年、2004年、2015年和2022年共六次修正。以2022年的修正為例，《地方組織法》增加的“縣級以上的地方各級人民政府根據國家區域發展戰略，結合地方實際需要，可以共同建立跨行政區劃的區域協同發展工作機制，加強區域合作”；“縣級以上的地方各級人民政府根據應對重大突發事件的需要，可以建立跨部門指揮協調機制”；“街道辦事處在本轄區內辦理派出它的人民政府交辦的公共服務、公共管理、公共安全等工作，依法履行綜合管理、統籌協調、應急處置和行政執法等職責，反映居民的意見和要求”等一系列條款，都是為現實提供合法依據。

第二，“重大改革于法有據”的形式法治原則提出，并通過授權改革或授權法律調整適用的方式得以堅持。由于“行政的組織”須要及時因應現實變動，包括執政黨政策的變動，而我國的立法機制并不能夠像有些國家那樣幾乎同步進行機構改革與法律修改。為了協調改革與形式法治的張力，執政黨明確提出“做到重大改革于法有據”的原則。之后，在“行政的組織”領域，該原則不斷地被強調。全國人大常委會還專門作出《全國人民代表大會常務委員會關于國務院機構改革涉及法律規定的行政機關職責調整問題的決定》（2018年4月28日施行），該決定明確規定：“現行法律規定的行政機關職責和工作，《國務院機構改革方案》確定由組建后的行政機關或者劃人職責的行政機關承擔的，在有關法律規定尚未修改之前，調整適用有關法律規定，由組建后的行政機關或者劃入職責的行政機關承擔：相關職責尚未調整到位之前，由原承擔該職責和工作的行政機關繼續承擔。”

第三，以規范某類行政手段為主旨的法律，對相應的“行政的組織”之規制也愈加完善。例如，2021年《中華人民共和國行政處罰法》第18條第1、2款規定：“國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權。國務院或者省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。”2019年《中華人民共和國行政許可法》第25條規定：“經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。”

第四，單行領域法之中關于“行政的組織”的規范調整更是不勝枚舉。僅以《中華人民共和國食品安全法》為例，2018年修改時將“食品藥品監督管理、質量監督部門履行各自食品安全監督管理職責”修改為“食品安全監督管理部門履行食品安全監督管理職責”：2021年修改時，在銷售食用農產品不需要許可的基礎上，增加了“僅銷售預包裝食品的”，也不須要取得許可。

以上種種，皆已展示行政組織法治主義在實踐中的體現和發展。當然，此種體現和發展更多地不是通過專門的、單行的行政組織法的完善，而是在經驗的基礎上試錯、知識積累、反思并修改立法或政策（獲取形式的民主正當性）的過程。

（三）組織效能原則的實質內涵和開放、反思性質

組織效能原則并非是一個程序的或過程的原則，不是像正當程序原則那樣只需過程要求（如聽取意見、有利害關系的應予回避、決定送達等）得到遵循即可。組織效能原則的核心要義是行政組織在機構、職能、編制、資源、手段、程序、責任等的設置（包括創立、調整、廢止等）應當保證其以最小的運作成本促進行政任務的實現。顯而易見，該原則是有實體規范要求的，是要在投入（手段）與產出（目標）之間進行衡量的，是要在前文所提多個向度作為檢驗標準而展開的。行政任務取向的引入，無疑使目標得以確定化、具體化。這就如同德國行政法上審計監督的經濟性原則，因為鏈接到了特定目標，“經濟性誡命”就具有了“實質內容”。然而，一方面，由于“行政的組織”之政治性和實體裁量性，在中國的政制結構中，組織效能原則很難像法律保留原則、法律優先原則、比例原則、信賴保護原則、正當程序原則等那樣在司法場景中由法官加以適用。另一方面，即便對標行政任務，組織效能原則有了可以檢驗的向度與目標，行政任務的去留難斷、多元沖突、分解組合、先后位列、長短效應等復雜屬性，也會使得組織效能原則的適用難有較少爭議的檢驗結論。盡管法律原則的適用完全避免或杜絕爭議是不可能的，但組織效能原則的適用在多數情形下是具有更多不確定性的。

這當然并不是徹底否定組織效能原則的作用和意義，僅將其作為花瓶的擺設，而是嘗試將其作為另一種意義上的法律原則來定位。這種法律原則并不以追求“唯一正確答案”為目的，而是在進行“行政的組織”時，作為一種開放的、反思的計算工具。言其開放，主要是指向兩個方面：一是在民主原則之下，讓政治性和裁量性極強的“行政的組織”過程是向價值理性——與多元利益及所屬公眾關聯——和工具理性——與科學認知、技術應用等關聯——開放的，是需要獲得它們支持的；二是讓“行政的組織”與效能相關的所有向度和因素，都可以納入到計算的過程中，即便由此增加計算的難度。言其反思，也指向兩個方面：一是所有的計算在“一時之間”獲得的結論都可能是有缺陷或局限的，是需要在組織的運行過程中不斷檢驗的：二是“行政的組織”是否高效高質完成行政任務，是與行政任務本身，其所處政治、經濟、社會等情境，以及技術的變遷有著密切關聯的，是須要適時適機應變反思的。組織效能原則既有實質內涵，且因為行政任務的引入，目標更加確定，更能在手段一目標的計算程式中展開，同時其有可能存在結論上的“諸神之爭”，故定位于一種開放、反思的計算工具，更有助于其發揮適宜的功效。

（四）組織效能原則的法規范化

如此定位除了理論上的釋明以外，其在實踐中的意義究竟何在呢？從實證主義法治觀出發，即便“行政的組織”在絕大多數情況下具有很強的政治性和裁量性，行政組織法治也是行政法治的重要組成部分。目前，組織效能原則在憲法上和行政組織法上都有相應的條文規定。只是，這些規定往往止于“不斷提高工作質量和工作效率”“精簡、統一、效能”“提高效率效能”等表述，而沒有進一步的可以起到引導、調控作用的配套法規范。

如果承認行政任務取向下的組織效能原則具有實質內容，不僅在投入一產出的量度上有其核心要義，而且也給出了對“行政的組織”進行檢驗的向度，同時也承認組織效能原則的檢驗會遇到行政任務復雜性的挑戰，需要發揮其作為一種開放、反思的計算工具的作用，那么，可以考慮在專門的、單行的行政組織法或者在當前正在計劃的基本行政法典的行政組織部分，設置若干稍微具體的配套規范。在此試擬如下：

第**條 本法所稱“行政的組織”，是指行政機關和其他行政組織的職能、機構、人力、財務、手段、程序、責任等的配置、安排或調整。

第**條 行政機關和其他行政組織的行政任務應當針對通過下列方式不能規范的事項或不能解決的問題而設定或調整：

（1）公民、法人或者其他組織自主決定；

（2）市場競爭機制自我調節；

（3）經濟組織、社會組織自律管理。

第**條 行政的組織應當遵循效能原則。

國家有權機關應當結合行政任務的需要，定期對行政的組織是否符合效能原則進行必要的成本一收益分析，對是否需要進行相應的改革進行評估。

第**條 國家有權機關對重大行政任務進行設定或調整，對行政的組織進行重大改革的，應當通過座談會、論證會、聽證會等多種形式充分聽取意見，并就最終形成的決策說明理由，向社會公開。

第**條 任何個人和組織可以就行政的組織是否符合效能原則進行評析，并據此提出改革建議。

評析報告或改革建議可以向國家有權機關提出，也可以向社會公開。

國家有權機關應當認真審查其收到的評析報告或改革建議，對于合理的評析或建議應當給予必要的回應。

結語

自我國改革開放伊始，行政的組織——尤其在行政體制改革的意義上——就已經按照效率／效能原則進行，這個要求也被明確寫入1982年憲法之中。組織效率／效能原則雖被一些行政法學者所認可，但是，其作為行政組織法的一項基本原則的系統闡發，僅有二十余年。而且，該原則的內涵和意義并未被進一步深入挖掘。甚至，行政法主流學說并不將它納入視野之中，而是有意無意地把它劃歸行政學領地。專門的、單行的行政組織法以及散見的與組織行政有關的法律，除了對該原則進行概括宣示以外，也無配套的其他規范。例外的是2004年施行的《中華人民共和國行政許可法》，該法關于行政許可設定的實質性標準和事前聽取意見、事后進行評價的程序性建制，實際上提供了行政組織合法化的開放、反思路徑。

近年來，“新行政法學”的研究方興未艾。其中，行政任務被認為是傳統行政法學有意剝離的，而為了適應公共行政的變遷，有必要重新引入行政任務，以期在觀察事實的基礎上重新進行行政法學的抽象化、體系化努力。“行政任務取向下的行政組織法”之重構，也相應提出，只是似乎更多處在觀念層面。本文的論證旨在表明，行政任務的引入對于效能原則的實施——即規范性展開——有著重要意義，可以在多向度對行政的組織是否符合該原則進行檢驗，但行政任務的復雜屬性同時也對該原則的實施構成挑戰。有鑒于此，組織效能原則可以被視為具有實質內涵、兼具開放和反思性質的行政組織法治原則，在此定位基礎上，或可考慮組織效能原則的進一步法規范化，從而讓政治性、裁量性極強的行政的組織仍然受到必要的引導和調控。

（責任編輯：王青斌）