常態(tài)化財(cái)政直達(dá)資金審計(jì)監(jiān)督機(jī)制分析

□文/張 帥 胡 斌

（西京學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院 陜西·西安）

［提要］ 財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制提出的背景是在新冠肺炎疫情沖擊下，各地方政府特別是區(qū)縣基層政府財(cái)政收入進(jìn)一步惡化，迫切需要中央進(jìn)行大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付所采取的一種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，實(shí)踐證明這種“一竿子插到底”的機(jī)制收到良好的效果。近三年政府工作報(bào)告都提出，建立常態(tài)化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制并逐步擴(kuò)大資金規(guī)模，使其基本覆蓋中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中所有與民生相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)助資金，這對(duì)財(cái)政預(yù)算管理與審計(jì)監(jiān)督都提出更高的要求。因此，剖析常規(guī)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制中存在的問題，分析常態(tài)化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制下的審計(jì)監(jiān)督具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

一、建立常態(tài)化財(cái)政直達(dá)資金審計(jì)的機(jī)理分析

財(cái)政資金直達(dá)本質(zhì)上是一種運(yùn)用在宏觀調(diào)控中的轉(zhuǎn)移支付手段。進(jìn)入2000 年之后，政府轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模不斷擴(kuò)大。特別是在脫貧攻堅(jiān)過程中來自中央的轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模急劇增加。2020 年，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付高達(dá)到8.3 萬億元，中央財(cái)政針對(duì)市縣鄉(xiāng)政府職能特征設(shè)立了多項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，各省也加大對(duì)所轄市縣財(cái)政資金轉(zhuǎn)移比重。但常規(guī)轉(zhuǎn)移支付的路徑并沒有發(fā)生很大的變化，主要是通過“層層下達(dá)”的方式，即通過中央-省-市-縣等各級(jí)財(cái)政部門，且相關(guān)職能部門也會(huì)參與到資金的分配，最后才到達(dá)企業(yè)或個(gè)人手中。資金預(yù)算的分配、下達(dá)與使用的鏈條過長(zhǎng)且過于臃腫，在一定程度上影響中央政府轉(zhuǎn)移支付的效果。

根據(jù)新公共管理學(xué)中的委托代理理論，中央政府把轉(zhuǎn)移支付的資金分配給省級(jí)政府，再由省級(jí)政府對(duì)所管轄的縣市進(jìn)行分配，這樣就形成一種委托代理鏈條。在多重資金分配權(quán)下放的基礎(chǔ)上，地方政府的職能定位不清，同時(shí)具有委托人與受托人的雙重身份，由于中央到基層區(qū)縣中間天然存在“信息不對(duì)稱”，中央財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付數(shù)額巨大且具有無償性，加之分配到的多數(shù)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府有動(dòng)機(jī)通過提交地方人民代表大會(huì)來審議批準(zhǔn)修改政府預(yù)算，對(duì)中央的轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行重新分配。由于委托代理鏈條過長(zhǎng)，相應(yīng)地造成代理成本過大，中央財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的效果大打折扣。政府公職人員的身份與“理性人”假設(shè)結(jié)合在一起會(huì)形成有限理性的“行政人”。他們?cè)谀撤N程度上以使自身利益或以他們?yōu)榇淼牟块T與地區(qū)利益為行事準(zhǔn)則而非為了公共利益最大化。地方政府在分配資金的過程中不同程度地受到“行政人”的影響，往往做出“短視化”決策。地方政府同時(shí)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、民生福祉、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等責(zé)任，下?lián)艿馁Y金多用于較為發(fā)達(dá)地區(qū)且能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益的項(xiàng)目，進(jìn)而忽視民生與環(huán)保這類收益微弱項(xiàng)目。這樣使得資金分配不科學(xué)與不公平的同時(shí)加劇地區(qū)發(fā)展不平衡，降低地區(qū)居民幸福指數(shù)。這與中央對(duì)地方進(jìn)行大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的初衷相沖突，因此在原有的預(yù)算法下進(jìn)一步完善財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付制度顯得尤為迫切。在新冠肺炎疫情對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)與民生產(chǎn)生巨大影響的背景下，中央采取果斷措施，創(chuàng)新性地進(jìn)行財(cái)政資金直達(dá)體制的嘗試并取得較為良好的效果，中央在此基礎(chǔ)上提出建立常態(tài)化財(cái)政直達(dá)資金體制。

二、常態(tài)化財(cái)政直達(dá)資金審計(jì)的監(jiān)督階段與重點(diǎn)

政府審計(jì)是國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，是國(guó)家重大政策落實(shí)情況和財(cái)政資金的“核查員”，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的關(guān)鍵時(shí)期，各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)自覺圍繞國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，促進(jìn)積極的財(cái)政政策發(fā)揮出實(shí)際效果。各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)在財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制政策落實(shí)跟蹤審計(jì)中應(yīng)跳出傳統(tǒng)“財(cái)政審計(jì)”模式，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政直達(dá)資金使用績(jī)效、及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策落實(shí)中出現(xiàn)的各種問題并及時(shí)提出相應(yīng)的整改意見，借此推動(dòng)財(cái)政資金管理體制創(chuàng)新。

（一）資金申報(bào)階段審計(jì)重點(diǎn)。資金申報(bào)環(huán)節(jié)，重點(diǎn)審計(jì)財(cái)政直達(dá)資金的審核批復(fù)流程是否規(guī)范、申報(bào)資金預(yù)計(jì)使用范圍有無隨意擴(kuò)大。2020 年，中央新增2 萬億元財(cái)政資金，并通過財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制直接下達(dá)至基層；2021 年政府工作報(bào)告提出將2.8 萬億元財(cái)政資金納入資金直達(dá)機(jī)制并進(jìn)一步擴(kuò)大資金使用范圍；2022 年，中央將財(cái)政直達(dá)資金規(guī)模擴(kuò)大到4 萬億元，常態(tài)化財(cái)政直達(dá)資金機(jī)制下轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模與覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。在申報(bào)環(huán)節(jié)是由中央財(cái)政部門直接對(duì)基層區(qū)縣政府所申報(bào)的資金進(jìn)行審核，審計(jì)在這一過程中可以采用跟蹤決策的方法，如查閱同意申報(bào)資金的會(huì)議記錄、查看是否符合決策程序等，有無相應(yīng)的文件作為證明材料。在中央政府層次，重點(diǎn)關(guān)注常態(tài)化財(cái)政資金審核批復(fù)機(jī)制是否存在漏洞，是否存在人情請(qǐng)托與違規(guī)審核批復(fù)等情況，在地方政府層次，審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注資金申報(bào)項(xiàng)目的真實(shí)性以及是否存在重復(fù)申報(bào)、虛假申報(bào)等問題。

（二）資金分配階段審計(jì)重點(diǎn)。資金分配階段，重點(diǎn)審計(jì)常態(tài)化財(cái)政直達(dá)資金分配過程中資金分配辦法、分配依據(jù)、分配方式、分配標(biāo)準(zhǔn)。在常態(tài)化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制下資金的性質(zhì)由原本的新增資金轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪抠Y金，資金用途由2020 年只能用于基層“六保”與“六穩(wěn)”的民生項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤绞≌梢愿鶕?jù)實(shí)際需求，確實(shí)要留用的可以留用一部分，其余部分盡可能多地向基層傾斜。在審計(jì)過程中應(yīng)先研讀財(cái)政部發(fā)布的關(guān)于財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的一系列文件，并結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，提前分析財(cái)政資金分配中極易出現(xiàn)的如分配指標(biāo)是否合理、資金分配是否科學(xué)、地區(qū)之間分配是否均衡等相關(guān)問題。對(duì)于省級(jí)政府留用的資金，可以查看相關(guān)的會(huì)議紀(jì)要以及決策流程是否符合規(guī)定，以及該筆資金是否用于地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生福祉與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目，是否與中央號(hào)召過“緊日子”的政策相沖突。

（三）資金撥付階段審計(jì)重點(diǎn)。資金撥付階段，重點(diǎn)審計(jì)常態(tài)化財(cái)政直達(dá)資金的撥付進(jìn)度，對(duì)出現(xiàn)撥付不及時(shí)或超進(jìn)度撥付的情況加以糾正。直達(dá)資金采取國(guó)庫(kù)集中支付方式把資金直接撥付給用款的企業(yè)、機(jī)構(gòu)和個(gè)人，直達(dá)資金撥付工作是否細(xì)致、扎實(shí)、及時(shí)，直接決定能否按規(guī)定用途使用資金。審計(jì)部門在常態(tài)化直達(dá)資金分配過程中重點(diǎn)關(guān)注是否存在資金下達(dá)不及時(shí)，是否出現(xiàn)“項(xiàng)目等錢”的情況，進(jìn)而影響項(xiàng)目的推進(jìn)；還應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注是否違規(guī)將資金撥付至預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶、財(cái)政專戶或超進(jìn)度將資金撥付至項(xiàng)目單位，造成預(yù)算管理混亂等問題。審計(jì)機(jī)關(guān)可以查看國(guó)庫(kù)是否按要求對(duì)直達(dá)資金設(shè)置專門賬戶，嚴(yán)格審閱財(cái)政部門開具撥款憑證的真?zhèn)危瑱z查直達(dá)資金統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬支出方式、金額、收款人等情況是否真實(shí)，并將其與審計(jì)過程中得到的其他一手?jǐn)?shù)據(jù)資料進(jìn)行核對(duì)，做到賬項(xiàng)一致。

（四）資金使用階段審計(jì)重點(diǎn)。資金使用階段，重點(diǎn)審計(jì)直達(dá)資金的使用績(jī)效。審計(jì)人員應(yīng)首先檢查資金管理使用是否符合特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制相關(guān)規(guī)定；檢查資金管理使用方向、范圍和標(biāo)準(zhǔn)是否符合各類專項(xiàng)資金管理制度的有關(guān)規(guī)定。其次對(duì)存在項(xiàng)目進(jìn)度緩慢、資金支出比例低、資金限制沉淀等問題的建設(shè)項(xiàng)目，審計(jì)應(yīng)進(jìn)一步關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展情況，重點(diǎn)分析影響資金使用、項(xiàng)目進(jìn)度和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的問題和原因。對(duì)于進(jìn)展緩慢的項(xiàng)目，可以采用實(shí)地考察的方法，詢問了解工程建設(shè)進(jìn)度、預(yù)計(jì)完工時(shí)間、影響工程進(jìn)度的原因。在審計(jì)職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)此提出合理化審計(jì)建議，督促收益單位提高使用資金效率。

（五）資金管理階段審計(jì)重點(diǎn)。資金管理階段，重點(diǎn)審計(jì)直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)中的指標(biāo)信息是否完整準(zhǔn)確。審計(jì)人員將國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)與直達(dá)資金系統(tǒng)做交叉對(duì)比，看數(shù)據(jù)是否一致；如果存在差異，則分析差異產(chǎn)生的原因是填報(bào)不及時(shí)還是存在虛假填報(bào)等問題，確保系統(tǒng)內(nèi)的數(shù)據(jù)真實(shí)性得到保證，在此基礎(chǔ)上對(duì)直達(dá)資金進(jìn)行監(jiān)管分析，對(duì)于系統(tǒng)暴露出的問題，提出完善系統(tǒng)建設(shè)的建議。在實(shí)施審計(jì)的過程中通過走訪資金收益主體，堅(jiān)決杜絕套現(xiàn)、騙現(xiàn)等行為，真正確保常態(tài)化財(cái)政資金落入收益對(duì)象手中。確保直達(dá)資金用在刀刃上，更好發(fā)揮惠企利民實(shí)效。

三、構(gòu)建常態(tài)化財(cái)政直達(dá)資金審計(jì)機(jī)制的路徑選擇

（一）完善頂層審計(jì)監(jiān)督規(guī)范體系設(shè)計(jì)。“十四五”審計(jì)規(guī)劃明確提出加快構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，財(cái)政直達(dá)資金的審計(jì)是政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的重要組成部分，也是評(píng)價(jià)中央積極財(cái)政政策落實(shí)情況與直達(dá)資金使用效率的重要抓手。目前，審計(jì)人員對(duì)財(cái)政直達(dá)資金審計(jì)更多是依據(jù)所在地的現(xiàn)實(shí)情況并參考以往重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的相關(guān)規(guī)定，沒有統(tǒng)一規(guī)范，對(duì)審計(jì)工作帶來隱患，并使審計(jì)效果大打折扣。隨著中央對(duì)財(cái)政直達(dá)資金機(jī)制的日益重視，需要進(jìn)一步加強(qiáng)頂層審計(jì)監(jiān)督規(guī)范體系設(shè)計(jì)。雖然政府已出臺(tái)重大政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)實(shí)施辦法，但財(cái)政直達(dá)資金所涉及資金量較大且部門較多，審計(jì)內(nèi)容寬泛、審計(jì)依據(jù)復(fù)雜。亟須出臺(tái)一部針對(duì)財(cái)政直達(dá)資金審計(jì)工作指南，在其中要明確審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)流程、審計(jì)重點(diǎn)注意事項(xiàng)及審計(jì)人員權(quán)責(zé)等，以便于審計(jì)人員在工作中盡最大可能消除主觀性的影響，減少審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）整合基層審計(jì)資源，彌補(bǔ)審計(jì)力量不足。人才隊(duì)伍建設(shè)是審計(jì)項(xiàng)目高質(zhì)量完成的保障，“十四五”審計(jì)工作規(guī)劃圍繞審計(jì)精神、專業(yè)能力、用人機(jī)制等對(duì)加強(qiáng)審計(jì)人員隊(duì)伍建設(shè)提出新要求。財(cái)政資金直達(dá)基層區(qū)縣，基層審計(jì)單位的工作量陡然增加，日益增長(zhǎng)的審計(jì)工作量與基層審計(jì)資源不匹配，審計(jì)任務(wù)重與審計(jì)力量弱的矛盾突出。由于財(cái)政直達(dá)資金涉及財(cái)政、稅收及工程等多部門，可以采用跨單位或區(qū)域借調(diào)的方式來充實(shí)基層審計(jì)力量；還可以利用社會(huì)審計(jì)的人才資源，通過與社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)建立長(zhǎng)效聯(lián)系，有償聘用社會(huì)審計(jì)人員參與財(cái)政直達(dá)資金審計(jì)項(xiàng)目，形成“基層審計(jì)人員主導(dǎo)，社會(huì)審計(jì)人員積極參與”的創(chuàng)新體制，充分發(fā)揮基層兼職審計(jì)人員在計(jì)算機(jī)、工程、稅法等專業(yè)方面的優(yōu)勢(shì)，提升審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量。

（三）加強(qiáng)財(cái)政直達(dá)資金績(jī)效管理。對(duì)財(cái)政直達(dá)資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)估時(shí)，一方面要關(guān)注直達(dá)資金的管理與使用情況、申報(bào)項(xiàng)目建設(shè)情況、使用過程中是否存在資金使用低效等情況；另一方面也要關(guān)注直達(dá)資金相關(guān)政策是否能落實(shí)惠企利民的相關(guān)要求以及對(duì)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制運(yùn)行情況進(jìn)行評(píng)估。具體可以考慮建立直達(dá)資金申報(bào)績(jī)效庫(kù)，對(duì)于往年財(cái)政直達(dá)資金申報(bào)及使用過程中發(fā)生的財(cái)政資金浪費(fèi)或運(yùn)用超出規(guī)定范圍、虛假申報(bào)等情況進(jìn)行負(fù)面信息入庫(kù)，并在審計(jì)過程中重點(diǎn)關(guān)注；還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注是否存在將資金投向已完工或短時(shí)間無法開工的項(xiàng)目，防止出現(xiàn)因資金閑置造成使用績(jī)效不佳的情況。

綜上，中央財(cái)政直達(dá)資金的規(guī)模與使用范圍還在不斷擴(kuò)大，強(qiáng)化監(jiān)管促使資金的使用取得預(yù)期效果是政府的責(zé)任。審計(jì)作為政府重要的監(jiān)督體系中的一部分，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，健全與完善常態(tài)化財(cái)政直達(dá)資金審計(jì)監(jiān)督體系，跟蹤重大財(cái)政資金落地情況，督促基層提高資金使用效率是審計(jì)部門義不容辭的責(zé)任。