“風險導向、責任導向和價值導向”的鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計研究

朱巧青 江蘇省淮安市洪澤區審計局

一、鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計概述

(一)審計概念

鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計是指鄉鎮領導干部在離任時，由國家審計機關針對其任期內所承擔的自然資源管理、生態環境治理的責任履行過程及結果進行評價，重點關注其對國家資源環境政策方針的落實情況、相關法律法規遵守情況、資金以及項目管理情況。這是一種融合資源環境審計和經濟責任審計特色，順應我國新時代高質量發展需求的審計類型。審計結果既是鄉鎮領導干部履職業績的重要考核指標，也是對國家生態文明建設戰略、自然資源和環境治理成效的評價。

(二)審計范圍

鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計范圍主要包括兩方面：一是轄區內所有自然資源的管理情況，如土地資源(耕地、林地、草地、濕地等)、水資源(水庫、河流、湖泊、地下水等)、森林資源、礦產資源、海洋資源以及其他天然產生具有稀缺性并且能夠為當地帶來價值流入的各種資源。二是轄區內生態環境保護和污染防治情況，如對大氣、水和土壤污染的治理，土地沙化防治以及礦山生態環境整治等。

具體的審計范圍要根據被審計對象的黨政責任以及所轄鄉鎮內的自然資源和生態環境情況確定，重點要關注在被審計對象的任期內，實物量發生較大變化的自然資源、污染物排放當量發生較大變化的污染源以及生態特征發生重大變化的自然環境。

(三)審計意義

審計作為國家治理的組成部分，是監督黨和國家大政方針及各項政策落地執行的有效手段。2010年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合頒布《黨政主要領導干部和國企領導人員經濟責任審計規定》，要求各層級黨政領導干部都必須接受經濟責任審計，而自然資源資產管理是鄉鎮領導干部經濟責任的重要組成部分，應當實施審計。

《“十四五”國家審計工作發展規劃》提出“圍繞中央關于加強領導干部自然資源資產離任審計的決策部署，加快建立健全審計評價標準和指標體系，促進領導干部落實生態文明建設責任制。”實施鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計是國家治理的必然要求，也是促進我國生態文明建設布局落地的必然選擇。

二、鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計面臨的困難

(一)審計重點不突出，審計方向難把控

自然資源資產存在分布廣、形態雜、統計口徑不一致等特點，審計機關在實施具體審計工作時，很難直接從各個主管部門提供的資料中直接發現審計重點或者識別到風險。在鄉鎮自然資源資產儲量小、類型簡單的情況下，審計重點往往很清晰。如果一個鄉鎮的自然資源資產儲量大、類型復雜，那么想要進行風險評估、明確審計重點難度就非常大，一方面所涉及的自然資源資產數據都來自于不同的政府主管部門，互不相通，標準和口徑都不一致；另一方面許多基層的自然資源資產數據統計只到縣一級，鄉鎮的數據既不準確也不完整。

經濟責任審計的時效性要求審計人員必須在一定時間內完成審計，這就導致兩種結果：一是審計范圍過大，重點不突出，久而久之流于形式。二是審計隨機性較強，根據縣級部門統計的不同資源儲量絕對值變化進行抽樣審計，將數量變化大的資源作為審計重點，但這樣難免會造成某些鄉鎮領導干部提前預判到審計方向，從而鉆空子。

(二)技術手段較落后，關鍵證據難獲取

由于自然資源資產的復雜性，想要了解掌握鄉鎮自然資源資產的全貌，審計人員必須要借助專業的測量、勘探技術，方可能獲取一手審計資料。但是，這種方式顯然不具有可行性，一是基層對審計經費的投入不足以支持類似的工作；二是審計的時效性要求，也不允許審計人員花費大量的時間用在統計自然資源資產原始數據上。所以目前在鄉鎮領導干部自然資源資產的離任審計中，傳統的手工審計技術和審計方式仍然是主流。

同樣的，審計人員缺少專業技術手段支持，鄉鎮政府乃至縣級政府各主管部門信息化建設也都不盡如人意。這就造成在審計過程中，數據都是五花八門，原因一是自然資源資產的各個主管部門的統計周期不一致。二是不同的主管部門對自然資源資產的價值計量標準不同。三是數據可能受到上級或其他關系方的干擾，或者地方政府為了政績而對數據進行刻意粉飾，數據的可靠性受損。

(三)責任界定不清晰，問責追責難執行

我國法律規定，鄉鎮的主要領導干部任期為五年。在實際中，由于崗位調動、工作調整等原因，領導干部在任期中途離任的情況很普遍。這就造成一個問題，即上一任在自然資源資產管理上的問題可能在他離任時已經發生，但是并未完全顯現，而繼任者則需要處理后果，相關責任很難界定。另外，鄉鎮政府的一些部門是上級單位垂直管理的，某些涉及自然資源資產的項目安排的實際決策可能由縣一級主管部門做出，鄉鎮政府負責執行。這又造成了權利和責任的不匹配。

定責困難，追責同樣困難。由于在經濟責任審計中“先離后審”是普遍現象，除非審計發現有特別嚴重的問題，才會有紀檢監察部門對相關的領導干部進行追責。否則，“先離后審”的審計結果最多作為組織部門對領導干部選拔任用時的參考。不僅如此，審計機關由于的職能所限，對于很多發現的違法違規問題，只能由紀委監委或司法機關進行審查追責，而這又會涉及到其他工作流程，時效性也會受到影響。

(四)審計質量難提升，成果應用不到位

高質量的審計成果需要有獨立的審計定位、完善的審計流程、專業的人才配置和充足的物質資源來保障。這四個條件，對于基層審計都相對匱乏。一是，鄉鎮的領導干部離任審計容易受到其他行政機構的干預，影響審計獨立。二是，經濟責任審計法律法規，基層在實際執行過程中配套流程不夠完善。三是，自然資源資產離任審計屬于新型審計模式，需要審計人員掌握一定的自然資源、環境保護等專業知識，而這類人才目前十分缺乏。四是，審計需要先進的科學技術投入，而這對于財政壓力較大的基層是難以承擔的。

由于“先離后審”“不離不審”的普遍現象，審計成果對領導干部的選拔任用作用有限，而且審計結論的不公開性，導致除了上級主管領導以外，其他部門并不能通過審計成果監督領導干部的履職行為。此外，審計過程中提出的關于鄉鎮自然資源資產管理政策的建設性意見也很難實施。因為鄉鎮政府在自然資源資產管理方面以執行為主，政策的優化卻需要區縣級或更高級別的政府部門牽頭。

三、鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計改善建議

(一)風險導向——明確審計方向

針對審計重點、方向、技術和證據方面存在的困難，基層審計機關要堅持風險導向，將審計重心前移，加強對鄉鎮自然資源資產變化及管理過程的關注。

首先，審計機關可以按照區縣劃分，建立轄區自然資源資產跟蹤和風險評估機制。通過與各主管部門的聯動，動態掌握轄區內自然資源的狀況。例如，可以定期到環保部門調研，了解一段時期內轄區的排污情況、生態環境建設情況，重點環保工程項目的實施進展，當下國家對于生態治理的重點關注方向等。同時，對于近期轄區內以及同等生態條件下的其他市縣發生的環保事故及處理情況進行了解。調研結束后，總結轄區內自然資源資產管理過程的潛在風險。

其次，根據調研掌握的風險情況，按照自然資源資產類別，建立風險清單。然后將風險清單中的所有風險點按照定性和定量維度進行風險評估。例如，轄區內森林資源保護和管理風險中，每年退耕還林還草面積未能按計劃實現，或者森林覆蓋面積受災或人為減少，均為定量風險；而違規變更林地用途，濫砍濫伐則為定性風險。所評估的定性和定量風險，需要結合當地資源條件、經濟發展現狀、國家法律法規等，將風險可能造成的損失從高到低排序，建立自然資源資產管理風險庫，并定期更新。

最后，在實施鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計前，審計人員根據所建立的自然資源資產管理風險庫，結合被審計對象所在的鄉鎮實際情況進行調整，形成一套適用于該鄉鎮的審計評價指標。例如，在風險庫中水資源風險等級較高，礦產資源風險等級較低。但是區縣內的自然資源分布并不均勻，被審計對象所在的鄉鎮河流、湖泊占區縣總量很低，而礦產資源分布占區縣總量很高，這種情況下審計人員就必須實事求是進行風險等級調整，以確保審計重點和方向與實際情況保持一致。

通過上述改善方式，一方面審計人員可以更加準確、系統地把握鄉鎮自然資源資產風險，確定審計重點和方向；另一方面，將審計重心前移，工作做在平時，能夠保證實施審計過程中在明確方向指引下，將更多精力投入在查找關鍵審計證據上，提升審計效率效果。

(二)責任導向——強化定責和追責

針對責任界定、問責追責方面存在的困難，審計機關可以和黨委、政府以及上級領導，堅持責任導向，共同研究制定鄉鎮領導干部經濟責任定責追責機制。

在責任界定方面，基層黨委、人大在選舉任命鄉鎮領導干部時，可將其任職期間內的經濟責任主要指標形成具體的目標責任書，由領導干部簽署，對黨委和人大負責。鄉鎮政府部門的主管干部，同樣由黨政一把手下達目標責任書，對鄉鎮黨委和政府負責。做好鄉鎮領導干部換屆交接，上一任領導干部的離任后，各項自然資源資產的現狀數據須經審計后，作為新一屆領導干部目標責任書內容的主要依據，也作為其離任審計時所管理的自然資源資產各項指標的主要對比依據。同時，要探索建立鄉鎮領導干部經濟責任終身制，對于領導干部離任后，審計發現的問題，能夠證明發生的原因在其任職期間內已經存在的，應當對其進行追責。

在責任追究方面，基層黨委、政府可探索建立紀委監委和審計機關協同工作機制。鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計仍然由審計機關主導，審計機關在審計正式開始前，將審計通知知會到同級紀委監委，并將審計目的、對象、范圍、時間和舉報方式以公告的形式向黨政機關內部和社會公開，接受內外部監督并廣泛征集審計線索。對于在審計過程中收到或所發現的，涉及鄉鎮領導干部的任何違法違紀、貪污腐化、徇私舞弊等線索，審計機關可直接交由紀委監委進行線索核查。無論紀委監委是否決定立案，審計工作都持續進行。線索發現一條，核查一條，并查清事實、追究責任，及時做出審計結論。

通過上述改善方式，鄉鎮領導干部的經濟責任將更加清晰，規避推諉扯皮的現象發生，審計人員界定責任的依據也將更加充分，責任追究更加高效、直接，審計的監督力量和威懾力量都能得到很大程度的提升。

(三)價值導向，提升審計效能

針對審計質量、成果應用方面存在的困難，審計機關要堅持價值導向，研究優化審計質量提升策略，探索審計成果應用的有效途徑。

對于審計質量管理，第一要完善審計法律法規和基層審計制度，通過制度確立審計機關的定位，從價值層面將審計的宗旨和提升基層行政水平相關聯，用制度保護審計人員，尤其是基層審計人員的履職不受到其他方干擾，保證被審計對象以及其他部門配合審計的義務得到履行。第二要優化審計質量復核流程，其中除了對審計目的、證據、程序、底稿、結論之間的支撐關系進行檢查以外，更重要的是評價審計建議的前瞻性、科學性、合理性，注重對審計建議質量的提升。第三要大力培養具有自然資源資產相關專業能力的復合型審計人才，提高審計隊伍的整體職業素養。第四政府要加大對審計機關的支持力度，通過增加審計預算支出，引入社會專業咨詢服務支持，協調自然資源主管部門配合等方式，改善審計的物質條件。

對于審計成果應用，審計機關可以建立機構之間協作交流機制。受相同上級管轄的審計機關之間，在鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計中發現的共性問題、典型問題，可以互相借鑒交流，對表象問題進行深入研究，從“點”逐步擴大到“面”，形成具有建設意義的審計建議。例如，某地級市的兩個區縣審計局，都在審計中發現，被審計對象所在的鄉鎮有色金屬企業某一類污染物的排放當量計量方式不恰當，但環保制度并未明確規定。這種情況下，可以通過與地市級審計機關進行交流研究，排查所轄范圍內是否均存在類似問題，并將改善建議上報到更高級別的環保主管部門，推動價值計量方式的優化，從根本上解決這一問題。

通過上述改善方式，審計機關能夠進一步增強審計的能力和價值創造力，改進審計理念，從傳統的差錯糾弊轉向利用審計價值提升基層政府治理水平，大大提升審計成果的質量和應用價值。

四、結語

綠水青山就是金山銀山，保護好綠水青山，守護好鄉鎮自然資源資產，這不僅是推動高質量發展的內在要求，更是關系中華民族長遠發展的根本大計。如何監督好、評價好鄉鎮領導干部關于自然資源資產的管理責任，運用好審計成果，需要始終堅持風險導向、責任導向和價值導向，結合基層治理實際情況，不斷向前探索。■