陸海統籌視域下海洋空間規劃研究綜述

□文/駱麗霞 李志娟 吳明發

（1.廣東國地規劃科技股份有限公司 廣東·廣州；2.廣東海洋大學管理學院 廣東·湛江）

［提要］ 通過對國內外海洋空間規劃研究文獻梳理，從海洋空間規劃的內涵解析、內容體系、研究方法和陸海統籌等四個方面總結當前海洋空間規劃研究成果。結果表明：我國海洋空間規劃跨學科研究不足，規劃方法實用型偏弱，技術設備尚不夠先進和海洋意識薄弱，陸海統籌研究不夠深入。為此，提出應完善海洋空間規劃體系，加大設備投入，提升規劃能力，持續推進陸海統籌理論、方法研究。

進入21 世紀，由于陸地資源越來越稀缺，許多沿海國家尤其是發達國家將發展空間瞄準海洋，制定本國的國家海洋戰略和國家海洋政策，其海域管理實踐不斷加深，規劃的理論和技術方法日益完善，特別是在規劃范圍和時間框架的界定、生態環境現狀的識別、用海需求分析、組織利益相關者參與等方面形成較成熟的技術方法，對我國編制海洋空間規劃極具參考價值。目前，我國陸地資源已得到較好開發利用，加快海洋空間規劃，充分發揮海洋資源潛力顯得尤為迫切。在這種背景下，從陸海統籌角度出發，探索海洋資源開發利用的途徑，為海洋空間規劃編制提供指導，無疑具有重要的現實意義。

一、海洋空間規劃內涵解析

在中國知網、萬方、Web of Science、ScienceDirect 等數據庫中，主要圍繞“海洋空間規劃”“Marine Spatial Planning”“陸海統籌”等關鍵詞進行文獻搜集，將發表年度縮短為2016～2021 年，共檢索到論文552篇，其中涉及海洋空間規劃內涵的有91 篇。海洋空間規劃對海洋資源開發利用和生態保護十分重要，首先要理清什么是海洋空間規劃。國內外學者從不同角度出發，對海洋規劃的含義作出解析。

（一）國外關于海洋空間規劃的內涵解析。2006 年，UNESCO 首次召開海洋空間規劃國際研討會，會上概括了海洋空間管理的基本思想即以生態保護為基礎，應用生態系統的方式監督用海行為，同時實現社會、環境、經濟等目標。國外學者往往通過分析海洋空間規劃的全過程來解析其內涵，使人較容易理解。伊勒認為海洋空間規劃即為實現海洋生態、經濟與社會發展目標，合理規劃人們用海活動的時間和空間，以達到海洋資源開發最大效果。Chalastani Vasiliki 認為海洋空間規劃是通過避免負面互動，提高協同效應，優化海洋空間配置到各種活動和環境中的過程。基于明確的目標，海洋資源得到較好的規劃與利用，并避免環境與參與者的沖突，實現生態平衡。

（二）國內關于海洋空間規劃的內涵解析。國內學者從不同角度對海洋空間規劃的內涵進行了闡述。我國從1988 年開始第一次海洋功能區劃，隨后根據實踐情況調整制度，不斷完善海洋空間規劃的內涵。郭雨晨認為海洋空間規劃是以可持續發展為目標，以生態系統方法為依據，調查研究人類用海活動的時間和空間，合理安排海洋資源開發任務。方春洪等從科學術語和規劃管理兩個方面，認識到海洋空間規劃的實質是超前統籌安排海洋空間、行業政策和政府管制，以促進資源合理開發。狄乾斌等認為海洋空間規劃是極具前瞻性和正面性的協調、管理和保護海洋環境的前景規劃。楊振姣認為海洋空間規劃是一種重要的海洋綜合管理手段，依靠先進的技術和工具以及完善的體系和政策來進行保障實施，達到解決人海矛盾和獲取收益的目的。王慧認為海洋空間規劃是在規劃未來的海洋使用安排和收益，致力于解決人海沖突和發揮海洋潛在價值，為海洋生態管理提供戰略指引。

綜合學者的觀點，普遍認為海洋空間規劃是基于既定的目標和要求，通過運用現有的數據和技術，采用有效辦法對海洋資源進行合理謀劃，在充分發揮海洋優勢，又減少管理者與使用者的沖突，同時注重環境保護，達到生態系統平衡的國土空間規劃過程。

二、海洋空間規劃內容體系

海洋空間規劃的類型較多，內容廣泛，普遍側重于區域的功能定位和資源約束性。科學定義上，體系泛指一定范圍內或同類的事物按照一定的秩序和內部聯系組合而成的整體。海洋空間規劃體系則指各類海洋空間規劃組成，共同引導、預判、協調并完成人海關系相互作用及海域演化過程，具有邏輯一體性和秩序性的綜合公共管理體系。有關海洋空間規劃體系的研究不斷增多，逐漸明確了探知海洋、開發海洋是時代發展的需要，更是我國建設海洋強國的重要保障。

（一）海洋空間規劃內容研究

1、國外海洋空間規劃內容研究。國外學者在研究海洋空間規劃時，多使用方法和工具分析問題和解決困境。其中，Catarina Fraz o Santos 通過對6 個大陸和4 個海洋盆地的海洋空間規劃進行研究，提出了MSP 中包含的人和社會維度等7 個需處理的重大挑戰。Grip Kjell指出基于生態系統的海洋空間規劃已成為協調不同當局規劃的有用工具，今后的海洋空間規劃應采取更加全面、多部門和協調的辦法。Saunders Fred 闡述了研究海洋空間規劃（MSP）中社會可持續性的概念框架，表明需要制定一種有說服力和全面的方法來分析和追求與海洋有關的社會可持續性。Lombard Amanda T 等研究實現多目標MSP 的實際方法和空間工具方面的進展，并提出經驗教訓及共同點。研究者發現眾多問題并比較方法、工具，但往往解決辦法無明確工具或路徑不易操作。

2、國內海洋空間規劃內容研究。國內學者從國土空間規劃、海陸統籌視角，對比分析我國海洋空間規劃編制的內容。黃杰等認為海洋空間規劃作為國土空間規劃體系的重要組成部分，以海洋主體功能區為基礎，“在統一理念、目標和共識下”協調各項涉海規劃，依托統一的空間平臺，制定海洋發展戰略，明確“保護底線”和“發展極限”，優化生產、生態和生活空間。張翼飛以我國海洋空間規劃最新成果為藍本，通過分析整理數據剖析空間規劃的實踐手段和規劃工具，為我國海洋空間規劃的發展提出可靠建議。王鳴岐通過梳理我國海洋空間規劃中存在的矛盾，就此提出一個市縣、一本規劃、一張藍圖、一個平臺、一套制度的“五個一”總體構想，以及目標戰略融合、數據與標準融合、規劃范圍與規劃期的融合、規劃與政策融合、主體部門融合的“五融合”建議。

（二）海洋空間規劃體系研究

1、國外空間規劃體系研究。發達國家的海洋空間規劃體系包括金字塔形、網絡型和自由型等，內容設計全面，普遍重視部門協作與多方利益整合，切實保障參與者的權益，但建立完整的空間規劃體系往往經歷種種困難和不斷修正完善的過程。Dewayany Sutrisno 等發現通過使用簡單的空間分析方法，在近實時范圍內創建包含復雜數據集的場景是一項困難而耗時的實踐，提出開發面向MSP 的SDSS，并評估其在NSDI 框架內整合的可行性。Andrej Abramic 等認為，指令2007/2/ECINSPIRE 的實施可以改進并實際加強設置海洋空間規劃（MSP）流程所需的信息管理和數據基礎設施。Glen Smith 等以善治原則為背景，對蘇格蘭近岸海域的MSP 過程進行了研究，強調制度安排的重要性，要求利益相關者和公眾參與蘇格蘭海岸規劃。

2、國內空間規劃體系研究。我國海洋空間規劃起步較晚，管理部門錯綜復雜，規劃較少且內容重復，相對完善的體系尚未建立。目前，海洋開發存在較大的資源浪費及生態污染等問題，存在環境破壞和降低經濟收益等巨大隱患，基于生態系統保護角度下的海洋空間規劃體系研究十分有必要。傅幸之等借鑒美國和歐盟海洋空間規劃編制與管理經驗，探討了我國海洋空間規劃編制的技術路徑問題并提出體系設計的意見。呂明珠對比了國內外的海洋空間規劃、海洋保護區規劃和海岸帶規劃，并梳理生態系統在這些規劃中的應用情況。張倩等以連云港市海域為研究區，利用指標評價方法計算海洋環境生態承載力和海洋開發利用的適宜性，得出空間分區結果、海域單元劃分標準和連云港海域生態承載力，為連云港劃分“三區”空間提供科學支撐。宋岳峰等基于海洋生態重要性分級，將海域劃分為三級保護等級，并參照海洋功能區劃制定分區并提出具體的管理目標與措施。曹慶先通過選取3 個目標，共6 項準則、17 個指標因子，依據此全面評估廣西海洋功能區劃的建設成果，最后從陸海統籌等方面為海洋資源開發利用提出了新的規劃體系建議。

三、海洋空間規劃研究方法

（一）國外海洋空間規劃研究方法。國外海洋空間規劃研究方法眾多。Flynn Sarah 等提出了一個包含10 個組件的框架，為愛爾蘭海洋空間規劃（MSP）所用數據的存儲和管理提供一個數據管理過程。Stelzen müllerV 通過文獻回顧和11 個實際的MSP 案例研究，分析了當前評估方法的發展趨勢，揭示了計劃制定、計劃結果和政策執行三類監測評估要素的采用。Finke Gunnar 通過研究兩個指導性的研究問題來探討納米比亞MSP 進程的現實，得出納米比亞MSP 方法具有強大的基于生態系統的視角，并具有強大的協作過程治理的結論。Lombard AmandaT 分享在伯利茲、加拿大、南非、塞舌爾、聯合王國和美國就與推進締約國會議有關的若干議題進行的研究中得出的經驗教訓和共同點，確定了與任何多目標中型項目進程廣泛相關的博弈論決策規則、權衡分析等七個方法和工具。

（二）國內海洋空間規劃研究方法。國內海洋空間規劃的方法主要有4 種，包括系統規劃、權衡取舍分析、生態系統服務評估和情景分析和博弈論決策以及空間制圖。為更好促進人海和諧，協調生態系統背景下的時空差異和社會經濟尺度的用海活動，迫切需要不斷開發應用型、實用型的空間規劃方法和分析工具，其中空間分析技術就較為突出，為海洋空間規劃實踐提供更大可能性。目前發展形勢下，海洋空間規劃方法和決策工具層出不窮，并在不同的規劃中實踐運用，但這些方法成效各不相同。其中，在生態系統服務評估的支持下，InVEST 和Sea Sketch 等情景分析工具主要用于評估海洋開發利用的目標任務的完成效果。權衡取舍方法則是綜合考慮兩方面的重要性并做出抉擇，然后通過人為干預實現空間利用效益的最大化。

四、海洋空間規劃陸海統籌研究

（一）陸海統籌的內涵研究。國外有關陸海統籌的研究較少，與之相關的主要集中在海岸帶綜合管理。Sorensen J 歸納了海岸帶綜合管理的生態內涵和戰略內涵，提出立法和強制措施對于沿海活動的管控必要性，而且需要平衡不同利益方的關系，海岸帶資源能源得到高效利用。拉斐爾·洛提拉以廈門市海岸帶綜合管理實踐為例，剖析了EBM的內涵和作用，其是平衡人海關系，促進社會協調發展的重要手段，主要通過立法和規劃科學有效地控制人類的活動，不斷削弱人為影響對海岸帶地區的傷害，從而促進海洋區域經濟的持續發展。現在EBM 的使用范圍更加廣泛，不局限于漁業管理。

國內以不同領域或者不同地區為視角對陸海統籌的研究不斷增多，有關陸海統籌的內涵逐漸清晰。陸海統籌是近年來我國海洋強國的戰略方向，研究內涵已較豐富，不同專家不同角度的理解均不一樣。其中，有研究認為陸海統籌是一種海洋發展的方法手段，有研究認為陸海統籌是經濟與生態的協同發展的正確戰略指引，還有研究表明陸海統籌是我國國土空間規劃的重要部分。歸根結底，陸海統籌就是對陸海兩個部分進行統籌管理，合理協調兩個部分的產業布局和生態保護，促進以經濟發展為主多方面協調發展，推動我國建設海洋強國。張楊等認為陸海統籌對和諧陸海關系具有重要意義，是發展理念、戰略、理念和原則。宋軍繼概括了陸海統籌發展的六大因素，包括引進產業、配套基礎設施、布局空間、保護環境與預防整治、開發利用體制。潘新春等認為陸海統籌要銜接陸域與海域的發展定位、產業布局、生態保護和資源開發等6 項基本內容。馬仁鋒等從國家安全、綜合治理和區域整體發展定義陸海統籌的內涵，并通過分析陸海統籌的理論發展脈絡及實踐事例，準確把握陸海統籌的組織結構，并復盤不同的治理事件，理清管理政策實施的層序與空間尺度耦合的程度。陸海統籌的內涵已研究較透徹，對資源開發利用具有重大指導意義。

（二）陸海統籌的途徑研究。過去20 年，西方發達國家的海洋空間規劃數量與日俱增，對陸海統籌的研究日益完善，相關的規劃趨向于綜合性考慮，突出技術、工具的重要性，注重多學科合作。Kidds shawd指出，基于不同的視角和出發點，統籌結果的差異性十分大。Alvarez-Romero 等通過實踐研究和文獻綜述，統計出12 種跨系統威脅，依據不同角度的分析構建區域評估和識別方式，最終提出陸海統籌的執行框架。Cong Wang 等以連云港為例，提出了一種構建陸海協調發展評價指標體系的新方法，對評估陸海協調系統的發展具有重大意義。Alvarez Romero 等分析得出人海關系主要包括陸海生態過程、跨系統威脅和利益協調三個方面，而陸海統籌的主要研究便是對這三個方面的縱向延伸。

國內有關陸海統籌的途經研究尚少，多建立在已有規劃的基礎上分析問題并提出建議。李孝娟等研究深圳海洋發展歷程和規劃方向，剖析阻礙海洋發展的主要問題，對應驗證新規劃思路、內容和實施路徑的正確性。文超祥等通過對福建省海岸帶的調查研究，提出應用評價模型、情景模擬等方法來實現陸海統籌的途徑。陳易基于綜合空間規劃方法，實證研究南通市海洋空間規劃的科學性，豐富了陸海統籌的內涵機制。何廣順、狄乾斌等提出推動構建形成人海和諧的空間管理新格局，應明白陸海統籌的創新和戰略性，科學構建海洋空間規劃體系和發揮規劃的引領作用，突出“統”和“籌”。

五、結論與展望

（一）結論。（1）國內外有關海洋空間規劃的內涵解析不斷增多，且研究表述趨于完整一致，較好表達了海洋空間規劃的含義，但跨學科的研究不足，海洋是一個復雜的系統，單一知識體系已不足以應對發展問題。（2）海洋空間規劃涉及的內容十分寬泛，國內學者在研究上著眼于解決現實地區存在的問題，經驗教訓或方法工具不具備宏觀指導性。海洋空間規劃體系尚不健全，各層次劃分標準及方法不統一，資料不共享，規劃內容重復且缺乏前瞻性等。（3）我國海洋空間規劃的技術設備不夠先進，采集數據、分析數據的能力不足，導致研究方法的選取很局限，且不同的方法適應條件不同，成效不一，單個結果未經多方法論證在編制規劃時應用性不強。（4）我國陸地面積廣闊，物資豐饒，“重陸輕海”思想的影響下，國民對海洋潛力認識不足。陸海空間的統籌規劃理論尚且需要深入研究，不斷豐富其內涵和理清規劃的范圍、實施途徑和利益相關者關系等。

（二）展望。（1）進入21 世紀，站在“兩個一百年”歷史交匯點和“十四五”新起點上，著眼海洋發展對于國家發展具有重要的意義。“依海而生，向海而興”，我國要統籌國內國際兩個大局，正確認識海洋的潛力和合理規劃產業布局，堅持陸海統籌，扎實推進海洋強國建設。海洋空間規劃在國土空間規劃中占據著重要的位置，我們需要準確把握海洋利用現狀，以發展的眼光和先進的技術工具預判編制海洋空間規劃，創新指導推動海洋經濟高質量發展。注重理論研究，進一步強化生態學分析，豐富海洋相關理論內涵，跨學科系統化創新規劃技術和工具，實現標準統一、信息共享。理順海洋空間規劃的組織機構和權責，建立完善的空間規劃體系，避免出現交叉地帶導致無人監管，全面促進海洋規劃的可持續發展。（2）海洋空間規劃是海洋治理發展的重要戰略和工具，但我國海洋空間規劃起步較晚，科研成果較少，技術標準上需要取長補短，加大高新技術設備的投入和技術引進開發，以便更好地獲取數據和使用數據。通過宣傳強化陸海統籌的重要性，形成全民識海、愛海、重視海洋的良好社會氛圍，支持海洋的相關產業發展。最后，應加強海洋科研人才的培養，深入研究理論，繼續豐富陸海統籌的內涵。