第三次分配內涵及優化路徑

□文/李菊英

（中共鹽城市委黨校 江蘇·鹽城）

［提要］ 隨著我國經濟的發展，第三次分配越來越受到人們的重視。但目前我國的第三次分配還面臨慈善捐贈意識不足、激勵力度較弱、財產稅缺失、捐贈使用不透明以及監管機制不健全等問題。因此，應完善激勵機制，加大稅收優惠力度；加快財產稅改革，適時征收房產稅、遺產稅和贈與稅；加強信息披露制度建設，提高信息透明度；完善監管制度建設，規范慈善組織行為。

2019 年，黨的十九屆四中全會首次明確指出：“重視發揮第三次分配作用，發展慈善等社會公益事業”。接著，在十九屆五中全會上通過的“十四五”規劃和“2035 年遠景目標的建議”都再次強調要“發揮第三次分配作用，發展慈善事業，改善收入和財富分配格局”。2021 年8 月17 日，中央財經委員會第十次會議強調，要“在高質量發展中促進共同富裕，正確處理效率和公平的關系，構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排”。第三次分配首次上升到制度安排層面，被納入到收入分配制度體系中。可見，第三次分配的作用和價值日益凸顯，因此有必要對其作深入的探討和分析。

一、第三次分配的內涵和作用

第三次分配是中國本土概念，最初由著名經濟學家厲以寧先生提出。厲以寧在其1994 年出版的《股份制與現代市場經濟》一書中，明確指出：“市場經濟條件下的收入分配包括三次分配。第一次是由市場按照效率進行分配；第二次是由政府按照兼顧效率與公平的原則，通過稅收、扶貧及社會保障統籌等方式進行第二次分配；第三次是在道德力量的作用下，通過個人收入轉移和個人自愿繳納和捐獻等非強制方式再一次進行分配”。厲以寧提出：“在第一次分配和第二次分配之后，社會發展方面依舊會留下一些空白，需要第三次分配來填補。”隨著我國經濟的發展，第三次分配越來越受到人們的重視。黨的十九屆四中全會召開后，劉鶴指出：“第三分配是在道德、文化、習慣等影響下，社會力量自愿通過民間捐贈、慈善事業、志愿行動等方式濟困扶弱的行為，是對再分配的有益補充。”第三次分配具有社會性、自愿性、民間性、公益性等特點。第三次分配的作用主要有以下三個方面：

第一，縮小收入分配差距。改革開放以來，我國的經濟取得了突飛猛進的發展，我國現在已成為世界第二大經濟體。但與此同時，我國的收入分配差距也在不斷地擴大。過去的十幾年，我國采取了多種措施來縮小收入差距，但遺憾的是，到目前為止，我國的收入分配差距依然處于高位，基尼系數大約在0.46 左右，仍然高于0.4 的國際警戒線。收入分配有三個層次，即第一次分配、第二次分配和第三次分配。第一次分配主要是根據效率原則來進行分配，當然也兼顧公平。在市場經濟條件下，第一次分配難免會導致收入分配差距的擴大，因為每個人的情況千差萬別。應該說，這種結果是合理的，是有利于經濟發展的。如果第一次分配過于強調公平，那么人們的積極性會受到削弱，最終會影響經濟的發展。第二次分配是由政府主導的，通過稅收、轉移支付以及社會保障等手段來調節收入差距，主要依據公平原則。主要的發達經濟體主要是靠第二次分配來調節收入差距的。近年來，我國財政支出中用于民生的支出在不斷擴大，財政負擔已經比較沉重，要想在此基礎上再大幅度增加民生支出不太現實。而且從另外一方面來說，第二次分配的比重也不是越高越好。比重過高，企業和個人的稅收負擔必然加重，這會抑制社會的活力，影響經濟的發展。第三次分配是由社會主導，通過民間捐贈、慈善事業、志愿活動等方式實現收入的再分配。也就是富裕的人群自愿地將自己的一部分收入無償地轉移給低收入人群，從而調節收入差距。第三次分配的優點是它不會增加稅收負擔，也不會影響效率原則的實施。

第二，提升精神文明水平。改革開放以來，我國經濟高速增長，創造了世界奇跡，物質文明大幅度提升。但精神文明卻沒有得到同步上升，特別是在市場經濟條件下，社會上出現道德滑坡的現象。而第三次分配可以通過公益慈善和志愿活動，傳播公益意識，提高個人和企業的社會責任感，從而在全社會形成人心向善、互助友愛、利他奉獻的社會氛圍，并最終提升社會的道德水平和文明程度。其實，第三次分配的規模非常有限，2019 年我國內地社會捐贈總額為1，509 億元人民幣，占GDP 的比重僅為0.15%，占財政收入的比重為0.79%。看第三次分配，不能只看它的規模，它的意義更多地體現在道德和價值層面。所以，第三次分配已經遠遠超越了它的經濟價值，而與道德文明相關，與良知和心靈需要相關。

第三，促進生產力的發展。社會資源經過第一次分配和第二次分配后，還存在一些空白點，還有進一步優化的空間。而第三次分配恰好可以填補這些空白，對社會資源進行進一步優化配置，從而使資源發揮更大的效用。這樣經濟發展就獲得了更多的動力，有利于生產力的提高。如果在第三次分配中，捐贈資金流向了落后地區的農村教育，那么這會明顯改善落后地區的教育條件，加快落后地區人力資源積累，從而縮小地區差距，增強經濟發展活力。

二、第三次分配存在的主要問題

改革開放以來，我國的慈善事業獲得了長足發展，但與發達國家相比，差距還很大，發展還很不充分，還存在不少問題。

（一）慈善捐贈意識不足。首先，慈善事業總體規模偏小。2019 年，中國捐贈總額1，509.44 億元，占GDP 的比重為0.15%。而同期美國捐贈總額為4，496.4 億美元，占GDP 比重為2.1%。我國捐贈總額是美國的5%左右，人均慈善捐贈額是美國的1%左右。其次，志愿者占人口比例偏低。新西蘭平均每年有100 萬人參加志愿者活動，占總人口比例為25%；2019 年，德國有2，880 萬人參與志愿活動，占人口比重為39.7%。而中國志愿者人數約為7，180 萬人，占總人口的比例只有5%。再次，個人捐款意愿較低。長期以來，我國慈善捐贈主要來源是企業捐款，個人捐款的比例較低。2019 年，我國個人捐款比例為26.4%，而美國為69%。從國內外經驗看，如果慈善捐贈主要依靠個人，那么慈善捐贈會相對穩定，而依靠企業捐贈，在遇到經濟困難時期，往往會面臨較大的波動。最后，人均捐贈額偏低。2019 年，我國的人均GDP 超過1 萬美元，居民人均可支配收入超過3 萬元，人均消費支出超過2 萬元。可以說，民間財富還是豐厚的，但是慈善捐贈額的增幅卻較低。2015 年，我國人均捐贈額是81.69 元，2019 年人均捐贈額只增加到107.81 元，占人均可支配收入的比重只有0.34%，占居民人均消費支出額的比重不到0.5%。這還是就捐贈總額來計算的，如果扣除企業捐贈，用個人捐贈來計算，那么數額更低。

（二）激勵力度較弱。完善的激勵機制是慈善事業能夠穩定發展的關鍵環節，而稅收的激勵更是重中之重。目前，我國的所得稅法對慈善捐贈的稅收優惠都有明確的規定，但優惠力度較弱。首先，實物捐贈沒有稅收優惠。根據現有的《企業所得稅法》和《企業所得稅法實施條例》，企業的現金捐贈可以在所得稅前扣除，但實物捐贈則不行。企業的實物捐贈通常被視為產品銷售和轉讓財產，需要繳納增值稅，這影響了企業的實物捐贈。其次，個人所得稅的扣除限額偏低，并且無法進行年度結轉扣除。根據現有的法律，企業所得稅的扣除限額為12%，與國際水平相當，并且超額部分在三年內可以結轉扣除。而個人所得稅的扣除限額為30%，明顯低于國際水平，美國最高可扣除50%。不僅如此，個人所得稅的相關法律并沒有對年度結轉問題作出規定，這影響了個人的捐贈熱情。再次，稅法對享受稅收優惠的主體有嚴格限制。根據現有的相關規定，只有符合下面兩種情況，才能在個稅前全額扣除：一種情況是個人向符合條件的機構捐贈；另一種情況是個人向民政部門批準成立的其他非盈利公益性組織捐贈，通過其他途徑捐贈的則不能享受全額扣除。最后，免稅退稅程序復雜。根據現有的《稅收征管法》和《稅收減免管理辦法》，捐贈主體從捐贈到獲得稅收優惠需要經過多道程序，包括向受贈單位索取相關票據證明、向單位財務部門或主管稅務機關提出申請、等待審核通過等，過程較長，并且比較煩瑣。這提高了捐贈主體的成本，阻礙了第三次分配的發展。

（三）財產稅缺失。財產稅包括房產稅、遺產稅和贈與稅，這些稅收對第三次分配起決定性作用。目前，我國沒有遺產稅和贈與稅，這使得高收入群體首先考慮積累資產，然后傳給子孫后代，而不會選擇慈善捐贈。這樣導致富者越富，窮者越窮，收入差距不斷擴大。另外，也使得第三次分配缺乏持續的資金來源。目前，我國房產稅還沒有全面征收，這使得個人持有房產成本很低，從而導致很多人投資房產，這不但影響了消費需求，還進一步拉大了財產差距和收入差距，也減弱了人們慈善捐贈的意愿。實踐證明，一些發達國家的慈善事業之所以能發展的那么好，與這些國家開征了房產稅、遺產稅和贈與稅有密切的關系。有了房產稅，持有房產的成本會大大提高，從而有效遏制了投機房產的行為。有了遺產稅和贈與稅，那么高收入人群就會考慮，財富是用于慈善捐贈還是繳納遺產稅和贈與稅？而一般遺產稅和贈與稅的稅率較高，這使得一些富豪最終選擇了慈善捐贈，這就為第三次分配提供了豐厚的資金來源。

（四）慈善捐贈使用不透明。透明度是影響慈善捐贈事業發展的重要因素。如果使用不透明，那么會降低慈善組織的公信力，影響人們的捐贈熱情。目前，慈善組織的信息公開還不盡完善，有較大的提升空間。首先，慈善組織披露年度報告的比例偏低。按照相關規定，慈善組織每年都需要在“慈善中國”平臺上公開年度報告，但目前披露報告的慈善組織占比偏低，還不到半數。另外，從年報的內容來看，多數指標都沒有達到及格線。其次，信息公開沒有達到真實、完整和及時的要求。慈善組織公開的年報中大量信息不完整，是否真實也沒有辦法進行核實。最后，對沒有按照規定公開信息的慈善組織缺乏約束和處罰。按照《慈善組織信息公開辦法》的規定，如果慈善組織沒有信息公開，那么民政部門應對其進行處罰。但到目前為止，人們并沒有看到因為信息公開問題而受到處罰的案例。

（五）監管機制不健全。慈善事業要得到持續健康發展，建立慈善組織的公信力非常重要，只有慈善組織有了公信力，社會公眾才愿意把資金投入到慈善組織中。而要建立慈善組織的公信力，加強對慈善組織的監管至關重要。

對慈善組織的監管可以分為以下四種，即行政監管、第三方監管、公司內部監管和社會公眾監管。目前這四個方面的監管都存在一些問題。先看行政監管，根據《慈善法》的規定，縣級以上人民政府民政部門對慈善活動進行檢查監管，對慈善行業組織進行指導。但實際情況是民政部門監管能力不足，一些地市以下的民政部門只有1 人專門負責慈善工作，有的甚至無人專門負責。而要對慈善組織進行檢查監管必須有2 人才能進行，因此目前的人員配備無法滿足慈善監管的需要。關于第三方監管，《慈善法》也明確規定民政部門應當建立慈善組織評估制度，鼓勵和支持第三方機構對慈善組織進行評估。但實踐的結果是存在兩個問題：一是第三方機構的獨立性欠缺，尤其是資金的獨立性不夠；二是評估機構數量不足，我國第三方評估機構才剛剛開始發展，評估機構的數量和人員都相對不足。要實施公司內部監管，就必須在公司內部設立專門的監管機構，比如監事會，而且這個監管機構要具有獨立性。但實際的情況是除了基金會，目前相關的法律法規對社會團體和社會服務機構等組織并沒有設立監事會的規定。即使是基金會，設立了監事會，實際的運行情況也不理想。因為信息不對稱、內部缺乏財務審計制度、缺乏問責機制等原因，監事會也很難有效地履行監管的責任。關于社會公眾監管，一方面慈善組織的信息披露制度不完善，民眾獲得信息的渠道不足，因而難以進行監管；另一方面要發揮監管作用，需要一定的專業知識，作為普通民眾，往往缺乏這方面的知識，因此要實施監管無從談起。

三、第三次分配優化路徑

（一）完善激勵機制，加大稅收優惠力度。首先，應把實物捐贈納入稅收優惠范圍。實物捐贈有自己的優點，它比較直接，效率較高，能節約中間成本，在發生重大公共危機時這個優點顯示的更加充分。應免除實物捐贈的增值稅，讓它享受現金捐贈同等的待遇。同時，對實物捐贈的估量評估，應該建立一套規范的辦法。其次，應提高個人所得稅的扣除限額，并允許年度結轉。應把個人所得稅的限額扣除由現在的30%提高到50%，并允許超額部分往后結轉三年扣除，以此促進個人的捐贈熱情。再次，拓展稅收優惠的主體范圍。按照現有的規定，政府部門設立的慈善組織才能得到稅收優惠，民間慈善組織則不能享受。要改變這種狀況，把民間慈善組織也納入稅收優惠范圍，讓它們享受與政府慈善組織同等待遇。另外，應完善相關法律法規，加強對互聯網募捐平臺的監管，在此前提之下，把互聯網慈善也納入稅收優惠范圍。最后，簡化免稅退稅程序。稅收、民政等相關部門應加強合作，實現信息共享，這樣納稅人在申報個稅時，可以直接在個人所得稅申報系統進行捐贈扣除。另外，對于非單位組織的個人捐贈，可以嘗試由受贈組織來代理稅前扣除申報，從而大大降低個人捐贈者的稅收遵從成本。

（二）加快推進財產稅改革，適時征收房產稅、遺產稅和贈與稅。首先，應全面征收房產稅。對房產的流轉環節，我國目前是全面征稅的，現在的問題是在房產的保有環節，我國還沒有全面征稅。我國也進行了試點，但一直沒有全面推開。這種情況導致了高收入人群熱衷于炒房，從而擾亂了房地產市場的健康發展，也進一步惡化了收入差距。因此，應在完善試點的基礎上，盡快全面征收保有環節的房產稅，從而遏制炒房行為，引導高收入人群把資金投入到第三次分配中。其次，應適時開證遺產稅。顧名思義，遺產稅是對遺產所征收的一種稅，一般稅率較高。目前我國還沒有遺產稅，這對第三次分配影響很大，因為沒有遺產稅，那么高收入人群很容易就把財富傳給下一代了，所以他們就不會考慮慈善捐贈了。這樣，財富的差距和收入的差距會一代一代地傳下去，這不利于共同富裕的實現，也會影響到經濟的發展。所以，我國應適時開征遺產稅，可以先試點，待方案成熟后再全面推開。最后，應適時開征贈與稅。贈與稅是遺產稅的補充，是對財產所有者在其生前贈與他人的財產所征收的一種稅。其主要作用是防治財產所有者以贈與手段而逃避繳納遺產稅，所以一般贈與稅與遺產稅同時征收。我國應在合適的時機同時開征遺產稅和贈與稅，引導高收入人群確立正確的財富觀，增強他們的社會責任感，鼓勵他們回報社會，從而促進第三次分配的發展。

（三）加強信息披露制度建設，提高信息透明度。首先，要完善信息公開的法律法規。要明確信息公開的基本要求，不但要真實、完整、及時，還要正確。還要明確信息公開的核心指標和公開標準。對于違反信息公開規則的，要明確具體的懲罰措施，要具有可操作性。其次，可以實施分類管理。應根據資產、收入和人員等指標，將慈善組織分為不同的類別，根據所處的類別設置相應的信息披露要求。比如，對于規模較小的慈善組織，可適當降低信息披露的要求。最后，完善財務管理制度。慈善組織對外提供的會計信息要豐富全面。要做好公益支出痕跡管理，資金用到了什么地方，要有相關的票據，還要有具體的真實材料。

（四）完善監管制度建設，規范慈善組織行為。首先，要增加民政部門的人員配備，為其實施監管創造條件。地市以下的民政部門，最起碼要有2 人來負責慈善工作，這樣民政部門才能正常開展檢查監管工作。其次，要加強慈善組織內部監管。不僅是基金會，其他慈善組織也應成立內部監管機構，這方面法律應作出相應的規定。同時，還應明確監管機構的職權，為他們進行監管創造條件。再次，要推動第三方評估的發展。要完善相關的法律法規，出臺一些激勵措施，促進第三方評估的發展，比如稅收優惠等。同時，要強化第三方評估機構的獨立性，尤其是資金的獨立性。最后，要加強社會監管。在這方面，媒體可以發揮獨特的作用。媒體應提高對慈善的關注度，及時報道慈善動態，為社會監管提供信息支持。