高校全面預算績效管理思考

□文/程 瑩 印夢云

（常州大學 江蘇·常州）

［提要］ 新時期經濟高質量發展對高校財務管理提出更高的要求，為助推高校高質量發展，探討高校全面預算績效管理具有十分重要的意義。本文面對高質量發展背景下高校發展理念、優化資源配置兩個方面的需求，針對當前高校全面預算績效管理現狀，提出高校在高質量發展階段全面預算績效管理應采取的措施，希望為高校全面預算績效管理提供有益參考。

在經濟高質量發展時代，對高校財務管理工作提出更高的要求，意味著在高校財務管理中只有把高質量發展擺在更突出的位置，把高質量發展要求體現到各項工作中，才能推動高校高質量發展取得新突破。高質量發展，意味著高質量的需求、高質量的供給、高質量的配置、高質量的投入產出等。高校如何在發展理念、優化資源配置兩個方面的需求下，提供高質量全面預算績效管理，助推高校內涵式高質量發展，是當前高校財務管理面臨的重要問題。

一、高質量發展背景下高校全面預算績效管理的需求

（一）高校發展理念的需求。近年來，高校發展理念已經由追求高速發展轉向內涵式高質量發展，建設“高水平”“雙一流”高校已經成為大多數高校的發展目標。高校的基本職能也不再是單一的“人才培養”，開始多元化發展，轉變為“人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承和創新”等多職能。因此，國家對高校財政資金投入不斷增加的同時，資金投入的側重點和方向也發生了改變，對科學研究、國際交流等多方面進行資金投入。在高校資金使用的過程中，高校只有圍繞這些職能，制定發展目標和長遠規劃，在此基礎上對這些資金進行預算績效管理，做到統籌兼顧、突出重點、科學規范地使用預算資金，才能實現內涵式高質量發展的目標。

（二）優化資源配置的需求。近年來，國內外形勢嚴峻，我國經濟發展面臨巨大挑戰，高校財政撥款增長趨緩。而在高質量發展背景下，國內很多高校通過一流專業建設、重點學科建設等重點項目的投入來促進內涵發展，資金需求不斷增加。在辦學經費短缺、資金需求不斷增加的同時，高校還存在著資源配置不合理、資金使用效率低下的情況，高校面臨很大的壓力和挑戰。財政部門也更加注重資金的使用效率，強調預算績效管理的重要性，不斷加強資金管理力度，因此高校財務管理也面臨著更高的管理需求，如何優化配置和利用資源是高校必須著力解決的問題。對于高校來說，只有實施全面預算績效管理，注重結果導向，避免資源浪費，提升財政資金的使用效益，把有限的資金用在“刀刃”上，讓有限的資源發揮出更大的效益，產生最大的績效，才能提高學校的治理水平和辦學質量，最終實現高校可持續發展。

二、高校全面預算績效管理現狀及問題

自中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發［2018］34 號）以來，各高校認真貫徹落實中央決策部署，結合自身實際情況，已經進行了很多探索和實踐，績效目標設定、績效評價、績效管理信息化建設等多個方面已初顯成效。但與全面實施預算績效管理的總體要求和具體任務相比，在體制機制和具體實施層面仍存在一些不足和薄弱環節，全面預算績效理念尚未牢固建立、全面預算績效管理機制不健全、預算績效評價質量差和缺少結果再應用、全面預算績效管理信息系統不完善，已成為了高校財務管理高質量發展中的突出問題。

（一）全面預算績效理念尚未牢固建立。自中共中央、國務院做出重要部署以來，國內大部分高校已經積極開展了全面預算績效管理工作，但目前仍處于探索階段，大部分高校尚未牢固樹立全面預算績效理念。由于學校的非營利性質，高校對全面預算績效管理的認識不充分，還未形成全校參與實施預算績效管理的局面，重投入輕管理、重支出輕績效現象依然存在。一方面學校管理層和預算部門普遍認為預算績效管理是財務部門的工作，管理層更多考慮學校的發展，而職能部門和二級學院在預算申報時也盡可能多的爭取資金，未與預算績效目標掛鉤，缺乏預算績效管理實施的主體意識；另一方面高校財務部門實施預算績效管理缺乏主動性，只是按照上級管理部門的要求進行預算績效指標設計和評價工作，并沒有產生實際性的效果，績效的激勵和約束作用不強，未將績效評價結果和下一年度的預算安排掛鉤。并且在缺少預算部門配合的情況下，預算績效實施效果差。

（二）全面預算績效管理機制不健全。《意見》發布以來，高校對全面預算績效管理進行了很多探索，一些高校根據自身情況已經建立了相關的管理辦法和實施方案，但是全面預算績效管理的實施并不是一個制度或者一套方案可以完成的，實施方案的落地實施需要建立一套完善的全面預算績效管理機制。當前，大部分高校尚未建立適合自身的全面預算績效管理機制。一是人員配備不充分，績效工作一般由預算管理科的工作人員完成，未設立單獨的預算績效管理科室，沒有配備專業的預算績效管理工作人員。二是缺乏科學合理的績效評價指標體系，有些高校績效指標的制定由各職能部門自行設定，用來衡量各院系部門對績效目標的完成情況，各指標沒有相互結合起來，碎片化和片面化現象比較嚴重，缺乏對高校整體目標的考慮，缺乏客觀性和合理性，不能反映出高校的整體情況；另外，績效指標中定性指標較多，定量指標少，難以對預算支出的資金使用效率做出客觀、合理的評價。

（三）預算績效評價質量差和缺少結果再應用。目前，大部分高校開展了績效評價工作，但僅針對部門整體績效和重大項目績效進行評價，尚未做到項目全覆蓋。單位整體績效評價主要通過自評的評價模式開展，自評主觀性大，不能確保評價的客觀性，自評的結果也缺乏參考價值，難以反映單位真實情況。預算項目績效評價目前也只針對重大項目或者預算資金量大的項目開展績效評價，大部分預算項目并未納入績效評價中來，這樣所產生的評價效果很有限。另外，績效評價結果缺少再應用。從實際情況來看，預算績效評價結果的應用是高校全面預算績效管理過程中最薄弱的環節。雖然很多高校已經開展整體自評和項目評價工作，但是績效評價結果缺少再應用，并沒有將其評價結果反饋并再應用到下一年度預算績效管理工作中去，只是為了完成上級部門的任務安排，項目績效評價的結果和下一年度項目申請及預算資金的安排并沒有掛鉤，預算績效評價工作也就難以引起相關部門的重視，所以對預算申請部門沒有起到激勵和約束作用，績效評價也無法達到預期效果。高校還應不斷探索，強化績效評價結果的再應用。

（四）全面預算績效管理信息系統不完善。構建完善的全面預算績效管理體系，信息化建設是不可或缺的技術保障。近年來，高校積極推進信息化建設，信息化水平越來越高，但高校目前的預算績效管理信息化水平相對較偏，尚不能滿足高校實施全面預算績效管理的需求。一是雖然高校各個職能部門都建立了相應的信息管理系統，但是很多部門之間信息系統沒有對接，相互獨立，沒有實現資源共享、數據交換等功能，不利于分析業務數據和財務信息之間的關聯性。二是高校缺乏覆蓋全面預算績效管理全過程的預算績效管理系統。高校現有預算管理系統主要功能為預算編制、預算下撥等預算管理功能，而缺乏對預算績效目標編制、績效評價、績效監控等績效管理功能要求，難以滿足現階段全面預算績效管理的需求。

三、高質量發展背景下高校全面預算績效管理優化建議

（一）牢固樹立預算績效管理理念，夯實工作基礎。高校實施全面預算績效管理的前提是牢固樹立預算績效管理理念，將預算績效管理理念貫穿于各個工作中。首先，學校管理層重視并推動全面預算績效管理工作的開展，在學校范圍內開展自上而下的全面預算績效管理的宣傳工作，政策宣傳和業務培訓相結合，提高各部門及教職工對績效管理工作必要性和重要性的重視程度，增強預算績效責任意識，做到全員參與、共同負責。其次，成立全面預算績效管理部門，優化隊伍建設。構建獨立的全面預算績效管理工作領導小組，而不是由財務處的某個科室來完成預算績效管理工作。可以由學校總會計師擔任小組長，對全面預算績效管理總負責；財務處作為牽頭部門，統籌協調各個預算執行部門；審計處和紀檢部門作為監督部門，對預算績效管理的全過程進行監督；從各職能管理部門挑選人員成立專業的全面預算管理隊伍，成立工作小組，完成預算績效管理的各項具體工作。同時，加強預算績效管理人才隊伍的培養，打造高水平專業化的預算績效管理隊伍。

（二）明確全面預算績效目標，構建績效評價指標體系。全面預算績效管理的前提是明確預算績效目標，而預算績效目標的確定應緊緊圍繞高校高質量發展的背景，與高校自身發展規劃和戰略目標相結合，先確定學校整體的績效目標，然后細化各項具體工作，根據各部門的實際情況，科學合理地設定各學院和部門的具體目標。高校在不同的發展時期，學校戰略目標不同，績效也應隨著實際情況及時調整。預算績效目標應該與學校的預算管理要求相適應，客觀可行，能夠在規定的期限內完成。全面預算績效管理目標的確定，不應由某個部門或科室簡單的設定，應由學校全面預算績效管理工作小組，并聘請校外專家進行共同決策，從而提高預算績效目標設定的科學性、合理性和準確性。

高校還應結合預算績效目標來構建績效評價指標體系，將預算績效目標指標化，對預算績效目標進行細化，出臺一套符合高校實際情況的全面預算績效指標體系。全面預算績效指標體系應做到三個方面：一是績效指標全覆蓋，覆蓋所有預算資金，包括財政性資金和非財政性資金，既包括基本支出，又包括項目支出；二是績效指標全過程，參與預算事前、事中、事后所有環節；三是績效指標全方位，從預算資金投入、預算執行的監控以及結果反饋與應用全方位設計。對于具體的績效指標，應做到設置科學合理，財務指標和非財務指標相結合，涵蓋產出、效益和滿意度等多方面，同時隨著高校績效目標的不斷調整，也應對績效指標做出相應的調整。

（三）預算績效評價方式多元化，提高預算績效評價質量。在全面預算績效管理中，績效評價是最重要的環節。在績效評價方式的選擇上，高校目前更多的是選擇自評的方式。通過自評的方式來開展績效評價工作，忽略了績效評價的客觀性和公平性。高校可以通過引入第三方評價機構來提高績效評價的客觀性和公平性。在人力不足的情況下，學校可以聘請有資質的第三方評價機構來參與績效評價，有效地提高預算績效評價的質量。由學校全面預算績效管理工作小組與第三方評價機構共同展開績效評價工作，全面預算績效管理工作小組負責主導和監督，第三方評價機構提供人力和技術上的支持，既解決了學校績效專業人員不足的問題，又有效提升績效評價的質量。

（四）強化績效評價結果應用，提升預算績效管理水平。績效評價結果的應用是預算績效管理過程中重要的環節，也是提升預算績效管理水平的突破口。預算績效評價只是一種方式，而績效評價結果的應用才是最終目的。學校應對評價結果進行深入分析，將評價結果與下一年度的預算安排、部門考核和人員考核相掛鉤，制定相應的獎罰機制。對績效評價結果好的項目，優先考慮或相應提高預算額度；對于績效評價結果一般的項目，分析原因并提出改進意見，督促其進行改進或對項目予以調整；對于績效評價結果差的項目，削減或暫停下一年度預算資金的下撥。同時，基于“誰使用，誰負責”的原則，對相關責任人進行問責，強化各部門領導的責任意識和績效理念，從根本上轉變各部門管理者被動進行預算績效管理的局面，樹立“用錢必問效、無效必問責”的理念。另外，要公開績效評價結果，通過績效評價結果的公開，接受校內監督，也是倒逼全面實施績效管理的有效途徑，有利于促進全校預算績效管理意識的形成。

（五）以大數據平臺為支撐，構建全面預算績效管理系統。預算績效管理的主要目的是利用績效數據的測量、分析和評價，將結果反饋到業務管理和財務管理等工作流程中去。若缺少大數據平臺的支持和保障，就不能滿足學校高質量發展的需求。首先，應推進信息化平臺建設，實現各職能部門和二級學院之間業務、資產、財務等之間的信息共享，打破信息孤島，促進業財融合，將各類數據有效整合起來，共享預算績效管理的每個環節的數據信息，給預算績效管理提供基礎數據，為開展全面預算績效管理提供更多的支持。其次，高校應該以大數據平臺為支撐，構建預算績效管理系統，將預算管理和績效管理全面納入系統中去，包括績效目標的設定、績效評價和監督等全過程，實現全過程監控，實時反映、及時糾正偏差，并對預算資金產生的效益進行全方面的評價和分析，提高全面預算績效管理的科學性和有效性，為高校的高質量發展提供有力的保障。