寧夏林草碳匯市場發展探析

□文/向芙蓉 張托托 李 萌 阿迪萊·麥麥提艾則孜

（北方民族大學經濟學院 寧夏·銀川）

［提要］ 寧夏地處我國黃河上游地區，具有重要的生態保護屏障功能，是我國煤化工產業聚集區，產業發展倚重倚能特點突出，碳排放量大，環境保護與經濟發展的矛盾突出。在黃河流域生態保護與高質量發展中，積極穩妥推進寧夏地區實現碳達峰、碳中和具有重要的實踐價值。寧夏在構建林草碳匯市場方面已經取得一定的成果，同時也存在一些問題。本文就此展開剖析，并提出對策建議。

人類工業生產方式的發展，促進了世界經濟的快速增長，伴隨著人類活動的日益頻繁和世界經濟總量的擴大，人類活動導致的碳排放量逐年增長，已經成為影響全球氣候變暖的主要因素。全球氣候變暖將帶來嚴重的極端天氣，嚴重影響地球生態安全和人類生存環境，為人類敲響了警鐘，應對全球氣候變暖可能帶來的生態環境災難已經成為各國的共識，控制二氧化碳排放成為了應對氣候變暖的主要方式。2020 年9 月，習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上明確提出我國“3060”愿景，即我國“二氧化碳排放力爭于2030 年前達到峰值，努力爭取2060 年前實現碳中和”。2021 年《中共中央關于完整準確全面貫徹新發展理念做碳中和工作的意見》出臺，為各地制定碳中和政策提供了基本框架，也是碳達峰碳中和“1+N”政策體系的重要支撐。特別是在黨的二十大報告上，習近平強調，“中國式現代化是人與自然共生的現代化”，指出要“加快發展方式綠色轉型”，“積極穩妥推進碳達峰碳中和”，進一步明確了碳達峰碳中和在我國現代化經濟體系建設中的重要地位。環境保護已成為我國高質量發展的驅動力，全方位的低碳、零碳社會建設也成為了高質量發展期的重點。

寧夏地處我國黃河上游地區，具有重要的生態屏障功能，也是我國煤化工產業聚集區。截至2021 年底，寧夏以工業為主的第二產業的比重超過44%，產業發展倚重倚能特點突出，碳排放量大，環境保護與經濟發展的矛盾突出，節能降碳、綠色轉型升級任務艱巨。寧夏如何平衡生態保護修復與經濟綠色高質量發展是亟待解決的問題。

一、寧夏林草碳匯市場發展現狀

林草碳匯是指將森林、草原、濕地碳匯資源進行市場化交易，產生經濟價值的過程，包括林草濕經營性碳匯和創造林草濕碳匯兩個方面。其中，林草濕經營性碳匯是通過經營手段促進現有森林、草地、濕地的植物生長，增加碳匯儲存量；創造林草濕碳匯是修復被破壞的林地、草地和濕地，擴大現有面積，創造出更多的碳匯儲存量。近年來，寧夏在林草碳匯市場發展方面取得了一定的成果。譬如，寧夏正在實施的山林權改革，將自身的生態優勢轉化成經濟優勢，不僅有利于生態環境的保護與建設，還將繪就“活樹”變“活錢”、“葉子”變“票子”的林草經濟新畫卷。此外，在利用數字技術實現精準核碳、科學控碳、智慧減碳目標方面也取得了一定的成果。

（一）寧夏林草碳匯資源豐富。寧夏地處黃河上游地區，被譽為“塞上江南”，境內的森林、草地、濕地相對集中，擁有類型多樣、特色鮮明的濕地資源，富含林草濕碳匯資源。近年來，寧夏堅持科學治理，推進綜合施策，扎實推進國土綠化和荒漠化治理進程，在創造林草濕碳匯方面取得了一定的成果，碳匯儲存量得到了極大的提升。譬如，寧夏遵循自然生態系統的發展規律，因地制宜、以水定綠，圍繞“一帶三區”總體布局，通過推廣因地制宜的防風固沙體系和防沙治沙用沙模式，率先實現了荒漠化逆轉，區內大面積的流動沙丘得到了有效治理。2022年，寧夏共完成營造林150 萬畝，草原生態修復22.8 萬畝，濕地保護修復22.7 萬畝，治理荒漠化土地90 萬畝，全面完成年度造林種草任務，森林覆蓋率達到18%、草原綜合植被蓋度達到56.7%、濕地保護率達到56%。寧夏森林、草地、濕地資源的不斷修復和擴大，提升了地區碳儲存量，為發展林草碳匯市場提供了堅實的基礎。

（二）構建林草碳匯市場基礎

1、推動山林權和碳排放權改革。寧夏山林權改革是對山林資源所有權和使用權進行調整和改革的過程，包括建立山林產權制度、推行山林統一登記管理、實施林業產業化、推進生態補償機制。在山林權改革中，明確了山林所有權和使用權，為進一步進行碳匯交易建立了市場基礎；建立了涵蓋水土流失、荒漠化、退耕還林還草等領域的生態保護與經濟發展協調機制，推動了生態補償政策的實施，保護了生態環境和農民的利益。同時，加強了對重點保護區域的管理，采取措施恢復生態，實現了“沉睡林場”變“綠色銀行”，推動了綠色經濟發展。寧夏碳排放權改革通過建立碳排放權交易市場等措施推動碳市場發展，包括建立碳排放權交易市場、確定碳排放限額和配額分配、推動碳減排技術創新、加強監管和執法力度。寧夏通過建立碳市場、配額分配等手段，為企業提供了購買、出售和交易碳排放權的便利條件，促進了企業之間的合作和碳減排的實施，加速了傳統產業向清潔能源和低碳產業轉型升級，提高了經濟發展的質量和效益。

2、建立碳計量模型。寧夏建立了“雙碳”技術創新體系和碳計量模型體系，通過開展生態環境碳儲量調查，進行碳匯潛力實際分析，實現了生態環境保護修復碳匯成效監測評估的目標。通過“雙碳”技術創新體系，寧夏自然資源領域生態產品價值實現的制度框架初步形成，自然生態系統質量明顯提升，典型地區生態產品調查監測和評價機制初步建立，多元化的生態產品價值實現路徑及自然資源領域支持政策體系逐步完善，生態產品“難度量、難交易、難變現”等問題得到初步解決。同時，寧夏建立了生態產品調查監測評價機制，通過生態產品調查監測體系、生態產品價值業務化核算技術體系、生態產品開發適宜性評價體系，推進農村閑置宅基地復綠溢價和國有荒地復綠增值，提升了碳儲備能力。

3、發展“雙碳”數字化管理服務平臺。通過“雙碳”數字化管理服務平臺，逐步實現精準核碳、科學控碳、智慧減碳的目標。譬如，2022 年9月23 日寧夏政府與螞蟻集團等單位開展合作，聯合“螞蟻森林”已有的各類資源，正式上線低碳生活小程序——寧夏碳普惠，該小程序已經完成25 個綠色場景數據貫通，覆蓋衣、食、住、用、行各個領域，通過實名信息建立個人碳賬戶，獲取各類低碳行為數據，獎勵碳積分，兌換權益商品。同時，設置了低碳排名、農場種植、道具商城、環境治理等豐富內容，吸引了大量民眾了解碳普惠、加入碳普惠、推廣碳普惠。“雙碳”數字化管理服務平臺建立了人人可參與、人人可受益的碳普惠機制，對社會公眾節能降碳等綠色行為產生的減碳量予以量化并以碳普惠形式進行適當獎勵，鼓勵社會公眾踐行低碳行為，倡導全民減排具有重要作用。

二、寧夏林草碳匯市場發展存在的問題

寧夏在碳匯市場建設方面已經取得了一定的成果，在碳匯市場高質量發展、碳匯市場政策體系、碳匯市場法律體系、碳匯市場交易機制、碳匯專業人才建設等方面仍存在一些問題，與建設黃河流域生態保護與高質量發展先行區目標存在較大差距。

（一）林草碳匯市場發展滯后。區域碳交易市場發展滯后于碳交易需求量。寧夏產業發展倚重倚能特點突出，對于碳配額的需求量巨大，很多能源企業都在國家碳交易市場開戶進行碳匯交易，寧夏區域碳交易市場交易量相對較小，對區域碳交易需求企業覆蓋面不足。寧夏碳匯交易市場是基于國家碳匯交易體系建立的，現階段主要以政府推動為主，市場化運行機制尚未建立，碳交易具有很大的被動性，市場活躍率不高，吸引力較低，其可持續性也相對較低。如何平衡政府與市場的關系，在發揮政府的作用的同時，又能充分發揮市場在資源配置中的決定性作用是亟待解決的問題。寧夏碳匯交易市場面臨激活市場主體性的問題，需要進一步推動碳匯交易從政府有意引導向市場主動交易的過渡，這是寧夏林草碳匯市場發展所面臨的主要問題之一。

（二）碳匯市場的市場監管機制尚未建立。寧夏碳匯市場監管機制有待完善。寧夏碳匯交易市場主要以政府監管為主，相應的林草碳匯市場的監管機制尚未建立，政府部門也沒有成立專門的監管機構。碳產品作為一種新的交易商品，存在著很大的潛在風險，傳統的交易監管機制已經不再適用。譬如，在碳匯交易中，有些不法分子采取虛假碳交易行為，進行內幕交易，獲取暴利，擾亂市場秩序。碳匯市場發展有自身的規律和特點，要根據碳匯市場的特點建立專門的碳匯市場監督機制，來規范碳匯交易市場。此外，碳匯市場管理和監管涉及多個部門的協作，包括環保、林業、金融等多個部門，由于部門之間職能分工和信息共享存在不暢通的情況，導致碳匯市場的監管不足。同時，寧夏碳匯市場第三方監管機制、內部自我監管體制尚未建立，也是制約寧夏林草碳匯市場發展的主要因素之一。

（三）林草碳匯市場地方性法規亟待完備。寧夏林草碳匯市場的法律規范體系滯后于碳匯市場發展速度。寧夏在發展碳匯市場中出臺的一些相關意見、建議，不能滿足寧夏林草碳匯市場快速發展的需求。在現有的法律法規中，一些細節方面的規定還不夠明確，具有很大的解釋空間，導致不同參與者之間的行為標準不一，市場交易的公平性和公正性受到影響。在碳匯市場監管與監督方面，尚存在法規執行不到位、法律力度不夠等問題。譬如，碳匯項目的認證和審核過程中存在一定的瑕疵，導致一些不符合標準的項目獲得認證，影響市場的公平性和透明度。寧夏需要根據自身發展的特點，針對性地出臺關于林草碳匯發展的地方性法規，明確碳匯參與者的責任與義務，維護寧夏林草碳匯市場體系的發展秩序。

（四）生態補償機制還需完善。寧夏生態補償機制有待于進一步細化。寧夏實行“誰污染誰付費，誰破壞誰補償”“誰開發誰保護，誰受益誰補償”的生態補償機制，在實施的過程中存在著落實難度大，補償范圍有限、政策重點不夠突出、獎罰力度無法很好平衡、相關主體的協調難度很大、相關的配套政策不完善等問題。特別是寧夏以資源型企業為主，平衡企業的發展和生態的保護是一個很漫長的過程，政府作為前期的主要推力，怎樣在保證企業發展的同時，合理促進企業承擔自身責任，緩解發展和保護的矛盾，是寧夏需要解決的問題。同時，機制的補償和受償標準也需要進一步細化和統一，相應的監測手段和準確性也有待提高。

（五）碳匯儲蓄能力有限。寧夏碳匯儲備能力有待于提高。寧夏生態保護和發展的矛盾突出，提升碳匯儲備能力對寧夏實現“雙碳”目標具有重要的意義。當前寧夏仍存在很多破壞較為嚴重但經過努力極大可能修復的地方，寧夏生態保護修復的潛力尚未完全挖掘出來，還有進一步上升的空間。在寧夏進行生態環境治理的過程中，有些地區生態修復尚未完成，要注意繼續擴大植樹造林的規模，特別是要科學防沙治沙，創造更多的碳匯，進一步擴大碳庫的容量，提高碳庫的質量，穩住碳庫的存量。同時，生態保護需要社會共同參與，寧夏企業、個人對生態保護修復的參與度較低，在創造碳匯方面企業和個人還有較大的挖掘空間。

（六）碳匯產品創新不足，碳市場融資渠道單一。寧夏碳匯市場發展起步晚，碳匯產品的種類單一，無法滿足市場巨大的需要。在碳匯和金融產品結合方面創新不足，“金融＋碳匯”成效還有待提高，需要探求更多元的碳匯產品，適當地將保險、期貨、期權等金融產品與碳匯相結合，為金融市場與碳匯市場尋找發展活力，創造出更多的碳匯產品。寧夏碳匯融資渠道以銀行信貸為主，在一定程度上緩解了經濟壓力，但是林草碳匯項目具有長期性、回資慢、前期投入大的特點，單一的融資渠道無法滿足林草碳匯項目發展的需要，需要開辟多元化碳匯融資渠道，促進林草碳匯市場發展。

（七）宣傳力度不夠，碳匯人才缺乏。寧夏碳匯市場的活躍度較低，主要原因是企業缺乏環境保護意識和可持續發展的概念，不愿意主動參與林草碳匯市場交易，為自己的碳排放買單。同時，碳匯作為新型概念，被群眾認知和接受程度較低，暫時無法認識到自身責任，將自己與低碳生活結合起來，主動參與低碳減排，了解碳匯。寧夏對林草碳匯的宣傳實施力度有待提升，對于個人的碳匯責任還沒有明確的規定，相關的激勵政策也還沒有完善，導致群眾的碳匯意識薄弱。此外，碳匯的發展需要科技、人才的支撐，寧夏碳匯人才不足，影響了碳匯市場的發展。寧夏對于碳匯相關人才的培養、林草碳匯項目創新的重視度還不夠，激勵制度的力度不足，還沒有形成碳匯專業人才聚集高地。

三、寧夏林草碳匯市場發展建議

（一）加強政策引導

1、完善林草碳匯稅收優惠政策，激發林草碳匯市場活力。降低碳匯產品和碳匯金融服務碳稅稅率，引導和刺激碳匯市場需求，促進林草碳匯市場的活躍度。兼顧寧夏碳匯市場和經濟發展的實際情況，保證稅收政策的合理性和公平性，為符合低碳發展的企業提供稅收減免政策和制定一些特殊的稅收優惠政策，以支持綠色企業的技術研發和初期發展。

2、改進林草碳匯補貼政策，彌補林草企業發展短板。結合寧夏林草行業的實際發展和經營狀況，向符合情況的企業和個人提供直接補助或以貸款、擔保、保險等方式的間接補助，降低林草碳匯市場的準入門檻，推動碳匯市場的快速建立和發展。規避碳匯補貼的濫用和企業的過度依賴性，優化補貼政策的效果檢測和評價體系，充分評估林草碳匯市場的經濟發展水平和考慮政府可支配的實際財政資金，及時發現問題和調整補貼政策，實現碳匯補貼的有效發揮和市場參與度提高的目標。

3、減控讓權，逐步發揮市場效能。在寧夏剛提出林草碳匯市場發展的起始，政府為了解決新興碳匯市場發展動力不足和發展意識薄弱等一系列問題，形成了以政府為主導的市場結構體系，隨著近兩年碳匯市場的不斷發展和完善，以政府為主導的管控市場經濟結構相較于以市場為主導的經濟結構而言，具有較大的主觀性和局限性，因此在發揮政府作用的基礎上，應當逐步放松對林草碳匯市場的干預和管理力度，將更多的自主決策權過渡給市場，充分發揮“無形的手”的資源配置作用，激活和調動碳匯交易的積極性和主動性，提高林草碳匯市場自身的發展能力和推動市場化結構的形成。

（二）完善林草碳匯市場體系，加強多方位市場監管力度

1、明確改進碳排放交易制度，建立統一的寧夏碳匯交易平臺。寧夏作為以煤炭資源為主的重工業省份，對于碳配額的需求量比較大。基于寧夏的實際情況，應該學習和借鑒其他省份碳匯交易機制，明確和規范林草碳匯交易的標準和質量問題、林草碳匯產品的歸屬和產權問題以及碳匯產品價格和相應碳稅政策問題，引導企業和機構先行開展碳匯交易試點活動，深化和建立相應的碳匯交易平臺、碳交易規則、碳交易流程和碳交易市場監管等方面的體系制度。完善碳交易和碳流通的基礎設施建設，為林草碳匯市場提供高效、公正、透明和安全的交易環境，促進碳匯交易的規范化、標準化和自動化。

2、優化碳匯評估和認證機制，提高碳匯檢測和反饋能力。在已有的碳匯評估機制基礎上，進一步增加碳匯認證機構的數量和能力，建立多元的碳匯評估和認證體系，采用先進的檢測技術和方法，更新碳匯對外反饋的技術，提高碳匯標準的權威性和公信力，促進碳匯評估和檢測的科學性和可操性相協調、公開性和透明性相統一、實時性和準確性相一致，確保碳匯儲備數據的真實、準確和可持續性，推動碳匯市場的規范化和健康發展。

3、建立統一的林草碳匯市場監管機構，深度融合三方監管的協同能力。基于寧夏林草行業處于起步階段的這一現狀，其市場初期的潛在風險性和不穩定性相對較大，建立以政府監督為主，社會監督和企業內部自我監督為輔的多方面協同監管體系是解決傳統單一的市場監管體系的一大舉措。在政府監管之外，設立具有獨立性、專業性和權威性的社會監管機構，及時更新和完善碳匯市場的監管框架、監管目標、監管方式和手段等，審查碳匯市場參與者的準入資質、監管市場經濟活動、監督市場參與者的行為等，建立完善的風險評估、風險控制和風險防范的風險管理機制，確保碳匯市場的穩定運行。參與碳匯交易的企業也應當設立企業內部的監督審查機構，解決企業內部自查自糾的問題。在實際運行中，政府監督部門應當加強政策引導，鼓勵企業的自我監督和社會監督，企業自我監督部門應及時和定期地向政府監督部門報告近期情況，社會監督部門和政府監督部門不定期全面檢查和報告，以此提高碳匯市場的透明度和公正性，同時也應加強對違法違規行為的打擊力度，維護市場秩序的穩定和發展，實現三方協同監督的有機結合。

（三）落實和完善林草碳匯行業地方性法規。出臺細化林草碳匯地方性法規，明確加強各方權責歸屬。寧夏緊跟全球“雙碳”目標的發展腳步，積極主動地出臺了相應的林草碳匯發展的指導意見和政策建議，為寧夏碳匯經濟提供了進一步發展的方向目標和堅實的法律支撐，但尚未有系統性、針對性和特色性的地方性法規予以支持和保護。因此，政府應當在國家相關法律和當地實際發展狀況的基礎上，廣泛征求社會各界的意見和建議，加強當地企業和群眾的溝通和交流，共同研究和探索出符合寧夏自身特點的創新型地方性法規，增強法規的可操性和實效性，將林草碳匯領域各個方面出現的一系列問題落實落細。建立健全法規教育體系，多渠道、多領域地宣傳法規，增強社會公眾在林草碳匯方面的法律意識，進而提高法規的約束力和實施力。組建專門的執法團隊，提升執法能力和水平，嚴厲懲處執法不嚴、知法違法的行為。

（四）增強林草碳匯儲蓄能力，優化生態補償機制

1、加強植被種植和管理力度，開展碳捕捉和碳儲存技術的研究。近年來，寧夏政府在植被種植和林業修復方面做出了巨大努力，但仍存在一些生態破壞嚴重、修復困難很大的領域。政府可以繼續加大的植樹造林和草原恢復項目實施的力度，加強對植被的定期施肥、病蟲害的防治、防火等科學管理能力。引導和推廣農民、養殖戶采用有機農業、林果混種、生態養殖等方式，提高物種豐富度、增加有機物的輸入、改善土壤質量，進而提升土壤的有機含量和儲碳能力。加大企業對碳捕捉和碳儲存的研究支持力度，建立健全相關技術推廣、監測和評估機制，確保碳匯儲存的真實性和可持續性。

2、優化生態補償機制，推動土地治理和生態修復雙向發展。政府可以鼓勵和引導企業參與生態環境修復，加強沙漠化、水土流失等環境問題的治理和在林草領域的相關立法，明確林草碳匯的產權歸屬、碳匯產品核算體系和林草碳匯交易的利益分配問題，增強企業和林草種植者的參與感和獲得感，讓其能夠享受碳匯產品帶來的經濟紅利，有效地運行和完善林草碳匯的交易核算制度和生態補償機制，推動碳匯市場可持續發展。

（五）拓寬林草碳匯領域的融資渠道，打通綠色發展捷徑。在現有碳匯產品的基礎上，學習和借鑒成功的林草碳匯金融產品，豐富和優化出更多具有寧夏特色的林草碳匯產品，增加產品的豐富度和多樣性，積極參與國際國內的碳減排任務，爭取更多的碳配額交易和林業碳匯等核證自愿減排項目，實行綠色多元化和多領域發展。

（六）推動林草領域創新人才建設，推動“雙碳”知識普及

1、擴大碳匯人才培養范圍，提升高質量人才能力水平。根據寧夏現有的碳匯領域的人才引進計劃，提供更多的人才補貼、落戶政策和學術研究資助等，廣泛吸引國內外碳匯領域的專業人才和技術人才到寧夏發展。設立碳匯領域的培訓機構、開設相關課程和開發更多的培訓項目，提高本地人才的專業素養和技能水平，為市場發展提供堅實的人才支撐。建立人才專業能力評價系統和人才交流平臺，依據人才的貢獻、能力和業績等多個方面進行評估和獎勵，激勵人才創新的積極性。加強和外部優秀人才、優秀團隊的合作和交流，在自我學習的過程中促進碳匯人才水平的發展。積極鼓勵碳匯領域相關人才創業就業，提供創業基金和加強政府扶持，支持創新型企業的發展和進步，培養一批在碳匯市場上具有創新意識和實踐能力的專業型、復合型人才，推動寧夏碳匯理論體系全面發展。

2、支持林草行業的創新建設，激活市場發展創新動力。增加碳匯領域的科技創新投入，建立科技創新的專項使用資金，創建創新孵化基地和創新企業加速器等創新服務平臺，提供各種服務和資源的支持。鼓勵企業與高校、科研機構等創新科技機構的深入合作，推動知識成果轉變為經濟成果，煥發出源源不斷的創新活力。

3、加強碳匯市場的宣傳和教育力度，營造全民識碳、獲碳和易碳的社會風氣。開展碳匯知識進校園、進社區、進企業的公益活動，提高社會公眾對于碳匯市場的專業素養和技能認知水平。合理利用互聯網的自由性、及時性和廣泛性等傳播優勢，建立專門的林業碳匯知識網絡共享模式和多樣化信息管控平臺，設置專門的林業碳匯網站和專業團隊帶領的碳匯知識公眾號，廣泛應用抖音、快手等短視頻平臺，宣傳和分享碳匯知識，為社會公眾提高更有效、更便捷、更多元化的學習方式，提高社會公眾對林業碳匯的認知和理解，從源頭營造綠色低碳生活風氣。