高校學院治理困境及其路徑選擇
——基于新制度主義視角

朱艷艷

(湖南農業大學 教育學院，湖南 長沙 410128)

一、前言

隨著教育治理體系與治理能力現代化的提出，二級學院作為高校辦學的基層單位，其治理能力的提升在保障高校治理與時俱進等方面起著巨大的促進作用，也是目前我國高等教育治理體系現代化改革的重點。然而，現實情況中，學院治理現代化真正得到完全實現依舊面臨著許多困難。以新制度主義理論為分析框架可以突破以往對現實困境分析的局限性，從微觀至宏觀層面解釋學院治理所面臨的困境以及背后所呈現出的邏輯意義，因而具有較強的適用性。

二、新制度主義理論的分析框架

隨著高校深入推行“放管服”政策，促使權力進一步下放，學院治理自主權擴大的呼聲也越來越高。但在實際運行中，高校學院治理由于受傳統科層制影響而面臨院內行政權力與學術權力的異化、各利益相關者參與不足等困難。為了應對日益冗雜的高校學院組織及其帶來的困境，學術界對如何解釋困境以及高校學院治理路徑優化的重構進行了不同層面的探討。有的研究者從西方學院制的演變、內容與邏輯建構路徑等方面為我國學院治理的重構提出了建議[1]。還有的研究者從知識管理視角分析了我國高校學院治理的優勢與不足并提出改革建議[2]。但是大多數研究者的研究主體停留在對學院治理所面臨現實困境的描述層面，而對于現實困境背后的邏輯未能深究。因此，本文通過嘗試對高校學院治理失靈的深層原因進行探究，可為重構高校學院治理體系提供新路徑。

20世紀80年代，新制度主義理論產生于西方社會科學領域，該理論將研究著重于分析在對現實問題的解釋中制度扮演的角色以及存在的實際意義。90年代，新制度主義的復興與發展通過融合各個思想理論流派的基礎上構建一個全新的制度問題分析框架，從而達到對制度問題的整體全面分析，并逐漸構建新制度主義的全方位研究范式。在新制度主義的理論框架中，以不同學科研究領域及其目的不同進行了不同的分類，本文采納豪爾和泰勒的三分法為公認劃分方式，即將新制度主義分為社會學制度主義、歷史制度主義、理性制度主義三大流派，這三大流派從不同的視角采用不同的理論假設與分析路徑對現實問題進行分析[3]。

社會學制度主義將人理解為生活在社會中的“文化動物”，因而具有文化性與社會性的雙重屬性。將文化因素引入分析制度，強調文化環境對制度變革的影響，認為制度的存在是因為其適應了某種文化環境，這種文化環境為制度的生存與變遷提供了一種合法性機制。理性制度主義強調制度變革中主體的理性選擇，認為人與制度不是割裂狀態，而是存在某種互動，制度作為理性設計下產物，具有一定的理性目的性與實用工具性。因此，理性制度主義者認為，制度環境內的理性選擇是通過一系列“成本-收益”計算形成的。歷史制度主義強調歷史因素對現行制度的影響，認為制度變遷與鞏固過程中普遍存在路徑依賴的現象，即前一政策的制定選擇通常會對后來政策制定發生決定性的影響[4]。高校學院治理作為高等教育領域實現治理現代化的重心，涉及多方利益，通過單一理論對此研究已有很多，但這種碎片化的分析無法供給學院治理所面臨現實問題的全部需要。因此，需要從整體全面性角度出發去分析高校學院治理所面臨的問題并討論問題解決的可能。

基于對新制度主義流派中三種制度理解的基礎上，取其內核，加以整合，作為本研究的分析框架。采納社會學制度主義中的符合制度運行的廣為接受的合法性機制，分析高校學院治理中所面臨的文化共識制約；采納歷史制度主義中路徑依賴因素解釋高校學院治理在發展歷程中的慣性依賴，以解釋高校學院發展的歷史制約；采納理性制度主義所遵循的理性人計算路徑，從微觀層面分析各利益相關者的有限理性對學院治理完善所形成的制約。從而通過宏觀、中觀以及微觀三個層次為探討高校學院治理現存困境提供強有力的分析框架。

三、新制度主義視角下高校學院治理面臨的困境剖析

(一)文化計算——高校學院治理在宏觀層面受象征治理的文化共識影響

社會學制度主義傾向于以廣泛的視角去界定制度的意義，認為制度不僅包括正式規則、程序、規范，而且還包括為人的行動提供意義框架的象征系統、認知模式和道德模板等[5]。這種廣泛的界定使制度與文化相融合，并賦予制度文化意蘊。邁耶也指出，對組織行為的考察，除了對組織本身所處的技術環境進行考察，還需要參考其所在的制度環境，也就是說一個組織所處的法律法規、社會規范、文化期待、思想觀念等是否是人們廣為接受的社會事實[6]。處于廣為接受下的個體會自然而然地將自己的行為與制度之間構建高度的互動性與同質性。同時，社會學制度主義也認為一個制度之所以被組織采納就是因為該制度使得組織參與者的合法性得到肯定。而文化權威便是這種社會合法性存在的源頭。組織的合法性就是指文化權威的支持程度，只有組織能夠適應文化權威并被文化權威所接受，其構建的制度結構才是有意義、穩固的。歸根結底，制度的穩固存在與其所處文化環境是否契合息息相關。

現代大學制度的建立規定了高校內部二級學院的治理，而高校二級學院作為大學基層學術組織，不單單是一個育人與科研的學術機構，同時也扮演著社會服務等其他角色。但是學術性才是其價值存在意義所在，因而學術自由是其價值得以實現必須堅守的原則?？v觀西方大學學院制發展歷史，英美法等國均強調大學是一個典型的學術性機構與組織，通過政府立法，資金項目等措施以保障大學內部的學術文化傳統。反過來學術文化傳統的制度環境也塑造了西方大學學院獨特的自治環境。因而可知，現代大學學院治理建設與發展需要一定環境支撐即扎根于特定的文化土壤之中。

反觀我國高校學院發展歷程，受傳統行政化的影響導致行政權力過度集中，使得學術自由與學院自治缺乏生存環境。在傳統科層組織制度影響下，高校內部權力的分配也依照政府組織機構的原則進行。盡管目前隨著治理理念現代化的不斷更新與發展，多數高校已遵循校院權責相宜、權力下放理念授予學院相應的權力，保障其獨立自主的運行。但是，整體治理進度在現實中的發展依舊緩慢，多數高校在處理“校-院”關系時，下放權力不等導致學院成為高校的“生產車間”。在學院治理內部，遵循以黨政聯席會議為主導，同時設立各種委員會組織以保障院內權力的合理運行，例如設立學術委員會以增強學術權力。設立教代會、學代會以促進學院民主權力等。但在現實學院治理運行中，學術委員會成員構成不穩定，設置隨意，教代會與學代會實際運行的不完善，直接導致多元主體參與提升學院治理現代化的目標大打折扣，成為了典型的象征性治理。高校學院治理處于復雜環境之中，深受主客觀等多因素影響。學院本身渴望從高校獲得更多的權力進行獨立自主的治理但卻受制于權力、人力、財力等多種資源的匱乏。同時，學院治理的過程也是協調多方部門與個體的持續互動過程，需要強有力的協調力去保障不同部門、人員之間的關系，如果協調力過弱導致不同觀點與立場相互矛盾，從而使得治理決策難以有效實施。因而學院一方面長期附屬于高校與政府的權威而導致自身缺乏強有力的協調力，另一方面學術自治與學院自治又缺乏相應的生存土壤，在雙方相互作用下所產生的象征治理的文化共識成為了高校學院治理所面臨的文化環境困境。

(二)歷史計算——高校學院治理在中觀制度層面的慣性依賴

歷史制度主義將制度定義為嵌入國家政體政治組織或經濟組織結構中的正式或非正式的程序、規則、規范和慣例。其中，在分析制度的革新與變遷時更強調路徑歷史依賴和意外后果。諾思將路徑依賴這一思想嫁接到了制度變遷研究中，認為制度在變遷過程中一旦走上某一路徑，就會在以后的發展中沿著既定方向不斷強化自己，并且歷史制度因素是推動歷史沿著某一路徑發展的最核心的因素之一[7]。 這意味著，制度的發展于其歷史起點與變遷息息相關，人們對過去做出的選擇決定了現在可能的選擇[8]。高校學院治理本質上是一種制度的變遷，路徑依賴對制度的變遷具有極大的牽制作用，現行學院治理的發展歷程對如今高校學院治理推行所面臨的困境息息相關。

我國高校學院治理歷史起源可追溯到新中國成立初期，在當時計劃經濟體制的影響下，我國的高等教育管理體制呈現集權色彩，通過《關于高等學校領導關系的決定》和《高等學校暫行規程》等規章文本，明確規定了政府對大學的絕對領導地位。20世紀80年代，隨著改革開放的實施，市場經濟的逐步開展，為適應新市場人才需求，提出擴大高等院校的辦學自主權以激發高校辦學活。其中《中共中央關于改革教育體制的決定》提出實行簡政放權，將權力由政府下放至高校，由管理轉為治理。步入21世紀，在教育治理現代化的背景下，高校內部治理進一步提出“放管服”政策，將權力進一步下放至二級學院。至此，我國高校學院治理權利得到進一步發展與保障。在高校學院治理內部，20世紀50年代頒布的《高等學校暫行規程》規定，大學及專門學院應采取校(院)長負責制，同時在校(院)長領導下設校(院)務委員會，在隨后的《關于教育工作的指示》進一步指出，在一切高等學校中，應當使行學校黨委領導下的校務委員會負責制，由此在新中國成立初期確定了黨組織在高校學院治理中的絕對領導地位。20世紀90年代，確定了黨組織與行政負責人既分工合作、共同負責的治理模式，即院系級黨總支應積極參與和討論本學院的教學與科研、行政管理等重大決策。步入21世紀，進一步以條例首次提出黨組織可通過黨政聯席會議決定院系事務。歷經三十多年的變革與發展，高校學院治理雖不斷變遷，但總體而言其集權內涵的本質性特征依舊深深烙印在高校學院治理模式之上。對外部而言，政府因掌握著大學事務管理權而處于絕對的領導地位，從而使得大學與政府的地位異化。從內部而言，黨組織所領導黨政聯席會議處于主導位置使得學院內部權力配置發生異化。

根據制度變遷的路徑依賴理論，制度一旦形成，今后的變遷方向也會隨著其最初的發展模式不斷自我強化。我國高校學院治理一直沿襲初期形式、政府主導、權力集中、學院行政化等慣性發展，使得學院自治、學術自治等缺乏生存環境。讓人們充滿信心的與期待的現代大學學院治理逐步屈從于制度變遷所顯現的路徑依賴現實。

(三)理性計算——高校學院治理在微觀層面個體的有限理性

理性選擇制度主義者采用了一套典型的行為假設，即“假定相關行動者都有一套固定的偏好或口味，行為完全是偏好最大化的工具，并且行動者在滿足偏好過程中的行為具有通過算計而產生出的高度策略性”[9]。行動者是否采取某種策略源自于他自身對于該策略給自己所能夠帶來的預期成果的判斷。因此，他們認為行動者為自身價值的實現而創設出制度，制度的存在就是能夠為相關行動者提供更多的利益，因而制度的實施就會牽涉到相關行動者的利益。相關行動者將自身利益建立在有限理性之上，并且會根據他們對于該項事務的預期收益和成本計算進行取舍。因此，我國高校學院治理推進所面臨的困境與個體行為自身的理性算計息息相關。

高校作為一個典型的利益相關者組織，政府、教師、行政人員等均屬于這個復雜組織的利益相關人員，高校學院治理的建設究其根源就是對這些相關利益主體進行平衡的利益分配。受傳統高等教育管理體制的影響，政府作為高校的辦學者和管理者，掌握大量的資源而處于領導地位，運用行政手段直接介入高校事務的管理，是最重要的利益相關者之一。即使“放管服”等改革政策的提出使政府的管理地位已有所改變，但長期對資源的掌控以及行政化的管理模式，使得政府依舊具有較大的話語權。此外，近年來，學院自主權雖有所提高，但通過對高校官網所發布的學院治理章程進行文本分析后可以發現，目前對高校學院內部治理的重心主要還是關注權力的橫向配置，而對于縱向的校院權力分配還缺乏明確的規章制度，校院二級管理組織架構中的權力更多集中在校級層面。因此，現行高校學院治理的優化實質上是權力的重新分配與調整，勢必會影響到政府與高校的權利與利益。根據成本-收益計算，在制度形成后，其體制內會產生一種利益集團，他們依靠這種制度生存而發展并懷有強烈的需求，因此會力求維護制度以保護自身利益，即使新的體制優化會提升效率。那么政府與高校作為原本的最大利益既得者能否放棄自身利益呢？由此，不難理解為何目前我國學院治理推行過程中，下沉至學院的權力得到的強化始終有限。

同時，在高校學院內部，行政人員與學術人員基于不同的價值判斷標準，對于治理的成本-收益也存在目標差異。行政人員作為政府及教育行政部門在大學內部的延伸，依靠政府掌握著校內資源分配并具備管理的能力。因而在現實學院治理過程中，決策權力必須依靠行政等級體系，高等教育領域的“放管服”改革力求權力下放，去行政化推行教授治學等勢必會削弱行政人員權力，將部分權力歸還教師等群體。此外，縱觀我國高校學院領導體制發展歷程，對于決策領導權力的改革一直圍繞著黨組織和行政組織進行調整，以教師、學者為代表的學術權力從未真正成為掌管權力的一方。

從個體有限理性的既得利益出發，學院治理外部的利益相關者，例如政府與高?；驎蔀橹卫砀母镏械淖枇?，從成本-收益出發，對高校學院治理內部利益相關者權力分配的均衡缺乏實施環境與條件?？傮w而言，各利益相關者基于自身利益的行為選擇以及對“成本-收益”的判斷導致選擇性軌道偏離，使得高校學院治理面臨困境。

四、高校學院治理優化的路徑選擇

高校學院治理優化是一項長期復雜的系統過程，其組織的構建與落實受到多種條件的制約，面對高等教育治理現代化的需要，必須全面把握目前高校學院治理所面臨的各種困境，著眼于創新文化環境，保障制度設計與現實相連接，凝聚各相關主體利益。

(一)打破象征治理的文化共識，創新文化環境

任何一個制度都必須適應環境而生存，培育文化共識是學院治理賴以生存的社會環境的一部分。重構文化共識，從實質而言，是重構由傳統文化所影響的隱含的群體價值取向與價值判斷。一個國家大學制度的有效性，很大程度上就取決于它與本土文化的相容性[10]。新制度主義也指出，制度包括規定性、規范性和文化-認知三大要素。其中，一個制度的合法性機制必須與現有的社會群體的文化-認知共識相符合并深深植根于這種文化共識之中。因此，優化高校學院治理路徑必須追溯深層次的群體文化共識之中。

從現實情況看，我國現代高校學院治理深受傳統科層制文化體系的制約。突破目前高校學院治理所面臨的困境，必須進行相應的文化創新，以文化創新推動群體共識改變，促使學術自由理念深入群體共識，激發各利益相關者的積極參與。維護學術自由，通過規范學院學術委員會等組織形式提升學術團體在學院治理中權力，呼喚學者個體對于真理的追求以及學術標準的堅守。在學院治理內部，明確學院特色發展目標，健全學院規章管理制度，明確學院各階段發展任務與目標，并以嚴格的章程建設規范目標成就的有序達成。建立渠道通暢反應及時的問題反饋制度，使得學院在治理過程中遇到的問題可以得到及時的幫助反饋，從而使各方協商處理通暢，保障工作順利進行，使得各治理主體敢于治理。重塑學術精神，使學院治理回歸學術本質，提升學院自治信心與能力，從而使治理從決策到執行的各個環節的運行過程能以學術精神為保障進行，不斷調整、修正閉合的治理文化共識。

(二) 打破歷史慣性依賴，創新制度設計

歷史制度主義者克拉斯納認為制度以長期穩定為標志，期間導致相對突然的制度變遷的危機將促使制度發生周期性的間斷波動，之后制度又重新恢復穩定，即制度變遷的過程呈現一種斷裂平衡的狀態[11]。他們認為可以通過引入這種斷裂平衡推動制度變遷朝向良性路徑發展。制度變遷的實行多為政府主導，自上而下的進行且具有強制性，宏觀政策的重大改革時間點就是制度良性變遷的斷裂平衡點[12]。

在當下社會轉型時期，治理能力與治理體系的現代化為高校學院治理的變革提供了新的宏觀治理平臺，高等教育領域“放管服”改革是目前高校規模擴大化的背景下，對高校學院治理的最新最深入的探索。抓住“放管服”改革這個變遷與創新的機遇，深入推進高校學院治理改革，對國家如何進行簡政放權、放管結合、優化服務的現實案例進行總結，對政府對其所在地方高校學院治理如何特色探索進行總結與評估，提升高校學院治理改革與現實學院治理的融洽性。突破固有制度路徑變革的歷史依賴還需在制度設計上積極創新，推行組織外部制度創新，使高校學院治理自主權回歸其作為高校法人權力的應然狀態，推行組織內部制度創新，進行制度設計保障學術權力的獨立性。

(三)打破個體理性算計，廣泛調動相關利益者積極參與

對于學院治理過程而言，自上而下的強制性權威雖可保障學院治理的有序進行，但有序治理過程中也受到有限理性的制約。從現實需求出發，每一個利益相關者都希望能夠得到良性發展并愿意為了這種良性發展而貢獻自身資源。但是不同的利益主體有不同的價值訴求，必然會產生矛盾與分歧，高校學院治理過程中，或因為政府與高校的強勢、或因為學院不同利益相關者對自身利益的過度關注，有意或無意中都會挫傷其他利益相關者的積極性。因此，構建渠道通暢的公共利益表達渠道，找準利益平衡點，打破有限理性主導的個體“成本—收益”鏈條，實現多方積極參與。

我國高校學院治理發展一直是由政府主導推進，可以說，政府是影響高校學院治理多方利益是否能夠達到平衡點的絕對因素，高校隨之其后。政府與高校作為目前學院治理的收益相關者，如何使其放棄自身權力下放至學院呢？除非有外力的強制性介入，打破固有的成本與收益之間的因果鏈條[13]。國家力量可以作為強有利的外界因素進行介入，從建立國家治理現代化體系出發建構現代高校學院治理體系，使政府與高校放權予學院，回歸自身基本職能，成為高校學院治理過程中的有限政府與有限高校。

同時，可以積極吸納教師、學生、行政人員等利益主體共同探討學院事務處理的公平與效率問題，協調不同利益主體的訴求，將不同利益主體的共識內化為學院治理的共同價值追求，以提升各利益主體對學院治理的認同度。鼓勵各利益相關主體積極表達自身訴求，學院接收信息后反饋至高校，相互配合調節各方訴求。政府則把握宏觀方向，及時調整政策回應不同利益主體的訴求。將高校、學院行政與學術人員等各參與主體的偏好置于學院治理共同價值體系中，在高校、學院學術與行政人員等各參與主體的利益交織中形成共同的利益觀測點，使得各方利益追逐趨于平衡，達成利益共識并完善學院監督體制，加強信息公開，使各方參與透明化，為各利益相關主體積極參與提供保障。

五、結語

綜上所述，治理現代化的推進更新了高校學院治理的思維與行為模式。學院作為高校基層辦學實體，在新的治理理念與發展背景下也必須思考其現實困境并積極尋求優化路徑。以新制度主義為視角,為探尋高校學院治理所面臨的文化、制度與個體理性困境，并通過文化創新，制度設計以及多元利益平衡三維探索，優化學院治理路徑，落實學院治理權力，構建多方合作治理環境，推動學院治理走向善治。