從鄉村振興視角看普惠金融高質量發展

孫仲正 張漢龍 曹汝華

提 要：當前，普惠金融進入高質量發展階段，尤其要把握金融工作的政治性和人民性。農村金融一直是金融領域的難點，其背后的原因包括農村的普惠金融服務體系不健全、普惠金融法制尚不完善、金融消費者權益保護意識不強、商業性金融與普惠金融目標背離等。本文認為普惠金融的高質量發展需要從制度創新、技術創新、妥善引導等角度發力，要堅持以人為本，突出非商業性金融的和財政政策的作用，強化政策引導與機構監管，完善金融評價體系，重視構建新發展格局，實現自立自強。

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視發展普惠金融，2013年，黨的十八屆三中全會正式提出“發展普惠金融”。習近平總書記強調，要深化金融供給側結構性改革，強化金融服務功能，找準金融服務重點，以服務實體經濟、服務人民生活為本；要建設普惠金融體系，加強對小微企業、“三農”和偏遠地區的金融服務，推進金融精準扶貧。

鄉村振興戰略離不開普惠金融。《推進普惠金融發展規劃（2016-2020）》指出，大力發展普惠金融，是我國全面建成小康社會的必然要求，有利于促進金融業可持續均衡發展，推動大眾創業、萬眾創新，助推經濟發展方式轉型升級，增進社會公平和社會和諧。融資難一直是制約農村地區發展的一大阻力，而“三農”問題事關糧食安全和廣大農民的福祉，每年的中央一號文件都會針對農村地區的問題作出部署。在國民經濟高質量發展階段，鄉村地區的普惠金融勢必會涌現出一系列新現象新問題，需要經濟社會各部門持續聚焦關注。

一、關注農村金融重點領域和薄弱環節

健全農村金融服務體系是普惠金融的重點領域，也是一直以來相對薄弱的環節。近年來，我國的普惠金融在農村地區進行了大量的實踐，農村金融服務供給的總量持續增長。一是普惠金融服務覆蓋面持續擴大。目前，銀行鄉鎮網點覆蓋率達98%，基礎支付服務村級覆蓋率超99%，保障普惠金融基礎設施能覆蓋鄉鎮村居民。二是普惠金融服務的可得性有效提升。越來越多人能夠享受到普惠金融服務，普惠金融總額度也逐年擴大。其中，普惠小微貸款余額、支農貸款余額均保持連續穩步增長，普惠小微貸款余額達27.8萬億元，增速連續三年保持在20%以上；涉農貸款余額54.98萬億元，增速連續20個月高于各項貸款。三是普惠金融服務成本不斷降低。8月新發放的普惠小微企業貸款加權平均利率為4.48%，較2018年末下降1.7個百分點，減輕了小微企業的資金負擔，助力實體經濟發展。

今年10月底召開的中央金融工作會議指出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，金融要為經濟社會發展提供高質量服務。要著力營造良好的貨幣金融環境，切實加強對重大戰略、重點領域和薄弱環節的優質金融服務。當前，普惠金融進入高質量發展階段，需要更多關注農村地區對金融服務的多樣化需求，關注農村的民生福祉和生產力的提升。而普惠金融在農村地區的實踐，也會給國民經濟發展提供重要經驗。

二、普惠金融面臨的問題及原因分析

（一）制約中小金融機構發展的原因分析

小額貸款是普惠金融的重要板塊，普惠金融必須關注中小金融機構。中小企業的管理層級較為扁平化，財務信息等“硬信息”難以可靠地傳達，因此其融資往往更依賴于“軟信息”。①②相比于大型金融機構，中小金融機構具有貼近地方、經營機制靈活、掌握信息優勢等特點，在開展普惠金融業務的時候，能夠更快速且深入地了解普惠群體的實際情況和需求，精準有效地將資金融通到普惠群體之中，并有希望在眾多中小企業中挖掘出一大批有價值、有責任的企業，有效助力民營經濟發展。

目前中小金融機構的困境在于，由于缺乏統籌規劃和管制，導致風險聚集。中小金融機構參與的業務本身傾向于有更高的風險，這是其特殊的市場角色所決定的。近幾年來中小金融機構的爆發式發展也逐漸改變了普惠金融市場的業態，結構不平衡、發展不充分的中小金融機構難以滿足日益增加的普惠金融需求。

其一，在開展業務的過程中，中小金融機構依然面臨著信息不對稱的局面。目前我國的金融市場以間接投資為主，且金融機構不會直接參與生產部門的經營管理，導致金融機構與企業之間存在著程度不同的信息不對稱，加之機構與企業作為融資的對手方，業務開展始終存在逆向操作和發生道德風險的可能性。中小金融機構在拓展新客戶、掌握客戶信息有限的情況下，容易遇到不法分子打著農戶、個體工商戶等的名義騙貸、包裝貸款等，給金融機構造成巨大損失。

其二，中小金融機構自身的資本金管理、流動性管理等能力比較薄弱，且機構決策容易受個人因素影響。中小金融機構在開展普惠金融業務時能得到央行再貸款、定向降準等政策工具的支持，可貸資金量的增加會對中小金融機構從業者的法律與道德底線提出挑戰。

其三，在農村地區，農戶和鄉鎮企業等作為主要的金融服務需求主體，其生產經營能力和抗風險能力各不相同，對于金融服務的需求呈現出多樣化的特征。①而目前農村金融機構以商業銀行、農村信用社等銀行類金融機構為主，提供儲蓄、信貸等基礎金融服務，但是對于保險、代理、租賃、養老金、匯兌等諸多類型的金融服務供給仍相對匱乏，金融產品種類也較為單一，難以適應農村地區經濟發展的需求。

除此之外，中小金融機構之間還存在許多其他問題，諸如缺乏有效的競爭機制和信息互通機制，缺乏健全審慎的金融監管等。

（二）普惠群體自身的問題分析

廣大的普惠群體是實體經濟的投資者，是商品與服務的消費力，在國民經濟中具有重要的地位。普惠群體眾多，對于經營狀況良好的中小企業，本身作為金融機構的優質客戶，其融資的需求并不大，事實上，普惠金融真正的需求主要集中在那些經營存在困難的中小企業。近年來，許多原本經營狀況良好的企業，在“黑天鵝事件”的沖擊下，經營受困，短期內其財報指標無法達到金融機構授信的標準。還有許多企業由于缺少可抵押資產而達不到貸款門檻，需要面臨更高的貸款利率。在當前經濟周期下行的環境下，普惠群體為了生存需要承擔巨大的壓力。

普惠群體自身存在著諸多問題，導致其融資約束不斷惡化。第一，普惠群體自身經營管理水平有限，在日常經營中存在很多不當甚至違規的行為。中小企業提升自身發展與管理水平需要額外的成本投入，企業主對此往往重視不足，導致企業信息披露不夠透明，尤其是農戶、個體工商戶等經營主體，有的甚至無法提供合規的財務報表，加之缺少可用于抵押的資產，在融資過程中會給金融機構帶來很多麻煩。

第二，金融知識和自我權益保護意識欠缺。普惠群體有真實且迫切的融資需求，但是其往往在生產資料和財富的積累上處于弱勢地位，更嚴重的是在專業知識、信息獲取、風險承擔能力上也處于弱勢地位。普惠群體往往難以從市面上尋找到適合自己的普惠金融產品，有些對金融機構帶有負面的刻板印象，更傾向于求助“熟人”、民間借貸組織或第三方機構。在此過程中，許多不法中介就占有了普惠金融消費者的部分資產及收益，增加了普惠資金的交易成本。

第三，法律意識欠缺。一方面，普惠群體承擔法律責任的能力較弱，主要表現為自身資本積累較為薄弱，導致其違法違規的機會成本低于高收入群體，從某種意義上限制了法律對其的約束力。另一方面，普惠群體整體受教育程度偏低，其接受的法律意識教育也有所欠缺，容易被教唆鼓動從事違法違規的金融活動。而在法不責眾的錯誤認知下，這些違法違規活動的規模容易在普惠群體中快速擴大。

（三）農村資本短缺的原因分析

農村融資難題的本質要追溯到城市工業與鄉村農業之間的差距，表現在產業價值差距和生產要素的單向流動。

首先，當前中國的城市工業產值遠遠高于鄉鎮農業產值。城市工業以制造業、建筑業等為代表，擁有一套完整的產業體系和容易復制的發展模式，以城市土地為基礎，依托房地產、廠房、制造設備等大量固定資產投資，可以帶動一系列工業產業和服務產業，形成龐大且完整的城市工業產業體系。相較之下，鄉鎮農業的生產力水平與城市工業有著巨大的差距，自改革開放以來，第一產業在國民總收入中所占的份額始終落后于第二產業與第三產業。一方面，農業生產與農村土地質量、種業發展、機械設備投資乃至氣候環境等諸多復雜因素相關，農作物產量增長緩慢；另一方面，當前農業在產業體系建設上仍有欠缺，缺乏可關聯產業，農產品的經濟附加值較低。

其次，農村土地產值遠遠落后于城市土地，直接導致了大量生產資料從農村流入城市。一方面，資本要素憑借其逐利的特性，自發地從農村流向城市，直接造成了農村地區資本匱乏，難以滿足生產生活的融資需求。另一方面，鄉鎮居民無法從農村土地獲取與城市居民相當的收入，導致大量的農村勞動力涌入城市。在代際更迭下，農民的子女選擇定居落戶在城市，將過去在農村積累的存量資本也帶進城市，進一步加劇了農村地區的資本緊缺，并產生了農村老齡化、空心化等更多棘手的問題。除此之外，土地、技術、數據等生產資料也都不同程度地向城市工業流動。

總的來說，在過去的經濟發展中，第一產業受到的重視和得到的資源都少于第二產業和第三產業，制約了農村地區的發展，而農村地區融資難問題則是農村發展滯后的必然結果。

（四）商業性金融失靈的原因分析

普惠金融與商業性金融的基本邏輯是不同的。在市場法則下，商業性金融會自發地將有限的資源投入資本回報率更高的企業。而普惠金融則更多地立足機會平等原則，關注共同富裕和社會弱勢群體的需求。

我國的資源稟賦特點是相對富余的勞動力資源和相對稀缺的資本，要素稟賦結構決定生產組織方式，因此勞動密集型企業的生存在我國必須得到保障。①為數眾多的中小企業、小微企業等，作為創造就業崗位、提供收入的經營主體，是經濟與社會穩定的基石，更應當得到我們的重視。但是小微企業、個體工商戶、農戶等因其資本金規模小、收益低、風險高等特性，往往難以得到商業性金融機構的授信，或者需要提供嚴苛的擔保，承擔更高的或有債務。

20世紀30年代，英國金融產業委員會提出了著名的“麥克米倫缺陷”，指金融體系愿意提供的資金難以滿足中小企業的資金需求。“麥克米倫缺陷”描述的中小企業融資難問題是一個國際性的難題，其背后原因也是多樣的。第一，金融制度不完善，在金融市場中占主體的是商業性金融機構，其經營要滿足利潤最大化原則，難以自發讓利于社會弱勢群體；第二，金融機構與中小企業之間的信息不對稱；第三，資金總量有限。在中國，“麥克米倫缺陷”有其特殊的歷史原因和現實困境，包括政府機構之間職責不清造成的額外交易成本，以及社會正在從基于道德的信用體系向基于資產的信用體系轉變等。②要推動普惠金融高質量發展，中國必須利用自己的方法來避免“麥克米倫缺陷”。

從貨幣政策角度看，目前中國人民銀行采用了一系列結構性貨幣政策工具來推動普惠金融發展，包括支農支小結構性再貸款、再貼現、普惠養老再貸款、定向降準等工具，引導金融機構的信貸投向，最終由商業性金融機構將資金投放到普惠群體手中。

央行的結構性貨幣政策工具與商業性金融機構推出的普惠金融產品有著本質上的不同，其屬于兩種不同的生產關系。結構性貨幣政策工具在使用過程中，生產資料的所有權是公有的。而當商業性金融機構介入后，資金計入了商業性金融機構的資產，當勞動者向商業性金融機構申請普惠金融資金時，他們不得不將房屋產權、土地承包權、設備所有權甚至原材料等抵押給商業銀行。

站在宏觀的角度，普惠金融不僅僅是簡單的商業行為，更是關系社會穩定、民生福祉的國家戰略。如果考慮中小企業直接關系到社會治理穩定問題，則市場的系統性風險最終將會落到財政和所有市場主體的頭上。中國想要在增速放緩的大環境下實現經濟的結構性調整，讓金融脫虛向實，就必須支持弱勢勞動群體，要利用非商業性金融，結合積極的財政政策，將金融資源配置到位。

三、政策建議

（一）以人為本，推進普惠金融高質量發展

推進普惠金融高質量發展，首先是認識到金融要服務于勞動者，改變金融是為富人服務的傳統觀念。開展普惠金融工作的過程中，要更多站在勞動人民的角度，了解人民需要什么樣的金融產品，能否提高人民的收入、改善人民的生活水平。普惠金融從業者要有主人翁意識，把客戶的事當成自己的事，將普惠金融作為政治任務而非僅僅是經營業務，體現工作的社會價值而非僅僅是經濟價值。

國務院近期印發的《關于推進普惠金融高質量發展的實施意見》指出，要堅持人民至上，牢固樹立以人民為中心的發展思想，堅持普惠金融發展為了人民、依靠人民、成果由人民共享。始終把人民對美好生活的向往作為普惠金融發展的方向，自覺擔當惠民利民的責任和使命，切實增強人民群眾金融服務獲得感。

《實施意見》提出要在支持小微經營主體可持續發展、助力鄉村振興國家戰略、提升民生領域金融服務質量、支持綠色低碳發展等重點領域，著力優化金融產品服務，鼓勵金融機構開發符合不同普惠群體特點和發展需求的產品和服務，增加信貸投放，提高金融服務質量。

（二）堅持改革創新，突出非商業性金融的作用

設置全民所有制的政策性金融機構來主導普惠金融業務，并配合多種所有制的金融機構，共同組成普惠金融市場的供給端。政策性金融機構是以某種特定政策性金融業務為其基本業務活動的金融機構，其天生帶有促進社會公平、穩定發展的使命，符合普惠金融發展的需要，屬于非商業性金融。從經營目標的角度看，政策性金融機構除經濟目標外，還會把社會穩定、市場安全等目標作為制定決策的考量因素。從產權結構來看，政策性金融機構主要由政府以及政府機構出資，根據普惠金融業務的特點也可以由地方集體組織注資。針對普惠金融產品的利潤分配，政策性金融機構可以盡可能降低利率，將息差中產生的經濟利潤更多地分配給普惠群體，可收取必要的手續費以維持持續經營和作為員工激勵。

利用非商業性金融彌補“麥克米倫缺陷”的過程中，依然有諸多問題需要解決。第一，要盡可能做大普惠融資規模。在推進全體人民共同富裕的中國式現代化道路上，普惠群體以其人數眾多、邊際儲蓄率低、整體素質快速提升等特點，會成為未來金融市場需求側的中堅力量，普惠金融融資總額會逐漸增加。第二，要降低普惠金融服務的平均成本。金融機構應結合大數據、人工智能、互聯網、云等技術，升級基礎設施，例如設置變量以精準刻畫客戶畫像，金融機構之間信息互通互聯等。第三，在多方共同引導下降低普惠群體的違約風險。從短期來看，降低違約風險需要依賴監管部門的審慎監管，以及執法部門的強制措施，而從長期來看，還是需要繼續關注法制教育和誠信教育，提高群眾的法律素養。

（三）強化引導與監管，構建合規且務實的普惠金融生態

普惠金融不僅僅要讓人們都能享受到便利的金融服務，更要引導普惠群體去掌握積累財富的方法。普惠金融服務的總量是有限的，要將金融資源投入到重點領域與薄弱環節，注重提高生產力，提振實體經濟，幫助貧困群體盡快脫貧。只有當人均收入水平逐步上升并達到某一閾值，金融部門的經濟收益可以覆蓋其參與成本和運營成本時，普惠金融才會內生形成和發展①。

普惠金融工作者應加強對普惠群體在使用金融服務過程中的引導服務，一方面發掘其投資意愿，提高資金使用效率，另一方面要引導其合規操作，降低違規操作所引致的風險。對金融機構來說，應明確自身定位，做好金融服務，幫助勞動者創造財富。金融機構可在普惠群體借貸、使用資金、生產等各流程中進行合理指導，例如提供成功案例、組織交流論壇，發揮廣大勞動者的智慧，讓老百姓富起來。擁有強大生產能力與消費能力的城鄉居民將會是金融機構未來最優質的的客戶。

對于監管部門來說，需要更多關注普惠資金用途，尤其要強化事中、事后監管；結合大數據、區塊鏈、人工智能等技術，結合數字人民幣，使得資金可追蹤，保證業務合規開展；與各部門加強溝通，打通信息壁壘，打擊違法違規行為，穩步降低普惠群體綜合融資成本，服務好普通居民。

與此同時，執法部門需要加強普法教育，引導普惠群體學習并遵守普惠金融相關法律，尤其是要學會使用法律武器來維護普惠群體自身的利益。②

（四）財政政策引領，助力金融服務于實體經濟

推動普惠金融高質量發展、振興實體經濟，財政的作用不可或缺。要加強財政政策與貨幣政策的協調配合，明確財政與貨幣金融的共同目標，推動高質量發展，滿足人民日益增長的美好生活需要，實現經濟行穩致遠、社會安定和諧。在當前貨幣政策較為寬松的時期，要充分發揮財政政策的主動性、可控性，發揮宏觀經濟的乘數效應。

對于普惠金融，財政可以采用較為積極的政策，例如提供貼息、擔保等，結合中短期的擴大政府采購等政策，為市場注入信心。通過擴大財政支出，幫助普惠金融的凈利潤向傳統金融行業靠近，尤其要關注與普惠金融相關的實體行業的勞動生產率提升，使普惠金融進入內生增長階段。

近年來，財政在推動普惠金融高質量發展上持續發力。財政結合不同市場主體的需求，因地制宜，在普惠金融市場的需求側和供給側都給予了大量支持。2023年普惠金融發展專項資金預算達107.33億元，較去年增長0.2%。今年9月，財政部印發了修訂后的《普惠金融發展專項資金管理辦法》，自2023年10月1日起施行。本次《辦法》繼續加大對經營主體的支持力度，落實就業優先政策，支持重點群體就業創業，將個人創業擔保、小微企業創業擔保的最高貸款額度進一步分別提高至30萬元和400萬元，同時降低貸款利率上限、放寬對申請貸款的小微企業的要求。為促進形成普惠金融健康發展的長效機制，著力改善小微企業和“三農”融資發展環境，中央財政對各省開展普惠金融發展示范區進行獎補，獎補數量、金額與績效掛鉤，同時為鼓勵農村金融機構增加小額貸款投放，普惠金融專項資金也對農村金融機構給予定向獎補。

（五）完善普惠金融評價體系，助力構建新發展格局

建立健全普惠金融評價體系也是完善金融市場環境的重要環節，有助于降低金融機構信息獲取成本和信貸風險，可以進一步為普惠群體融資讓利，也有利于金融主管部門開展監管，規范行業秩序。

我國目前的金融評價體系對于普惠群體降低融資成本的幫助有限。針對企業的信用評價體系更專注企業的盈利能力和償債能力，而對企業發展創新能力以及社會功能的關注不足①。中小企業在當前的企業信用評價體系中不占優勢，而針對自然人個體的信用評價體系在我國起步較晚，目前較為依賴中國人民銀行的個人征信系統。普惠群體方面對于參與金融評價的積極度不高，或者傾向于提供虛假信息，而市場化的信用評級機構在我國也處于初級發展階段，對比國際信用評級機構，在專業性、自律性等方面容易受到質疑。

當今世界正經歷百年未有之大變局，我國發展仍然處于重要戰略機遇期，“十四五”規劃提出要堅持擴大內需這個戰略基點，加快培育完整內需體系，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，以創新驅動、高質量供給引領和創造新需求，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。金融行業應當重視來自普惠群體的各類資金使用需求，在評價體系上給予普惠群體以及中小金融機構更多容忍度。一方面，要消除普惠群體與金融機構之間的信息壁壘，金融機構需要增強對中小企業的調研，掌握企業上下游供應鏈、實際產能、訂單充足率等情況，同時結合大數據、信息平臺等工具，降低信息獲取成本。另一方面，要體現出普惠金融工作的政治性和人民性，除去考慮金融產品的成本收益外，還應當考慮民生福祉和社會穩定等因素，例如對于提供就業崗位的中小企業，以及針對老年、殘障人士的服務機構，適當放寬融資限制。金融機構對于新發展階段的各類新需求應積極展開評估，立足普惠金融創新，深挖長尾客戶的有效需求。②對于一些小眾但是合理的需求，可以按情況發起專項融資計劃。根據客戶的不同需求，金融機構可以推出不同品種的普惠金融產品，豐富金融產品的期限結構，降低金融產品利率，細化融資領域，完善普惠金融產品體系。

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（孫仲正，中國社會科學院博士；張漢龍，中國人民大學經濟學碩士，現供職于中國銀河證券；曹汝華，中國社會科學院金融研究所博士后、教授）

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① 梁榜， 張建華. 中國普惠金融創新能否緩解中小企業的融資約束 [J]. 中國科技論壇， 2018， （11）： 94-105.