美國社區學院教師參與共同治理的實踐研究
——基于237份集體談判協議的語料庫分析

陳曉菲

（華南師范大學教育科學學院國際與比較教育研究所，廣東廣州 510631）

一、問題提出

20世紀以來，世界范圍內社會政治管理的重心由“統治”過渡到“治理”，逐漸重視來自管理過程中各方主體的參與。這種轉變引起了高等教育領域中共同治理模式的興起，通過改變治理方式解決大學發展的體制性障礙，實現現代大學制度的變革。1966年，美國大學教授協會（American Association of University Professors）、美國大學董事會協會（Association of Governing Board of Universities and Colleges）、美國教育理事會（American Council on Education）聯合發布《大學和學院治理的聯合聲明》（Statement on Government of Colleges and Universities）指出，教師不僅可以自主安排教學活動、選擇課程內容與教學方法，而且能夠參與與自身工作密切相關的學校人事事務，如招聘、終身教職的授予、工資待遇等。[1]目前，美國高等教育領域已全面推行共同治理理念，保障教師參與學校事務的權利，然而，在具體實施層面，社區學院受制于學術權威力量薄弱、科層管理傳統以及復雜的內部治理情況而面臨一定的挑戰。

就治理主體而言，相較于四年制大學，社區學院教師重教學輕科研，以兼職教師為主，專職教師數量尚不足一半；學歷層次較低，僅有少量從事轉學教育的全職教師具有博士學位，甚至部分社區學院從企業招聘技術人員擔任兼職教師。[2]如此教師群體狀況決定了社區學院中學術權威力量薄弱，教師在學界并不具備強大的聲譽與地位，在面對學院行政力量管理時，往往既難以跨越自身的學術身份去參與學校的管理過程，也無法形成強大的對抗力量以維護自身共同治理的權利。就治理傳統而言，社區學院在發展歷程中曾隸屬于中學學區，具有K-12教育的科層管理傳統，在成為獨立形態的高等教育機構之后多是公立性質①根據美國社區學院協會2021年數據統計，美國擁有社區學院1050所，其中公立社區學院942所，獨立學院（Independent college）73所，部落學院（Tribal college）35所。可見，公立社區學院，是美國社區學院的主要力量。，[3]受州政府與地方政府的經費資助，故外部治理方面管控較多并在一定程度上削弱了內部治理的自由度與靈活度。就治理對象而言，社區學院以“服務社區”為根本宗旨，涉及轉學教育、一般教育、成人教育以及職業教育，無形之中增強了社區學院在教學事務與其他事務方面的管理難度。因此，在美國高等教育界呼吁參與共同治理的大學改革之際，社區學院常常被四年制大學，尤其是研究型大學的勢頭所掩蓋，較少地受到關注。為此，本研究聚焦于美國社區學院教師，根據集體談判協議的內容梳理其“共同治理”的實然狀況，重點回答以下問題：第一，美國社區學院是否踐行了共同治理的理念？倘若是，那么教師參與治理的狀況如何？第二，教師在社區學院治理的過程中參與了哪些事務領域？如何實現有效參與？

二、研究方法

（一）調查對象

美國早期的社區學院多附屬于中學，其行政管理由各自所在的中學學區負責。隨著公立社區學院的迅速發展，各州政府逐步設置獨立的主管部門來統一管理，但在具體管理方式方面存在一定的差異。目前，常見三種類型：一是由州教育行政部門直接管理，如州教育廳、州教育委員會等；二是將社區學院納入州立大學管理體制中，如高等教育委員會、州立大學委員會等；三是州政府專設社區學院獨立管理部門，如初級學院委員會、社區學院委員會等。2021年，美國社區學院協會（American Association Community College）的統計數據顯示，在州層面設有社區學院管理委員會，并將其作為管理本州社區學院的主要機構的州共22個②這22個州分別是加利福尼亞州、夏威夷州、伊利諾伊州、威斯康星州、華盛頓州、佛羅里達州、艾奧瓦州、堪薩斯州、緬因州、馬里蘭州、馬薩諸塞州、密歇根州、明尼蘇達州、密蘇里州、蒙大拿州、內布拉斯加州、新澤西州、紐約州、俄亥俄州、俄勒岡州、賓夕法尼亞州、羅得島州。。這些州的社區學院由獨立且正規的機構統一管理，表現出較低的州內部差異性，便于本研究的數據分析與歸類。此外，這些委員會通常具有完善的規章制度和指導手冊，從而給本研究提供更多可供分析的一手資料，補充集體談判協議內容的局限性。由此，本研究選取了設有社區學院管理委員會的22個州的社區學院作為研究對象。

（二）研究數據

本研究將上述22個州的社區學院管理委員會在其官網所發布的政策文本，各個社區學院進行集體談判的案例資料，以及美國全國教育協會（National Education Association）“高等教育合同分析系統”（Higher Education Contracts Analysis System）中2010年至2020年的集體談判協議（Collective Bargaining Agreement）作為研究數據。[4]

1.集體談判協議的產生與發展

“集體談判”可以追溯至英國工業革命時期，是西方國家公立或私人部門中用以協調雇主與雇員間勞資關系、確定雇員勞動內容與條件、實現組織運行的公平與效率、解決勞資沖突與權益損害的重要手段與機制。西德尼·韋伯（Sidney Webb）與比阿特麗斯·韋伯（Beatrice Webb）于1897年對集體談判進行研究，在《產業民主》一書中最早提出集體談判協議概念，并指出“雇主所制定的雇傭勞動協議必須基于雇員的集體意志與抉擇”[5]，而不能僅僅由雇主單方面形成。[6]20世紀60年代初，紐約教師聯合會（United Federation of Teacher）的成立及其罷教運動的成功，使得聯邦各州逐漸以立法的形式確立集體談判協議的法律制度，并賦予教師集體談判的合法權利。教師集體談判協議經過半個多世紀的發展，在提升教師經濟利益與社會地位方面取得顯著成效，成為美國公立學校事務管理的重要方式。

2.集體談判協議在社區學院中的應用

集體談判協議在高等教育中最早是應用于兩年制社區學院，即1963年密爾沃基技術研究院（Milwaukee Technical Institute）關于提高教師薪酬等方面的協議。[7]相比于四年制大學，社區學院的教師數量較多且類型復雜、學術地位低、權益保障不足、治理規范不完善，故集體談判協議充當內部治理的手段在社區學院迅速發展，為協調雇傭雙方的勞資關系與矛盾沖突發揮了重要作用。截至2000年，97%的社區學院教師在雇傭合同中被明確地賦予了集體談判權利，11.453萬名教師參與到集體談判活動中，93%的社區學院表示其治理結構由早期的科層制讓渡于多主體參與。[8]代表地方政府的校董會與教師工會，在第三方組織（如美國仲裁協會、聯邦調解與調停委員會）的公裁下，達成具備法律效力的集體談判協議，并要求學校執行、各方監督。

3.集體談判協議的語料庫建設

為了借助集體談判協議掌握社區學院治理中教師參與的狀況，本研究選取了“高等教育合同分析系統”的237份協議，形成集體談判協議語料庫。它們有些僅適用于全職教師（占27%），有些全面適用于全職教師與兼職教師（占73%）。兼職教師的集體談判協議意義重大，因為他們通常被認為是沉默的少數派，其薪資和福利水平低于全職教師，卻在社區學院承擔著越來越多的教學時間。[9]盡管部分集體談判協議在財務與日程安排方面專門定義了全職和兼職教師之間的差異，但在大多數情況下并未將兼職教師排除在外，而是表現出兩者參與共同治理的同等重要地位。因此，本研究將社區學院的所有教師看作一個整體加以分析，而不去細分全職與兼職。237份協議來自22個州管轄的301所公立社區學院，一般而言，每份協議均源于一所社區學院的集體談判活動，之所以會出現協議數量少于學院數量的現象，是由于多所學院隸屬同一學區、一所學院建立多所分校等現象導致部分集體談判協議適用于多所社區學院。另外，所選取的州都設有獨立的社區委員會統一領導本州的所有公立社區學院，故一些集體談判協議具有州一級范圍內的代表性和適用性，如明尼蘇達州社區學院教師協會的集體談判協議代表了20所本州的社區學院。[10]因此，“高等教育合同分析系統”的集體談判協議，較為顯著地反映了社區學院教師參與共同治理的實際狀況，本研究按照“序號-所在州-協議生效年月”進行編碼，如第一份加利福尼亞州的集體談判協議為“1-加利福尼亞州-201001”。

（三）數據處理

在具體的數據處理上參考了兩種分類方式：一是《大學和學院治理的聯合聲明》關于教師參與治理行為的五種類型，分別是教師“決策”、教師與行政管理部門“聯合行動”、行政管理部門決策但會與教師“協商”、行政部門決策但是教師僅“參與討論”和教師“無參與”；[11]二是專門從事集體談判協議研究的加拿大學者約翰·萊文（John S. Levin）所提出的四種編碼類別，即由教師與管理層共同承擔責任的“聯合行動”、僅校長與董事會為代表的“管理層主導”、教師雖不承擔責任但具有一定話語權的“教師參與”以及協議中并未明確說明責任歸屬方的“沉默”。[12]這兩種分類為本研究編碼集體談判協議提供一定的框架，然而在閱讀具體協議的過程中發現這些分類并非完全適用。本研究中的協議是基于以教師為中心的雇員方與以校長及其董事會為中心的雇主方之間的談判活動，故其內容并非僅局限于教師的立場，而是雙方兼顧的語言表達立場。然而，《大學和學院治理聯合聲明》的框架是基于教師的立場而做出的行為判斷與分類，并非適用于本研究中集體談判協議的內在邏輯。加拿大學者的四類編碼能夠對教師是否參與、其他利益群體是否參與等問題做出界定，但對教師在參與過程中是發揮了主導決策的作用還是咨詢顧問的作用，抑或是僅僅形式化的角色等參與程度難以準確細分。因此，本研究基于這兩種的分類，按照教師參與的權重程度界定為以下三類：獨立的“教師決策”、教師與行政管理部門的“聯合決策”、完全由行政部門進行的“管理決策”，從而回應第一個研究問題“是否踐行共同治理的理念”。其中，在“聯合決策”中，根據教師參與的效用分為行政部門實施決策但會與教師加以“協商”、行政部門實施決策僅要求教師“參與”兩種情況，從而回應第二個研究問題“參與的效果如何”。據此，將語料庫中的237份集體談判協議進行開放式編碼并使用協議中的初始文本表達，之后合并具有相關性的代碼并提煉出關鍵概念加以軸心編碼，按照上述五個方面進行歸類并建立編碼的層級結構，最后形成美國社區學院中教師參與共同治理的狀況。

三、研究結果

根據上述研究問題，本研究通過對237份集體談判協議所組成的語料庫進行編碼和分析，就教師參與共同治理的意義、路徑、范疇及機制得出以下結論。

（一）美國社區學院教師參與共同治理的現實意義

大多數集體談判協議均肯定教師參與治理的合法性，并強調由于社區學院內部事務的復雜性而愈加凸顯教師在其中的參與意義。

1.教師參與治理有益于提高教學管理績效

美國社區學院經歷一百余年的發展，形成了轉學服務、職業技能提升、學習困難補償以及社區居民培訓等多項職能，每種教育類型下設諸多學科，尤其是職業技術教育涉及計算機、建筑、電子商務、種植、養殖、機電、汽修、旅游、醫衛、財會、文秘、烹飪等多個領域，[13]從而造成具體教學事務的復雜性與排他性。在此情況下，很多社區學院逐漸將教師作為教學管理的分擔者，強調從專業視角管理相關教學事務，以避免行政管理人員統一管理所帶來的績效低下等問題。“社區學院教師也具有參與學校治理的權利，根據學校的發展目標決定所帶科目的教學及其管理工作”（29-蒙大拿州-201310）；“轉學教育是社區學院特有的使命，理應由教師協助管理人員，與專業相關的大學積極推進學分互認、課程共享、學術交流等合作項目，并在其中發揮教學管理的主要作用，以合理配置資源，提高轉學成功率”（94-新澤西州-201709）。

2.教師參與治理有利于解決教師雇傭問題

在財政預算有限的情況下，社區學院通常聘用大量兼職教師，并按照實際課時量予以相應酬金，兼職教師既不納入學校整體發展規劃之中，也不享有學校其他福利待遇及專業發展機會。全美教育統計中心（National Center for Education Statistics）數據顯示，截至2018年，社區學院教師共有31.3642萬人，其中兼職教師約占70%。[14]根據2018年美國教師保險協會（Teachers Insurance of American Association）對社區學院的統計發現，約60%的兼職教師收入低于每門課程酬金3000美元的平均標準，16%的兼職教師對其工作強烈不滿，40%的兼職教師表示缺乏專業發展指導與職業生涯規劃。[15]因此，“以兼為主”的教師隊伍引發了大量雇傭問題，亟須兼職教師在涉及人事事務方面參與治理，從而改善工作環境、提高福利待遇、制訂合理的職業規劃以及增強身份認同感。“兼職教師通常不被尊重，沒有自己固定的辦公室，只能在走廊或學校附近的咖啡店與學生們交流或者課后休息，每學期以低于超市服務員的工資被雇傭，不能代表學校參與校外學術會議，沒有職業發展的上升通道與激勵機制”（130-羅得島州-201501），“占比較大的兼職教師是保障社區學院教育質量的重要力量，應制定相應的權益保障制度加強他們的認同感與歸屬感”（135-密歇根州-201912）。

3.教師參與治理有助于落實“共享”理念

《大學和學院治理的聯合聲明》明確要求，大學和學院都應保障教師參與治理的權利，共同治理是整個高等教育所共同踐行的準則，是所有教師享有的民主權利。[16]然而，教師參與共同治理被視作一項“特權”，多是賦予學術權威的“巨頭”，而鮮少顧及數量較大的普通教師群體，尤其是學術地位較低的社區學院教師。[17]因此，社區學院教師能否參與學校治理，表明了“共享”理念在多大程度上能夠得以落實。“社區學院也是實施‘共同治理’的重要部分，應當保障全體教師的權利。他們雖然難以像學術領頭人一樣代表學科發表犀利的觀點、實現科學的決策，但是應當在自身工作范圍內利用特長做出有利于學校發展的努力”（101-佛羅里達州-202004），“當社區學院建立教師、行政人員等其他利益群體共同決策的責任分工與承諾，那么表明‘共同治理’是一項民主事業”（15-賓夕法尼亞州-201307）。

（二）美國社區學院教師參與“共同治理”的表現路徑

在編碼過程中，共同治理一詞并非是常用術語，僅出現在9份集體談判協議中，且多屬于加利福尼亞州。該州最早以法律條文形式賦予社區學院教職員工治理參與權，在美國50個州中影響力最為廣泛①1988年，加利福尼亞州政府頒布《1725議會法案》（Assembly Bill 1725）并明確規定：“社區學院屬于加利福尼亞州高等教育系統的組成部分，其管理交由全州范圍內的理事會、學區董事會以及各個學校的內部治理機構共同承擔”。目前，加利福尼亞州教育法（Title V）的第51023.5與第51023.7條分別規定社區學院教師員工與學生的治理參與權。，故上述協議大多屬于其中。如圣芭芭拉社區學院（Santa Barbara Community College）2020年的協議規定：“教職員工應按照學術委員會和學校校長共同商定的教學單元時間表（Teaching Unit）獲得報酬。其中，教學單元時間表中規定教師參與共同治理的時間為38個課時量”（141-加利福尼亞州-202007）。由此可見，圣芭芭拉社區學院尊重教師的教學身份，將教師參與治理納入教學工作量之中，并按照課時費的標準支付相應的報酬。特里頓學院（Triton College）則將教師合并至學校整體治理結構中，并強調“共同治理”由教師、行政部門以及董事會組成的“學院聯合會”所承擔。“教師不僅承擔教學任務，還是學院聯合會中的一員，需要根據《伊利諾伊州教育勞動關系法》（the Illinois Educational Labor Relations Act）、《社區學院終身職法》（the Community College Tenure Act）等條款，處理涉及工資、終身職、雇傭等教師專業領域相關問題”（102-伊利諾伊州-201906）。相比之下，很多集體談判協議中雖并未明確使用共同治理概念，但卻涉及教師在學校行政事務之中的介入，如自主安排課程內容、參與學校發展戰略建設、協商休假福利制度等，甚至是學校管理人員的聘用與考核。總體而言，這一比例占到所選用集體談判協議總數的82%，并隨著各州共同治理相關法律的逐步推行而呈現上升的趨勢，具體表現為以下三種治理路徑。

1.共同治理的教師決策行為路徑

在教師決策行為中，教師承擔主要決策者，如“教師享有教學自主權，根據學校的培養要求合理規劃教學內容與教學進度”（185-密歇根州-201706）。根據數據整理，相比于其他兩種路徑，該路徑占比較小，2010-2020年間，僅占治理行為總數的32%。由于各州并未出臺教師所享有獨立決策權利的相關法規，故面對相關沖突常常以協商治理方式解決，如加維蘭社區學院（Gavilan Community College）在處理教師是否獨立制定教學評估方案時，認為“雖然加利福尼亞州教育法（Title V）的第51023.5規定社區學院教師具有治理參與權，但是加州社區學院質量評估方案（Quality Assessment program for California Community Colleges）要求學校全體員工共同保障教育教學質量……因此，教學評估方案的制定應經由行政人員與教師專業人員共同協商治理。”（7-加利福尼亞州-201412）

2.共同治理的教師參與行為路徑

教師參與行為表明，教師僅是象征性參與，并不具備任何決策權力，如“學校董事會的選舉與任用，需關注教師利益群體的意見，不得少于1/60的老師在場進行討論，方能夠由相應職能部門做出判斷”（53-加利福尼亞州-202010）。該路徑經過大幅度增加后便驟然減少，在所有治理行為的占比從20%（2010年）增長至44%（2013年）之后，持續縮減至12%（2020年）。早期，各州在落實“共同治理”理念的同時也滋生出許多問題，如管理效率低下、學校事務繁瑣、利益沖突事件頻發等，引起學界反思。一方面，教師對自身專業之外事宜較為生疏，針對許多宏觀決策缺乏從學校整體視角考慮，導致“個人私利搶奪”以及“漠不關心”等現象頻發；另一方面，行政管理人員難以事事找尋教師商討，尤其是教師流動性高、意愿不足、專業性不強等因素往往給行政工作產生一定的障礙。在這種現實情況下，很多社區學院積極轉變思路，探索既高效專業又利益共享的協商式治理策略。[18]

3.共同治理的教師協商行為路徑

教師協商行為指教師具有一定的決策權，以協商的方式與行政人員共同定奪，如“工資應符合州社區學院管理委員會的標準，并在教師與學校領導者的共同協商下確定具體的金額”（79-明尼蘇達州-201304）。該路徑一直持續增多，成為目前社區學院教師參與治理的主要行為方式（占2020年度所有治理行為的58%）。協商治理方式既避免了參與治理所引發的效率低下問題，又保障了教師與行政人員的權利。“學校管理趨于扁平結構，學校事務交由專業人員主導并與其他利益群體協商具體事宜”（207-艾奧瓦州-202004）；“為了培養社會快速發展所需的多種技術人才，社區學院給予教師專業判斷與決策的空間，在其他管理力量的知曉下而決定自身的教學事務；同時，為了學校管理的系統有序，保證學生們接受常規性教育活動，以及避免共同治理所衍生的繁瑣、私利等風險，在非教學層次建立學校的科層基礎”（215-馬薩諸塞州-201702）。由此，社區學院的協商治理行為同時兼顧專業技術組織（負責實際教與學）與行政事務組織（負有制度與管理職能），認可各自互補的優勢以及同等重要的地位，并在共同的學校發展目標下進行合理分配，從而提高治理效能。

（三）美國社區學院教師參與共同治理的具體范疇

通過編碼發現，社區學院教師廣泛參與學校事務，主要涉及教學（課程內容、專業增設、教與學評估），人事（專業發展、薪酬待遇、教學工作量、終身教職、休假制度、人員招聘與解聘），財務（財政預算）以及學校發展（學校規劃、設施建設、校外合作）四個方面。在上述教師參與治理的14個領域中，占比較多的是教與學評估（93%）、課程教學（56%）和設施建設（52%）。

1.教師參與共同治理的教與學評估范疇

教與學評估強調教師應參與教師授課水平與學生學業水平的評價考核，并承擔一定的決策責任。“在學校鼓勵教學活動創新的背景下，由于教師最了解其中的規律與邏輯，故理應介入課堂評價中”（92-伊利諾伊州-201403）；“教師是課堂的重要組成部分，不僅全面把握學生的學習效果，而且可以借助學科討論小組的形式對教師的表現予以評價與建議”（165-華盛頓州-201910）。這一代碼中教師參與的占比最高，表示大多數集體談判協議認可教師在其中的重要作用。其原因可以追溯至22個州社區學院委員會出臺的一系列相關政策文本，其中多次提及教師把控教育教學質量的關鍵角色，如加利福尼亞州規定“篩選富有經驗的教師組成教學專業委員會，專門從事教學督導評價工作”（31-加利福尼亞州-201210）；明尼蘇達州明確要求“教學評估工作經由教師負責”（174-明尼蘇達州-201309）。因此，規章制度為教師參與治理提供了合法性與一致性。

2.教師參與共同治理的課程教學范疇

課程教學突出教師在教學活動中的專業地位，能夠根據培養目標合理安排教育教學內容。“教師在一定范圍內自主規定課程內容，不必要受到行政管理人員的干預”（147-俄勒岡州-201804）；“當協商課堂上該教什么、用什么教等問題時，教師需要成為主要決策者……但是，這不代表著教師可以隨意行事。教師需發揮自身的專業特色，從學校發展、就業市場、學生需求等多個角度著手”（91-賓夕法尼亞州-201310）。受金融危機影響，在2011年至2014年期間，大量失業人口進入社區學院，亟須通過接受繼續教育提升職業技能，從而獲得就業的機會和可觀的收入。但是，彼時美國社會的產業發展逐漸細化與復雜，對從業人員的要求更為苛刻，這推動了社區學院教育質量改革。此外，2009年，美國各州均不同程度地削減高等教育經費，促使社區學院積極建設課程內容以吸引更多的學生繳納學雜費。

3.教師參與共同治理的設施建設范疇

參與設施建設在近些年逐漸成為教師參與治理的重要領域之一，包含課堂教具、教學儀器、實驗室、實訓基地、校園建筑等多個方面。“按照培養目標所指定的科目，須配有相應的基礎設施，經教師起草購買與使用說明后交由相關部門采購”（204-馬里蘭州-201911）；“實訓場地的缺乏不利于學生對操作技能的掌握，尤其臨床醫學、加工制造、電子技術等專業。學科教師群體可以根據實際需求，采用靈活渠道解決設施建設難題，如校外培訓合作、實習、經費購置等”（5-加利福尼亞州-201003）。20世紀20年代末，職業教育成為社區學院的重要使命之一，此后，職業教育不僅在第二次世界大戰時期為前線提供充足的軍事技術人才，而且在戰爭結束后響應《退伍軍人權利法案》（Servicemen’s Readjustment Act of 1944）大力發展職業技能教育。目前，職業教育依然根植于社區學院中，并隨著市場的迅速發展而愈加關注以進一步提升工作技能為主的繼續教育。因此，各州社區學院委員會針對本地區在職工作人員，出臺短期培訓項目，如華盛頓州140個“基礎教育與技能訓練整合項目”（Integrated Basic Education and Skills Training）[19]，全美社區學院協會（American Association of Community College）推出的“50+行動”（The 50 Initiative）[20]等。相比之下，這些實訓項目并非定位于副學士學位文憑，而是具有實用性、創新性的實際操作技能，故對于設施建設有一定的要求。

綜上可知，社區學院教師參與治理的領域多集中于教育內容、教學媒介以及教育評估等專業學術范疇，與美國大學所倡導的學術自由理念具有一定的關聯。學術自由賦予了教師專業資格與權力，不僅表示教師具有充分的自由與學生們進行思想交流，更指代教師能夠參與學校事務決策的合法身份。在所編碼的協議之中，有153份提及學術自由并將其視為教師參與治理的論證依據，如斯卡吉特山谷社區學院（Skagit Valley Community College）認為，“學術自由是高等教育機構存在的根本邏輯，也是教師可以自由進行學術活動的根本邏輯”（89-華盛頓州-201601）；門羅社區學院（Monroe Community College）認為，“面對當前瞬息萬變的世界，大學應發揚服務社區的功能，以開放性的姿態歡迎知識分子自由表達和公開辯論”（72-紐約州-201409）。

另外，在編碼過程中發現，教師參與治理的領域逐漸從學術相關的傳統領域延伸至學校行政事務相關的非傳統領域，如人員解聘（39.3%）、學校規劃（32%）、財政預算（25%）和校外合作（20%）等。在20世紀下半葉集體談判活動興起時期，教師更為關注經濟等直接相關的利益，推動了社區學院內部治理的發展。進入21世紀，教師將重心轉移至學校戰略、組織文化、財務規劃、管理創新等宏觀整體利益。“教師有權利介入教職員工的任用與解聘，以確保教師工作處于積極的、相互配合的人文環境”（107-內布拉斯加州-202004）；“財務部門應舉行定期的會議，邀請董事會、教師工會等其他利益群體，共同厘清上一季度學校財務的使用情況，并由此協商接下來的財務方案”（129-俄亥俄州-201503）；“在地方政府財政收縮與市場競爭日益激烈的環境下，社區學院為了能夠吸引更多本地之外的學生，應革新學校定位與管理方式，而教師是其中的關鍵角色……教師根據教與學的實際需求，對相應部門提出創新策略”（71-佛羅里達州-201305）。由此可見，社區學院教師愈加重視直接利益之外的其他學校事務，以“共同使命”視角關注各個職能部門的相互配合與學校的整體發展。

（四）美國社區學院教師參與共同治理的內生機制

共同治理理念提出之后一直備受爭議，尤其是教師參與治理被一些學者貼上“狹隘的知識分子獨立于權力中心、獨立于公眾意志的自治”[21]標簽，認為其既不具備學校復雜事務中專業治理的能力與經驗，又由于權利與責任的分離而缺乏治理的正當性，最為詬病的是教師參與治理的出發點停留于自身資源利益最大化的“私利”。實際上，之所以會出現這些負面評價，并不能完全歸責于共同治理理念本身，而應更多思考這一理念落實到具體實踐過程中所形成的機制，即究竟共同治理被學校如何操作？全球治理委員會（Global Governance Council）明確提出，共同治理“不是一整套規則，也不是正式制度，而是針對機構中不同利益群體的共同事務所進行的協調與互動過程，從而化解沖突并實現聯合行動”[22]。據此，在采取教師參與治理的行動之前應明晰以下問題：共同事務的范圍與邊界是什么？如何進行協調與互動？聯合行動怎么展開？

通過編碼發現，301所社區學院在落實共同治理過程中，并沒有一味地停留在理念、規則、制度等理論層面，而更多地針對實際案例分析具體情況下教師參與治理的“沖突”“應為”與“不為”，具有較強的具象性與操作性。

其一，“共同事務”不等同于所有事務，教師應專注于自身專業領域的事務之中并擔起主要責任，即便是參與其他非教學事務也是在專業范圍內加以討論與建議。“教學的事務由教師主導，非教學的事務由相關職能部門主導”（194-緬因州-201412）；“學科設置問題是學校發展的重要內容，需要不同利益群體共同商榷；教師作為學術活動的主要承擔者有責任從專業的角度介入，相關管理部門作為就業統計、市場預估、招生等工作的負責人，需加入其中的決策”（62-馬薩諸塞州-201905）。

其二，協調與互動應注重效率，建立職能明確的協商機制與共同使命的組織文化，而不是無休止的爭論與繁瑣的程序。“學校工會組織不能自我孤立，要發揮教師參與治理的載體作用，積極地與相關職能部門建立協商機制，為教師參與各項事務的治理提供便捷的渠道”（150-夏威夷州-201406）；“教師與其他管理人員在進行協商治理的過程中，可以從自身專業角度給予建議，但不能擺脫全局立場而追逐自我利益，方能實現決策的效率”（182-堪薩斯州-202009）。

其三，聯合行動不僅是賦予決策的權力，而且要承擔各自的責任，形成決策系統的問責制，從而避免相互推諉現象。“隨著高等教育中消費主義的興起，公眾對學校各項工作的價值和意義進行全面審視，要求教師與管理者的決策配備相應問責制度”（117-馬里蘭州-202011）；“教師參與學校治理，既是權利也是義務責任，兩者不能剝離”（54-加利福尼亞州-201206）。

四、研究結論

通過對2010年至2020年間301所美國社區學院的237份集體談判協議加以分析可發現，社區學院在教師參與治理過程中表現出了鮮明的特征。一方面，美國社區學院在一定程度上踐行了共同治理的理念，從教學管理事務的復雜性、教師雇傭問題的嚴重性以及共享理念的民主性方面肯定了教師參與治理的重要價值，并在教師與行政人員之間的權力博弈中取得平衡，以兩者的協商式治理為主要方式，在涉及教學管理事務時以教師為核心，在處理其他行政事務時則主要基于科層分工。另一方面，社區學院教師參與治理的效果較為顯著，逐漸從學術、經濟等傳統領域延伸至學校整體發展事宜、其他行政部門工作等非傳統領域，具有較為廣泛的影響范圍，且在參與機制方面側重于具象性與操作性，明確各方參與的事務范圍、注重相互協商的效率、強調決策系統的權責對等，從而避免教師參與治理的負面效應，真正落實共同治理理念的深意。