政府信息資源管理研究

□文/孟艷芳

（漯河職業技術學院圖書館 河南·漯河）

［提要］ 政府信息公開是建立現代化政府的必然要求，政府信息公開的內容、公開方式、公開標準隨著時代的發展不斷變化。在國家法律法規框架內，發揮公共文化機構的教育、宣傳、引導作用，提高普通公眾的信息素養水平，建立規范化的政府信息公開體系，加強對政府信息資源的開發和利用等，對建立現代化法治政府具有積極的促進作用。

《中華人民共和國政府信息公開條例》總則明確規定了保障公眾依法獲取政府信息，促進政府依法行政，推動行政行為服務社會的相關制度。之后，有關政府信息管理的法律法規如《互聯網信息服務管理辦法》《中華人民共和國國家安全法》《信息安全等級保護管理辦法》《中華人民共和國網絡安全法》等一系列法律為政府規范信息行為提供了依據。一些地方政府在國家法律之下，又根據本地情況制定了地方性法規規章，如《河北省實施<政府信息公開條例>辦法》《深圳市人民政府辦公廳關于印發深圳市規章和規范性文件清理辦法的通知》等，對于地方政府信息公開實施細節，以及信息公開后文件更新及清理等提出了明確的規定和要求。這些法律法規的制定，為政府實施政務公開，合法、合規、及時地進行信息發布和信息公開提供了法律依據，也為保障公眾知情權、支持公眾參與政府建設的參與權等提供了法律保障和實際支持，對構建陽光政府和改革政府行為中的暗箱操作、自由裁量權過大等弊病具有積極的意義。

一、理論研究概述

目前，對信息公開環境下的管理系統及機制問題的直接研究并不多，一般表現為從某一具體問題來展開討論時，間接涉及了對信息管理系統的分析研究。主要表現在以下幾個方面：一是關于政府服務方式方法創新等層面上的研究；二是關于法制政策層面上的研究；三是關于信息管理與獲取層面上的研究；四是關于應用技術層面上的研究；五是信息開發與利用方面的研究。從中外學者研究方向分析，研究政府信息公開的歐美學者注重應用技術層次研究的比較多，而且研究領域大多與政府信息公開的保障與維護機制密切相關。本文試圖闡述政府信息資源的來源、分類以及信息公開背景下影響政府信息資源共享和利用的成因等，探討信息資源管理體制的構建問題。

二、信息公開背景下政府信息資源管理要素分析

（一）政府信息公開的權利主體與義務主體。根據《政府信息公開條例》等法規規定，我國政府信息公開的權利主體是我國的公民、法人及其他組織。任何公民、法人及其他組織原則上都有權利要求政府提供所需的政府信息，并對政府信息公開行為享有質詢和監督的權利。

（二）政府信息公開的內容及范圍?，F有的《政府信息公開條例》以及各類地方信息公開的規章條例都對政府信息公開內容普遍作了明確的規定。從當前的規定來看，我國政府公開的信息較以前有所擴大，內容不僅包括法律、法規和規章制度、辦事程序和辦事時限、承辦部門和人員、辦事結果等公共信息，還包括行政機關擁有的各種信息，行政立法中的討論事項，行政機關建立的數據庫的信息、沒有被列入保密范圍的檔案信息等。我國政府信息公開范圍也從單純的“政府信息”拓展到“信息”。公開的內容涉及幾乎所有的公共事務，而且仍有不斷擴大的趨勢，而不公開的內容則越來越少。與此同時，我國目前的政府信息公開還對例外的保密范疇做了概括性界定。當前，我國限制公開的政府信息主要由《保密法》等相關法律、法規（或者規章）明確規定，保密的范圍包括國家秘密、商業秘密和個人隱私的保護等。

（三）信息公開的方式及手段。按照相關法律法規的規定，我國政府信息公開的方式主要有兩種：一種是政府主動公開；另一種是依公民、法人和其他組織的申請公開。在我國現有的政府信息公開實踐中，主要以政府主動公開的方式為主，并實現了主動公開手段的多樣化。對于公開方式，目前我國政府主動的信息公開實現了從傳統的紙質媒體向以電子媒體為主的多種形式轉變，并且根據信息種類不同采取不同方式。當前，各級政府主要通過報刊、廣播、電視、網絡等大眾化的社會媒體向社會公眾公開政府信息；同時，各級政府還通過設立政務大廳、指南、公欄等形式，向相關群體開展豐富多樣的信息公開服務。我國公民亦可以在國家檔案館、公共圖書館、公共查閱室、電子信息屏等場所查詢政府信息。為保障群眾知情權，加強政府與群眾的聯系與互動，有的政府部門會通過定期邀請社會各階層、各專業人士旁聽政府會議，召開座談會、聽證會等形式公開政府信息；有的則通過設置固定新聞發言人、定期召開新聞發布會的形式來回應近年來民眾對熱點領域信息日益高漲的公開訴求。在技術手段上，各級政府充分利用現代科技和互聯網技術，不斷加強電子政府建設，對政府信息公開起到了重要促進作用。

三、信息公開背景下政府信息管理制約因素分析

（一）信息公開的管理體制不健全。隨著電子政務系統的普及，各級政府的信息化建設邁上新的臺階，各級政府及其工作人員逐漸轉變觀念，將信息公開作為自己工作的一部分。政府部門針對不同公眾需求制定自己的信息公開政策，在一定程度上滿足了公眾需求，特別是個別部門已經做到了多網聯合、信息更新同步等，極大地方便了公眾的辦事需求。如，當前各級政府采購信息已經做到能同時在《中國政府采購網》以及省級和地方各級政府網站上發布，在操作上采取賦予各個網站相應的管理員一定的后臺管理權限，解決了招投標政府信息在異地異網跨庫同時發布的問題。但在其他部門，在網站布局、信息公開格式、信息資源管理等方面還存在界面不統一、公開范圍小、資源管理混亂以及跨庫檢索困難等現象。

（二）政府信息公開和信息管理理念認識不足。黨的十八大大以來，我國政府的治理體系和治理能力現代化得到了明顯的提高，各級政府為民服務的信息理念更加深入。在政府管理體制方面，從上到下有了顯著的變化。在政府工作人員的工作理念中，將人民利益放到第一位的思想更加深入人心。但是，不可否認，當前在政府管理過程中，仍然存在著一些工作人員工作不努力、工作躺平現象。其他如工作人員的工作理念認識錯誤、信息管理素質不高的現象，嚴重制約了政府信息公開的水平，降低了政府信息管理能力。另外，作為信息受眾的廣大人民群眾，雖然近幾年在國家的政策支持下，特別是國家文化知識共享工程，以及地方公共圖書館、城市館、文化館、宣傳部等文化部門的積極努力下，信息素質和信息能力得到了明顯的提高，但與當前社會經濟發展的水平還不相稱。整體來說，當前普通公眾的信息知識還比較匱乏、信息意識相對較為淡薄，他們維護自身利益、自身權益的意識還不夠強，公民的主人翁地位認識不高。這種意識嚴重制約了公眾利用國家信息資源推動自身信息素養提高以及維護自身利益的能力。此外，當前政府的信息公開、信息管理、信息利用缺乏監督機制，加上一些政府部門擔心信息公開引起泄密問題、信息公開引起輿情問題等思想作祟，在一定程度上也影響了政府的信息管理能力，影響了政府信息公開水平。

（三）政府網站建設和系統管理不完善。目前，政府網站建設及管理中普遍存在下列問題：第一，發布的信息沒有實用價值。許多政府網站基本上僅僅是發布一些簡單的通知、文件，實用的信息根本看不到，文件的實質價值埋藏很深，無法從表面發布的信息中解讀到，而且缺乏時效性。比如，有些地方政府的政策規定作出了調整，但是政府網站卻沒有同步更新。這一問題的癥結所在就是政府缺乏對網站上信息的梳理整合和相關檢索查詢的服務不到位，導致需求者得不到實用的信息，影響到信息的正常需要，社會整體發展水平也同樣受阻。其結果是，在群眾去官方網站尋求不到所需要的信息時，只能去漫天網海中去搜索。甚至有時候政府的網站都不如百度和論壇等網站的信息實用。如，政府關于教育、醫療、社保、就業等內容的公開程度不夠，群眾對醫療信息的需求就不能在細節上得到實處，導致相關政策不能順利實施。第二，電子政務重復建設仍然存在。我們知道，政府的網站一般采用.gov 作為網址的后綴，但是中國社會科學院發布《中國政府透明度年度報告》居然在我國某些地方的政府網站建設中發現一個地方同時使用這樣后綴的兩個網站，并且同時都在更新。

四、推進政府信息資源管理的建議

（一）通過圖書館等文化機構開展積極有效的信息素養教育。第一，要轉變政府機關工作人員的觀念。不能因為工作人員自身工作的瑕疵而導致公眾的知情權受到侵犯。只有行政機關及時準確地公開相關政府信息，公民才能獲取相應的信息，從而實現自己的知情權。所以，要加強行政機關工作人員作為人民公仆的思想意識的培養和教育，使行政機關工作人員放下架子，能夠真正傾聽百姓的意見。第二，對于應當主動公開的信息及時進行公開，對于當事人申請公開的事項及時進行有效審查，來確保政府信息公開制度的順利落實。第三，加強對普通公眾的信息養教育。公眾的信息素養水平、信息能力對于政府信息公開水平和信息資源管理能力具有反作用。針對當前普通公眾信息素養能力較低的現象，各級政府部門要充分利用當地的文化機構和社區，特別是各級圖書館、文化館、城市館等一些文化機構，要通過開展講座的方式，對普通民眾進行信息宣傳和引導，迅速提高公眾信息素養能力。第四，廣泛開展宣傳活動。如，利用各級文化機構的文化書屋、文化展臺、宣傳海報、政府網站等，及時將政府相關信息以及提高公民素質的方式、方法等向公眾發布，使民眾能方便、快捷地利用政府信息維護自身利益，享受具體權利。特別是現在各地正在開展文明創建活動，政府可以利用此作為契機，迅速提高公民的信息素養，推動整個社會信息能力的快速提高。

（二）加強政府信息資源管理體系建設。明確政府信息資源管理的專門機構，對于加強政府信息資源管理十分必要。世界各國對政府信息化問題，特別強調加強政府信息資源管理以及建立和強化政府信息資源管理機構的重要性。國外的做法是，將信息資源管理機構劃分兩個層次：一是決策層，是指國家或地方政府級的信息化委員會或信息資源管理委員會。這個委員會的主席一般由國家或地方的最高領導兼任。很多國家還組織了國家或地方政府信息資源管理的顧問委員會，向信息化委員會提供咨詢、顧問和建議服務。二是執行層或者操作層。執行層是指政府信息資源管理的執行和操作機構。具體地說，就是根據國家或地方政府信息化委員會的決定，就政府信息資源管理的各個方面履行其管理職能。由于這個執行機構需要對政府各部門的信息資源管理進行監督和指導，因此它必須具有一定的職級，根據對國外相關職能部門的調研，許多國家將該機構設在政府的綜合部門（相當于我國政府辦事大廳）。不少國家還設立了首席信息官制度，政府各部門，地方各級政府都有自己的首席信息官，以明確由中央政府至各部門，各地方政府信息資源管理的責任和制度。

（三）提升政府網絡信息資源管理水平。從網絡獲取信息已經成為當前公眾了解社會的首選。放眼全國上下，不論是任何場合，我們都可以看到公民利用手機，刷抖音、看視頻、玩微信等。這一方面不利于政府對網絡的管理，但另一方面也對政府利用網站傳播正能量提供了機遇。首先，政府應充分抓住網絡發展的關鍵節點，推進政府網絡建設，使整個社會在政府的引導下有序發展。這就要求加大政府對網絡以及網絡信息資源的管理，提高信息資源管理水平。總體來說，各級政府要在資金預算、人才管理、技術支持、政策引導等方面做好統籌規劃，保證各級政府網站的建設水平、更新速度、知識和信息獲取能力與公眾信息發展水平相適應。其次，現代信息技術是以數字化和符號化為發展和表現載體，因此需要制定整合政府信息資源的統一技術標準，加快數據信息源的標準化建設，保證政府信息跨地區、跨部門和跨行業的有效銜接，努力避免由于各地區、各部門經濟發展水平、硬件設施配備和軟件系統開發等方面差異造成信息資源整合難度大、經濟效益差等問題。以健全的技術支持和平臺建設促進政府及時、快速、準確、全面的向人民群眾提供所需信息。再次，積極推動國家電子政務網協同辦公建設，完善政府信息資源全社會共享機制做好充分的技術準備和制度保障。網站發展的理想目標就是能夠使民眾在需要信息時，第一時間想到從政府網站中獲取有用信息。最后，政府要積極利用當前網絡發展態勢，充分利用不同的宣傳手段，如充分利用抖音、快手、微信、QQ 以及其他宣傳平臺，甚至利用第三方軟件等發揮政府的宣傳作用?，F在一些地方政府官員，充分利用抖音直播帶貨功能，為當地農產品、文化、旅游等宣傳造勢，取得了良好的效果。但要注意，在進行上述工作時，必須對網站的管理、網絡輿情控制、網絡保密制度等制定詳盡的制度和預案，推動政府網站管理、資源利用的標準化、現代化、技術化、規范化，保證政府職能的健康發展。

（四）推進政府信息資源的加工與利用。對政府信息資源實施深度加工和開發，是實現政府信息資源有效整合的重要方面。目前，制約我國政府信息服務職能有效實施的重要因素之一是信息資源的原始性、分散性和表面性，相當部分的政府信息對社會公眾的利用價值不高，不能真正滿足人民群眾的信息需求。今后，我們要推動實現對國民經濟統計數據、行業運行環境以及宏觀市場政策等信息的深入分析和統籌，積極創建適合各地區、各部門實際情況的信息資源開發利用模式，切實滿足社會公眾的信息需求。

綜上，政府信息公開水平是時代發展對現代政府治理體系治理能力現代化的衡量標準之一，信息公開對于保障公民知情權以及公民其他合法權利具有積極意義。轉變政府職能，采取多種措施推動政府信息管理水平的不斷提高是當前和今后一段時期的重要任務。