粵港澳大灣區法治協同建設探討

□文/李 晟

（廣州商學院法學院 廣東·廣州）

［提要］ 粵港澳由于天然的地理優勢，在經濟領域正逐漸向一體化邁進，但在此過程中，由于三地所屬法系不同，易產生法律沖突，嚴重制約一體化進程，加快法治協同建設勢在必行。粵港澳大灣區法治協同是指分屬不同法域的粵港澳三地，在法治合作基礎上，進一步在立法、司法、執法和法律服務等方面進一步深度協同，最終實現順暢和諧的完美對接狀態。粵港澳大灣區法治協同應以憲法和港澳基本法為基本框架，有堅實的基礎與現實可行性。其協同進程應當是分階段、漸進式實現的。可以從立法、司法、執法和法律服務等幾個領域入手，經過法治合作及法治調適兩個階段，最終實現法治協同的目標。

粵港澳大灣區是指由香港、澳門兩個特別行政區和廣東省廣州等九個珠三角城市組成的區域，它的發展經歷從學術研討到逐步實踐，從地方政府嘗試到上升為國家戰略，歷時近30 年，目前已經成為可以和美國紐約灣區、舊金山灣區、日本東京灣區相媲美的世界四大灣區之一。經濟的高速發展，離不開法治的保駕護航，但大灣區目前的法治現狀是一國兩制三法域，這種法治現狀不利于大灣區的進一步發展，亟須加快法治協同建設。

一、粵港澳大灣區法治協同的提出

粵港澳大灣區法治協同屬于區際法律沖突問題的范疇。目前，我國內地研究區際法律沖突問題的學者不在少數，但是研究粵港澳法律沖突問題的學者并不多，相關研究成果也屈指可數。現有的研究成果中，有的學者從金融法治、生態環境法治等領域展開專門研究，有的學者是從粵港澳地區之間的府際法律合作的角度來研究，也有學者從法治環境或法治營商環境角度做綜合研究，但他們研究的視角都是僅限于粵港澳三個地區在某個領域的法律沖突問題，并沒有從宏觀上對解決粵港澳大灣區法律沖突做系統研究。還有個別學者提出大灣區的區域法治一體化問題，值得商榷。筆者認為，粵港澳大灣區法治協同，是比區際法律交流或區際法律合作等更高層級的概念。區際法律交流或區際法律合作是不同區域的主體為解決區域間的法律沖突，相互了解和相互配合而采取的法律措施，而粵港澳大灣區法治協同，則是指粵港澳三地在法律交流或法律合作的基礎上，進一步相互借鑒和調適，逐步形成協調順暢的立法、司法、執法和法律服務機制。

二、粵港澳大灣區法治協同建設的障礙

（一）三地法律差異大。由于歷史的原因，粵港澳分別走上了不同的法治道路。香港融入了英美法系，澳門走上了大陸法系道路，而我國內地形成了中國特色的社會主義法系。不同的法系，形成了有較大差異的立法、司法、執法和法律服務制度體系。如立法方面，雖然香港和澳門由立法會負責立法，但香港是以普通法和衡平法為主，判例具有法律效力，法官可以援引判例作為依據，即法官在一定范圍內可以創造法律；而澳門則以立法會制定的成文法為主，判例原則上不具有法律效力，法官必須依據成文法做出判決，與內地較為接近。在司法方面，澳門和內地體現出以法官為中心的職權主義特征，香港則體現出以當事人為中心的對抗主義等。這些差異給粵港澳大灣區法治協同建設帶來一些困難。

（二）少數港澳人士對內地缺乏信任。雖然自20 世紀末回歸以來，港澳和內地在法治合作方面取得了巨大進步，但仍有少數港澳人士對內地缺乏信任，成為粵港澳大灣區法治協同建設的障礙。首先，改革開放以來，內地依法治國方略取得重大進步，但相較于香港和澳門還是有一定的差距。香港和澳門的法治水平相對較高，各界的法律意識比較強，公權力受到法律嚴格限制，而內地各界法律意識相對比較弱，有法不依，執法不嚴的現象依然存在，這給少數香港和澳門人士帶來一定的擔憂。如2007 年3 月，香港和內地成功簽署了《關于內地與香港特別行政區法院相互認可和執行當事人協議管轄的民商事案件判決的安排》，但按照香港的立法程序，該文件還需取得立法會的審查通過才能生效。香港立法會先后舉行了多次會議，少數立法會委員就對內地司法人員的職業水平和操守表示了擔憂。其次，香港和澳門長期實行資本主義制度，內地則是中國特色的社會主義制度，雖然我國堅持一國兩制基本國策，但不同的國體和政體之間的法治協同，仍然讓少數港澳人士產生一些憂慮，擔心會因此影響他們的利益。

三、粵港澳大灣區法治協同現實可行性

公不祥認為，區域法治發展是國家法治發展的有機組成部分，反映了當代中國法治運行的基本情況。隨著粵港澳大灣區經濟一體化的步伐不斷邁進，法治協同的必要性自不言而喻，需要探討的是法治協同的可行性問題。粵港澳三地同屬于一個中國，且區域毗鄰，雖然由于歷史的原因，導致三地的法治水平有一定差距，少數港澳人士的信心不足，但港澳與珠三角九市的法律制度具有相通之處，法治文化均繼承了中國傳統。在一國兩制框架下，做到既不破壞港澳的高度自治，又能逐步形成大灣區協調順暢的法治協同機制，是具有現實可行性的。

（一）粵港澳大灣區法治協同堅持以憲法和港澳基本法為基本框架。按照我國憲法以及香港基本法和澳門基本法的規定，兩個特別行政區享有高度自治權和獨立的司法權，如果推進法治協同，會不會違背兩個基本法的精神呢？筆者認為不會。首先，法治協同建設與港澳基本法有著共同的目標。香港和澳門雖然享有高度自治權，但他們仍屬于中華人民共和國的組成部分，與內地有著共同的國家利益和經濟利益，且聯系越來越緊密，法治協同與港澳基本法都是為了促進整個中國的穩定、繁榮和發展，在建設過程中我國會長期堅持一國兩制基本國策不動搖。其次，香港和澳門的高度自治權也不是其固有的，而是中國政府在它們回歸時基于維護港澳穩定和繁榮的考慮而賦予他們的，換句話說，就是他們的自治權是中央政府為了國家整體大局考慮而做出的權力讓渡，中央政府有權根據國家和港澳發展戰略的需要而做出適當修改，以減少粵港澳法治協同建設的阻力。所以，在粵港澳大灣區內，三地區府根據經濟一體化進程的需求，通過各種路徑逐步推進并最終實現法治協同完全符合憲法和港澳基本法的精神。

（二）粵港澳大灣區法治協同建設有堅實的現實基礎

1、粵港澳大灣區經濟一體化正逐步形成。據考證，自明清以來，粵港澳三地就屬于同一個行政區域，即廣州府，只是近代以來，港澳才被西方列強分割，淪為殖民地，但三地的經貿往來從未間斷，并且隨著內地改革開放而日益緊密。一般來說，一定區域內的經濟發展到一定程度，該區域內相對分散而又相互密切聯系的經濟體就有建成經濟統一體的愿望。自21 世紀以來，粵港澳三地政府就陸續提出了建設大灣區的設想。2009 年10 月，粵港澳三地政府聯合發布了《大珠江三角洲城鎮群協調發展規劃研究》，大灣區建設邁出了實質性步伐。2016 年3 月公布的“十三五”規劃明確提出：“支持港澳在泛珠三角區域合作中發揮重要作用，推動粵港澳大灣區和跨省區重大合作平臺建設”。這是在中央政府層面明確提出大灣區的概念。2017 年3 月李克強在政府工作報告中提出：“要推動內地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃”，大灣區正式上升為國家戰略。

從前述可以看出，粵港澳經濟聯系越來越緊密，依賴性越來越強，實現粵港澳經濟一體化，既是國家全球經濟戰略布局的需要，更是港澳地區站穩國際經濟舞臺，融入我國經濟大家庭的迫切需要。

2、粵港澳法治合作水平不斷提升。一般而言，經濟發展是法治進步的基礎，法治進步是經濟一體化的保障。港澳回歸后，三地在經濟社會交往過程中碰到的法律沖突，倒逼三地加快法治協同建設步伐。在解決法律沖突的過程中，三地做出了巨大努力，合作水平不斷提高。

在立法方面，三地一直努力在“一國兩制”的框架下，求同存異，尋求制定符合三地利益的共同規則。從現有的合作成果來看，主要體現在政策引導、制度保障、司法互助合作、行政執法和法律服務等領域。如中共中央、國務院發布的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》、粵港澳簽訂CEPA 及其補充協議、司法部頒布的《香港、澳門特別行政區律師事務所駐內地代表機構管理辦法》等。另外，自港澳回歸以來，內地與香港共簽訂了8 項民商事司法協助安排，與澳門共簽署了4 項民商事司法協助安排，香港和澳門也簽署了2 個民商事司法協助安排。大大便利了粵港澳三地的民商事交往活動。

在司法實踐領域，據統計，2015～2017 年間，廣東省高級人民法院委托港澳地區法院送達文書2，598 件，協助港澳地區法院送達司法文書523 件。另據2019～2020 年澳門特別行政區法院司法年度年報披露，直至2020 年底，終審法院共收到內地法院的委托書1，530 件，向內地轉移送特區法院的委托書602 件，合計共收發委托書2，132 件。這些數據說明，在三地共同努力下，法治合作水平不斷提升，法律沖突越來越少，司法協助越來越順暢。

四、粵港澳大灣區法治協同建設思路

鑒于粵港澳三地法治差異的復雜性，可以預見其法治協同建設的進程應該是復雜而漫長的，而不是一蹴而就的。大灣區的經濟一體化是分階段、漸進式實現的，法治協同建設也不例外，需在多領域、分階段逐步推進。

（一）推進大灣區法治協同的具體路徑。在推進粵港澳法治協同建設中，會涉及到立法、司法、執法和法律服務等各方面，因此在具體路徑方面，也要從這幾個方面入手。

1、加強立法創新。如前所述，我國憲法和港澳基本法應當是大灣區法治協同建設的基石，任何立法創新均不能與之相悖。在此框架下，應當做好以下幾個方面：一是三地應開展法律法規審查，凡是與中央關于粵港澳大灣區戰略部署精神及CEPA 協議不一致的地方和規章，均應及時進行修改或廢止，掃清法治協同建設的障礙；二是對于一些需要更高層次立法支持的事項，應當及時上報全國人大及其常委會，由其列入立法規劃，開展立法研究，適時頒布實施；三是三地應不斷總結大灣區法治合作建設的實踐經驗，對一些比較成熟的做法，及時上升為立法。對一些專業性比較強的行業，如海事海商、知識產權等領域，三地可以組織專家學者共同開展研究，制定適合整個大灣區的行業示范性規范，待條件成熟時，三地可以通過自己的立法程序，將其吸納為自己的立法。通過這些途徑對現有法律進行創新，為大灣區法治協同建設打下堅實的法律基礎。

2、逐步完善司法協同機制。粵港澳三地在司法領域的法律沖突主要涉及到送達、取證、仲裁裁決的承認與執行、法院裁判的承認與執行等方面。按照港澳基本法的規定，港澳地區享有獨立的司法權，內地法院在以上領域所做出的司法行為及法律文書必須得到港澳法院的認可才能得到執行，故在司法領域，主要是做好以下幾點：一是繼續深化司法交流合作，增進三地司法機關之間的了解與信任，既包括港澳法院和內地法院之間開展的專題研討和業務交流，也包括內地法院聘任港澳人士擔任人民陪審員和調解員等；二是建立三地生效裁判文書相互認可與執行制度，減少中間環節，優化程序，提高辦事效率，減輕當事人負擔；三是逐步完善三地在取證、司法文書送達、仲裁裁決的承認與執行及法律文件的查明等司法協同機制；四是利用信息網絡技術，建立司法協同平臺系統，便于三地相互溝通、傳遞信息、查閱和傳送資料、送達司法文書、了解工作進度等；五是可以借鑒深圳前海法院的建設經驗，建立專門法院，對涉港澳民商事案件實行集中管轄，該法院可以聘請港澳法官參與案件審理，促進港澳法官對內地司法制度的進一步了解，消除疑慮，使該法院的判決更容易得到港澳法院的承認與執行。

3、不斷完善執法協同機制。由于三地體制不同，在執法領域差異也較大，所以執法領域的協同需從以下幾個方面進行：一是對執法領域區分輕重緩急，逐步推進。首先加強治安、邊防、金融、知識產權等重點領域的執法協同工作機制，建立統一的行動協調機制，確保大灣區的社會穩定和安全。二是建立政務信息交流與共享機制，借助信息網絡技術，建設信息共享平臺，推動建立執法數據共享和執法協同。三是不斷優化執法細則，在法律法規“規定動作”的基礎上，探索開展“自選動作”的合作機制。通過這些執法協同的磨合，逐漸減少三地在執法領域的差異，形成協調一致的執法模式。

4、推動法律服務協同發展。由于三地對律師、公證等法律服務行業的規定各不相同，也給大灣區法治協同建設帶來了障礙，故需要同步推進三地法律服務的不斷優化。主要措施有：一是要逐漸實現三地在律師、公證、仲裁等領域資質的互通互認。應采取循序漸進、穩步推進的方式進行。第一步是逐步推動粵港澳三地放開對律師、公證等行業的限制，允許符合條件的機構和個人在三地自由執業或提供法律服務；第二步是逐步建立專門的培訓和考試制度，大灣區內符合條件的個人均可報名參加考試，通過考試后取得在整個灣區執業的資格。二是逐步建立大灣區統一的法律行業協會或聯盟，制定統一的行業標準和規則，實現協同發展。

（二）大灣區法治協同建設需分階段逐步推進

1、法治合作階段。所謂法律合作階段，是指粵港澳三地為了使經濟交往更加順暢而相互溝通，互派或互聘對方的專業人士，參與對方司法或法律服務活動，了解和熟悉對方的法律法規，從而為實現法治協同奠定基礎。由于歷史的原因，建國后廣東和香港、澳門一直缺少溝通和交流，改革開放以來，粵港澳之間的經濟交往才逐漸密切起來，但由于三地的法治差異巨大，短時間內無法實現協調一致，故可先從執法、司法協助和法律服務等方面開展交流與合作，如2014 年11 月廣州市南沙區人民法院選聘了5 名港澳籍人士擔任人民陪審員，參與涉港澳案件的審理。這個階段的特點是各方并沒有對自己的法律和制度做出修改，主要是互相交流與學習，熟悉對方的法律法規，故可以看成是法治合作階段。

2、法治調適階段。經過多年的法治合作，三地在某些領域已經取得了一些共識，并有意識地將己方不能適應新形勢發展需要的法律和制度進行修改，對某些標準和規則進行統一化處理，達成雙邊或多邊協議，各方在協議框架內遵循統一的標準或法治規則，如2003 年6 月內地與香港簽署的CEPA 及其補充協議、2006 年2 月內地與香港簽署的《內地與澳門特別行政區關于相互認可和執行民商事判決的安排》、2019 年1 月內地與香港簽署的《關于內地與香港特別行政區法院相互認可和執行民商事案件判決的安排》等；或成立統一協調機構，如2018年9 月，在廣州市仲裁委員會推動下，成立了以大灣區11 座城市的仲裁機構為核心的粵港澳大灣區仲裁聯盟。筆者認為，大灣區的法治協同進程目前就處于這個階段。這個階段雖然各方都在對自己的法治進行調適，且已經在某些領域實現了法律的協調一致，但距離全面的法治協同還有較大差距，故三地需要從各個領域努力，最終建成完善的粵港澳大灣區法治協同機制。