民族地區鄉村基層社會治理的發展研究

馬 銀，潘善斌

(1.信陽學院 社會科學學院，河南 信陽464031；2.貴州民族大學 法學院，貴陽550025)

一、民族地區鄉村基層社會治理的發展

2021年4月29日，《中華人民共和國鄉村振興促進法》正式通過，內容相較2018年9月26日中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》而言，更為具體、更為全面、更加切合實際。自1978年改革開放以來，我國的方方面面都發生了翻天覆地的變化，尤其鄉村的變化巨大。從把經濟發展放在首位，到現階段的更注重鄉村居民的生活環境及精神健康，鄉村的改革腳步從未停歇。《憲法》《村民委員會組織法》等相關規范性文件正式確立了村民自治制度，這是農村法治建設的標志性成就[1]。

村民委員會和家庭聯產承包責任制是我國對鄉村地區的發展做出的有益探索，這場探索活動不僅在土地、經濟方面取得了重大的進步，也在基層地區的治理上向前邁進了一大步。從1982年《憲法》第111條規定“村民委員會是基層群眾性自治組織”，到1982年初，我國關于農村工作的一號文件正式出臺，再到1983年和1991年中央下發的關于聯產承包責任制的文件，鄉村地區的治理與法治建設一體化發展，充分體現了黨和國家對鄉村建設的高度重視。

習近平總書記在寧夏考察時，深入農村，強調了脫貧攻堅、生態環境保護、民族團結的重要性。我國是統一的多民族國家，民族地區的鄉村基層社會治理有其特殊性，在遵循以上提及的法律法規時，還需要針對其具體特點，在不違反上位法的情況下制定、實施相關政策，只有這樣才能促進民族地區的鄉村基層社會治理的快速發展。各民族地區也在積極探索，如“中國村民委員會發源地”——廣西河池市宜州區屏南鄉合寨村，就如何完善以自然村為基本單元的村民自治組織作了詳細的介紹，為中央政府推進鄉村有效治理提供了實踐經驗[2]。

二、民族地區鄉村基層社會治理的理論

社會治理是指政府、社會組織、企事業單位、社區以及個人等多種主體通過合作對話、協商、溝通等多種方式，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行引導和規范，最終實現公共利益最大化。由此可知，民族地區的鄉村社會治理就是在充分考量民族地區、鄉村地區的特點時，將社會治理的方式和體系融入其中。我國有56個民族，有5億多農民，民族地區、鄉村地區的基層社會治理問題至關重要，正如宋才發、潘善斌兩位教授在其文章中提到的那樣：民族地區鄉村治理是國家治理和社會治理的重點，它不僅關系到鄉村振興政策在民族地區落地生根的狀況這一具體問題，而且關系到全面建成小康社會和全面建成社會主義現代化強國目標能否順利實現的大問題[3]。

脫貧攻堅、環境保護、民族團結是民族地區鄉村基層社會治理的動力和目標。自新中國成立，中國共產黨人就帶領中國人民向貧困宣戰，經過70多年的不懈努力，成功地走出來一條具有中國特色的脫貧道路。2015年11月29日，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》發布，表明中國全面進入脫貧攻堅戰。管子曰：倉廩實則知禮節，衣食足則知榮辱。要想實現民族地區的鄉村基層社會治理，必須先解決這些地區的溫飽問題。只有溫飽問題解決了，人民的物質生活富裕了，才會考慮到更深層次的問題。民族地區的鄉村基層社會治理是一個全方位的問題。我國的少數民族地區大多分布在一些山區，這些地區的自然環境較為脆弱。所以，在深入貫徹落實基層社會治理的政策時，應當把環境保護放在重要的位置。可以學習一些地區較為成功的做法，如貴州的西江千戶苗寨、云南傣族地區等，把環境保護和發展經濟有機地結合起來。民族團結是中華上下五千年文明發展中一直大力提倡的，只有民族團結了，國家才能繁榮富強。因此，民族地區的鄉村基層社會治理，民族團結也至關重要。正如毛澤東所言：“團結一致，同心同德，任何強大的敵人，任何困難的環境，都會向我們投降。”民族地區的鄉村基層社會治理與民族團結是相輔相成的，在基層社會治理過程中，需要民族團結的力量來支撐來推動，而且，在基層社會治理的同時也會形成一個民族團結的良好局面。

三、民族地區鄉村基層社會治理的問題

作為統一的多民族國家，在探討民族地區鄉村治理問題時，要考慮到該地區在民族、文化、經濟、生態等多方面異于其他地區的特點。當然，各民族之間也存在著差異，所以，本文在綜合考慮個別民族地區鄉村基層社會治理問題的情況下，歸納、總結了共性的問題。

(一)相關治理體系尚未建立

治理體系的建立對加快民族地區的鄉村基層社會治理進程具有關鍵性的作用，同時，建立治理體系還需要注意幾個問題。鄉村基層社會治理體系的建立，把農民的權益以及鄉村地區的各方面發展都納入了法治的軌道，從制度上、法律上解決了鄉村基層治理中具有根本性、全局性和長期性的問題，為全面建成小康社會、建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國打下了堅實的基礎。鄉村治理體系建設中需要注意：

1.國家與公民的關系

我國是人民民主專政的社會主義國家，公民與國家形成了統一和諧的新型關系。人民是國家的主人，國家的權力來源于人民。國家利益與公民利益在根本上是一致的。公民在國家中享有權利、履行義務，國家通過憲法和法律規定了公民享有的政治性權利，國家具有保障公民合法權益的職責；國家通過憲法和法律規定了公民應履行的政治性義務，公民具有維護國家安全榮譽和利益的義務。同時，國家與人民的關系是服務與接受服務的關系，國家的發展與持續需要人民作堅實的后盾，人民的生存需要國家提供服務。

2.法律規定與民族習慣的關系

法律是由國家制定或認可并以國家強制力保證實施的，反映由特定物質生活條件所決定的統治階級意志的規范體系，法律是統治階級意志的體現，是國家的統治工具。民族習慣也可稱為民族風俗習慣，是民族在一定的自然環境和社會環境中相沿積久而形成的生活方式[4]，在不同程度上反映了民族的歷史傳統、心理感情以及道德準則、宗教觀念等。作為民族特點的一種外在表現，風俗習慣對民族的發展有著十分重要的影響。法律與民族習慣的關系關乎鄉村地區基層社會治理的最基本問題——規則。當法律規定與民族習慣一致時，遵守法律還是遵循民族習慣并無區別。但是，當法律規定和民族習慣不一致時，不能簡單地一刀切，而應該綜合考慮各種因素。如果涉及到國家大政方針，對國家、社會的發展和利益具有主導性作用時，必須以法律為準；當涉及到該民族地區內部、影響較小、遵循民族習慣更利于解決問題時，在不損害國家和社會利益的情況下可以民族習慣為準。由于受歷史基礎和地理條件等諸多因素的制約和影響，集中分布在西部地區的少數民族與東部發達地區相比，經濟發展水平還不高，特別是一些偏遠地區，還相當落后。因此，無論是法律還是政策的實施，都必須符合民族自治地方的實際情況，要因地制宜。基于民族區域自治制度而靈活地執行國家政策，立法上已經進行了明確的規定。《中華人民共和國憲法》第115條規定：“自治區、自治州、自治縣的自治機關行使憲法第三章第五節規定的地方國家機關的職權，同時依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的權限行使自治權，根據本地方實際情況貫徹執行國家的法律、政策。”[5]《民族區域自治法》第20條規定：“上級國家機關的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關可以報經上級國家機關批準，變通執行或者停止執行；該上級國家機關應當在收到報告之日六十日內給予答復。”[6]

國家與公民的關系、法律規定與民族習慣的關系分別在民族地區的鄉村基層社會治理中發揮著不同的作用。處理好國家與公民的關系，可以為建立鄉村地區基層社會治理的體系提供正確的政治立場和方向；處理好法律規定與民族習慣的關系可以為建立鄉村地區基層社會治理的體系提供堅實的后盾與充分的依據，也能為其提供良好的社會環境。

(二)相關措施尚未落到實處

民族地區鄉村基層社會治理的措施受各種因素影響尚未落到實處，這就導致不能形成一個良好的民族環境、鄉村環境。首先，措施本身存在問題。措施的貫徹落實最終是由措施本身的可行性決定的，如果措施本身有問題就無法實施，更談不到真正地落到實處。其次，缺乏相關的資源配置。科學、合理的資源配置是鄉村地區基層社會治理的必備條件。相關的資源配置需要縱向和橫向有機地結合起來，鄉村基層社會治理不僅需要考慮到當前的資源配置，還要考慮到今后發展進程中所需要的資源。同時，鄉村基層社會治理既要考慮其本身的資源配置，又要考慮到相關因素所需的資源配套。

(三)相關治理方式陳舊落后

相關治理方式陳舊落后很容易導致民族地區、鄉村地區的發展落后于其他地區，從而會衍生出很多問題，不利于社會的發展。導致措施不能貫徹落實的原因有兩點：首先，新中國成立以來，雖然民族地區的經濟條件、交通條件、教育條件等都得到很大的改善，但是，因人才建設、地理環境等因素導致民族地區的發展相對滯后、無法緊跟時代發展的腳步，一些措施的推行阻礙重重；其次，我國少數民族地區形成了“大雜居，小聚居”的特點。通常情況下，人們都以“寨”為中心，在寨子里居住的都是同一民族或者習慣、風俗相類的民族，相對外界來說較為封閉。這些地區“管事兒的”通常由族長或者長老來擔任，都是年齡較大、威望較高的人。在這些寨子里居住的人看來，族長或者長老的決定遠比法律和政策更有說服力。所以，在這種環境下，很難將各種措施落到實處。

措施不能正常實施自然會帶來很多問題。首先，民族地區的鄉村基層社會治理無法推行，一些民族地區仍然處于較為封閉的狀態，逐漸形成惡性循環，對民族地區的發展極為不利。其次，不利于民族團結。縱觀世界各國，只有民族團結才有利于國家和社會的發展，同時，社會發展也助推民族團結。最后，不利于社會穩定。新中國成立以來，中國共產黨高度重視鄉村地區的基層社會治理，主要是因為鄉村地區的人口比重很大，只有鄉村經濟發展起來，國家才能真正地強大。

(四)相關治理主體單一

治理主體的單一容易造成“獨權治理”“不公正治理”“訟累治理”等狀況。對于民族地區的鄉村地區來說，盡管單一的治理主體具有一定優勢，如效率高、爭議少、有利于化解矛盾。但容易出現不公、獨權；同時，治理主體無法自如地應對鄉村基層治理中出現的問題。從我國現行法律來看，鄉村地區的基層社會治理主體為村民委員會，該組織由村民公開選舉產生，但是，實際情況并非如此。在我國，很多地區仍由鄉一級政府進行治理，甚至由村長或者村書記直接決定一些重要事情。這是筆者在安徽省阜陽和貴州一些地方實地調查、走訪后得出的結果。

四、民族地區鄉村基層社會治理的措施

(一)堅持黨的領導

民族地區的鄉村基層社會治理的根本在于堅持黨的領導，黨的領導在鄉村地區基層社會治理中具有重要的指導作用。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。民族地區的鄉村基層社會治理是中國特色社會主義建設中的重要內容。在人類社會發展進程中，認識和改造客觀世界的實踐活動是有組織的活動，需要一個領導核心。首先，黨的領導是對民族地區的鄉村基層社會治理的政治領導。堅持黨的政治領導，要求我黨站在全局高度，指明政治方向，制定正確的政治路線。堅持黨的領導是馬克思主義政黨原則的具體體現，決定著黨的全面領導和本質方向，同時也決定著民族地區的鄉村地區基層社會治理的方向。其次，民族地區的鄉村基層社會治理是中國特色社會主義建設事業的重要內容。不忘初心，方得始終。習近平總書記多次強調：中國共產黨的初心是為人民謀幸福，因此，要時刻不忘初心。人民是真正的英雄，是決定黨和國家前途命運的根本力量，民族地區的鄉村基層社會治理的出發點就是為人民服務。

(二)規范依法治理

依法治理是民族地區的鄉村基層社會治理的基礎，所以，要通過相關措施規范依法治理。首先，制定民族地區鄉村社會治理的專門法律。《中華人民共和國鄉村振興促進法》規定的都是鄉村振興視角下鄉村地區的治理內容，雖然能在大方向上為民族地區的治理提供一些指導意見、原則，但基本上都是一些宏觀的共性條款，缺乏具體的細則，無法從根本上解決民族地區存在的問題。在遵照現行法律規定的前提下，可由各省、市制定符合該地區特點的條例。其次，加強法律的施行。法律的順利施行離不開國家強制力的保障，教育、引導公民自覺遵守，法律才能順利施行，只有這樣才能真正發揮法律法規的重要作用。最后，制定懲戒措施。不遵守法律就應承擔相應的后果，因此，一部完整的法律不僅需要相應的條款，還需要制定與之相對應的懲戒措施，具備指導、評價、預防、強制和教育作用，只有這樣才能引導人民自覺守法。

(三)建設治理體系

民族地區的鄉村基層社會治理是個系統工程，需要構建一整套制度。任何一項政策的實施都需要相應的配套體系進行輔助，否則，該政策就會落空或者難以實施。鄉村地區的治理體系對基層社會治理至關重要。首先，要明確該治理體系的程序，這樣才能有條不紊地開展工作；其次，要制定保障措施，這樣才能順利推進、落實政策；最后，要明確具體的人和事，這樣才能發揮治理體系的作用。

(四)綜合考慮相關因素

民族地區的鄉村基層社會治理需要綜合考慮相關因素，主要是民族地區的自身特點和當前形勢。首先，民族地區的自身特點主要體現在兩個方面：一是小聚居、大雜居，分布范圍廣。少數民族人口主要集中在西南、西北和東北各省、自治區。二是各民族都有其獨特的風俗習慣。如彝族的火把節、達斡爾族年年高以及各民族內部的村規民約。所以，在進行民族地區的鄉村基層社會治理時，必須考慮到各民族地區的特點，否則，政策就難以推行，還可能激化不必要的矛盾。其次，要考慮當前形勢。在我國現階段，國家強力推行鄉村振興計劃、大力解決農村基層治理中的各種問題。在這種形勢下，各民族地區必須抓住這難得的機會，大力發展經濟，勇于解放思想，接受外界的新事物，這樣才能促進民族地區的繁榮發展。

(五)自治、德治、法治相結合

民族地區鄉村基層社會治理需要以德治“春風化雨”，以法治“定分止爭”，以自治“共治共享”。考慮到民族地區的特殊性、鄉村地區的實際情況，不能僅僅依靠法治或者德治進行基層治理。近些年來，“湯陰實踐”夯實了鄉村基層治理的根基，是促進鄉村經濟社會穩定發展的小妙招[7]。首先，道德教化具有潛移默化的影響。德治強調的是民族地區的鄉村基層治理要依據個人內心的道德來約束自己，以禮樂教化等內容提高人民的道德素質，將遵守社會等級秩序及規范變為一種自覺，從而達到國泰民安的目的。其思想便是對人民施行道德教化，以使人主動接受，而不是靠嚴刑峻法來迫使人民產生敬畏[8]。其次，法治是人類社會進入現代文明的主要標志，是人類文明的重要成果。法治強調民族地區的基層社會治理需要依法、合法。法治包含形式意義上的法治和實質意義上的法治。前者強調“依法辦事”的治理方式，后者強調“法律至上”“保障權利”“制約權力”的精神。最后，自治是一種“自行管理或處理”的治理狀態。自治強調民族地區的基層社會進行自我治理。自治并不完全依據主觀意志，還需要在不侵害國家利益、社會公共利益和他人利益的情況下進行。自治、德治、法治三者的關系在民族地區的鄉村基層治理中是相輔相成、相互約束的，不可缺失任何一方，否則，鄉村基層的治理就無法順利貫徹落實。

五、結語

關于民族地區的鄉村基層社會治理的討論一直活躍在學術界，基本上圍繞著《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》這一文件以及國家現行法規、相關政策來討論。現階段，最為熱議的應該是2021年4月29日發布的《中華人民共和國鄉村振興促進法》。這一文件的發布對于中國鄉村振興發展而言具有里程碑式的意義，它標志著鄉村振興從此有了法律保障。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，必須“打造共建共治共享的社會治理格局”[9]，民族地區的基層社會治理是這一治理格局中的重要內容。鄉村地區的基層社會治理有其“自我預期”，成功與否不是某部門或個人決定的，而是由鄉村地區治理的成果決定的，由村民的“滿意度”來決定[10]，只有將理論真正運用到實踐當中去，最終才能作出正確的評判。