“破五唯”指向的科教評價政策：現實特征與優化策略
——基于PMC指數模型的研究

張大友

（長江師范學院 教師教育學院，重慶 408100）

科教系統的評價活動具有巨大的導向功能，事關科學研究、教育教學與人才發展方向，是推進科教系統科學發展的關鍵環節，國家從上到下對此高度重視。黨中央站在建設世界科技強國，推進教育現代化的高度，對當前科教系統“破五唯”工作做出重要部署，推動了科教評價領域的變革性實踐。2020年10月，中共中央、國務院印發《深化新時代教育評價改革總體方案》，這是新時代我國科教領域評價系統性改革的綱領性文件。隨后國家多個管理部門發布具體政策文件，對“五唯”問題開展全面整治，“破五唯”進入了新的歷史階段。這些政策措施成效如何，能否實現既定目標，需要進行多方面的評估，包括具體的實效測度等，其中對政策內容本身進行評價是一個重要方面。本研究擬運用文本分析方法和PMC指數模型，對近年來出臺的指向“破五唯”的政策進行多維度量化分析評價，揭示當前政策的現實特征、主要優勢及缺陷等，并對政策優化方向進行展望，以期為后續政策制定與完善提供參考。

一、“五唯”及其弊端

1.“五唯”及成因

在不同領域，對“五唯”的表述略有差異。2018 年9 月，習近平總書記在全國教育大會上強調：“要堅決克服唯分數、唯升學、唯文憑、唯論文、唯帽子的頑瘴痼疾，從根本上解決教育評價指揮棒問題?！盵1]這個表述涵蓋了學生評價、學校評價、人才評價、教師評價、學科評價等各個方面。2020年，中共中央、國務院印發的《深化新時代教育評價改革總體方案》對破除“五唯”又作了進一步部署。研究者認為“五唯”成因復雜，既有歷史的，也有現實的因素；既有社會的、文化的，也有管理的和技術的因素[2]。它并非一朝一夕形成，是長期以來行政中心主義、管理主義、績效主義、大學排名和集中管理等綜合作用的復雜產物，其根源在于學術邏輯與行政邏輯之間的沖突。在學科評估和大學排名等外部因素綜合影響下催生了大學“唯科研”運行邏輯，為“五唯”提供了生長土壤[3]?！拔逦ā睂嶋H上是以犧牲教師教學質量為代價的[4]。

“五唯”之弊的根本在“唯”，過于量化評價教師工作績效[5]。“破五唯”要“破”的是“唯”字[6]。要求以“不唯”的辯證要求代替“唯”的量化標準[7]。

2.“五唯”的弊端

改革開放以來，在我國教育快速發展的進程中，“分數、升學、文憑、論文、帽子”等指標愈益強化，在局部甚至有固化趨勢，嚴重扭曲了教育的本質。拘泥于簡單化、指標化、數據化的評價模式，科教評價從手段變成了“五唯”目的的畸形發展?！胺謹?、升學、文憑、論文、帽子”等不是評價教育質量、學術水平和人才貢獻的關鍵要素和唯一指標。顯然，“五唯”評價觀，違背了科學研究規律，偏離了教育發展初衷，有悖于人的成長規律和學術研究規律[8]，使學校教育的目標、內容、方式等全面急功近利，嚴重妨礙教育功能的充分發揮。因此，必須扭轉這種本末倒置的局面，把“破五唯”作為深化科教評價改革的重要抓手，科學構建符合科學研究規律與人才成長規律的評價體系，真正發揮評價在科教高質量發展中的正確導向作用，引導教師和科研人員聚焦科教領域的“生產”環節，切實回歸教育教學和科學研究[9]，全面解放和發展教育和科研生產力。

二、“破五唯”指向的科教評價政策PMC分析模型構建

（一）PMC模型及其在政策評價中的運用

國內外學者圍繞政策評價開展了大量研究，政策評價對象既有政策內容，也有政策執行過程和實施效果。其中，對政策內容評價的常用方法有力學要素分析法、PMC指數模型、文本分析法等。政策文本是一種特殊類型的文本資源，具有高度的權威性、嚴肅性和約束力，適合進行文本挖掘和內容分析[10]。例如，劉曉君等對我國綠色建筑國家級政策進行的挖掘分析[11]，郄海拓等對我國區域科技創新政策進行的量化評價[12]。

PMC（Policy Modeling Consistency）指數模型由Ruiz Estradadam 等[13]提出，它應用Omnia Mobilis假設，認為政策分析應重視所有相關變量且變量權重應相同。該模型使用二進制0和1平衡所有變量，可以對相關政策文本進行多維度評估，在具體政策評估上具有獨特優勢[13]。PMC指數模型的參數設置以政策文本挖掘為前提，不對變量數目和權重設限，文本挖掘得到的關鍵詞詞頻等作為基礎，不刻意區分各級指標的重要性，可以大幅度提升量化評價的精確度，利于捕捉所有可能的影響因素；便于直觀展示出政策的優勢與不足；PMC指數模型構建過程相對簡單、耗費成本較低。近年來，基于PMC指數模型的研究逐漸增多。例如，張永安等通過構建PMC指數模型對國務院創新政策的量化評價[14]，楊松令等基于PMC 指數模型對科創板的分析[15]，史鵬飛等基于PMC 模型對邊境旅游政策的比較[16]等。PMC指數模型的分析方法逐步從對其他公共政策領域的評價擴展到對教育等各種公共政策的評價。例如，宋亞萍以PMC指數模型為主要研究方法對我國高校一流本科教育政策內容的量化評價[17]，李寶玲基于PMC指數模型對學前教育政策量化的評價研究[18]等。

（二）數據來源

黨的十八大以來，為提升各類評價的科學性，中共中央、國務院以及教育部等部委陸續推出一系列改進人才評價、科學研究評價、教育教學評價的政策制度。這些政策制度均指向“破五唯”，且大多針對教育領域，因此本文稱之為“破五唯”指向的科教評價政策（以下簡稱“破五唯”政策）。通過訪問教育部官方網站以及部分國家部委網站，收集黨的十八大以來關于評價改革的相關政策文本，包括各類以評價改革為主題的意見、辦法、指南等，從中選取下述10項政策作為分析樣本，大致根據政策文件出臺的時間先后，分別編號為P1～P10，如表1所示。

表1 相關部門頒發的“破五唯”代表性政策文件

（三）變量分類與參數設置

本研究綜合運用文本挖掘法、內容分析法和PMC指數模型對“破五唯”政策的內容進行量化分析。本文借助文本挖掘工具ROSTCM 6軟件對要考察的政策文本進行預處理，先對政策文本進行分詞，通過統計提取高頻詞，并生成可視化網絡圖。在此基礎上，參照RUIZ ESTRADAM[19]、張永安等[14]對政策評價的研究，為“破五唯”政策確定了10項一級變量，同時參照所獲取的高頻詞以及借鑒已有文獻，共確立了36項二級變量，見表2。

表2 “破五唯”政策量化評價變量設置

續表2

在PMC指數模型中，上述變量均遵循二進制規則，當政策滿足變量定義時，記為1，反之記為0。同時規定，所有被研究的政策均為公開政策，因此一級變量X10（政策公開）無二級變量，取值都為1。

（四）構建多投入產出表

為便于數據存取、計算和分析，需在變量分類與參數識別基礎上構建多投入產出表。多投入產出表的主要作用在于可以從多個維度量化分析二級指標。上小節已識別和選取出10個一級變量和36個二級變量，其中由于一級變量X10（政策公開）無二級變量，因此所建立的多投入產出表包括9個一級變量和36個二級變量，見表3。在對政策變量進行賦值的過程中，要求指標內容在政策文本中被清晰描述且占有一定篇幅才賦予該指標相應分值，對于無法確定的內容，應與專家討論后決定是否給分。這樣盡可能增加評價結果的可靠性，減少政策評估中的主觀誤差。

表3 多投入產出表

（五）PMC指數計算方法

參照RUIZ ESTRADAM等的研究，“破五唯”政策的PMC指數計算分為如下步驟。首先，將兩級變量填入多投入產出表（表3）中。其次，在政策文本挖掘基礎上，根據公式（1）和（2）對二級變量進行賦值，然后根據公式（3）計算一級變量的值。最后，根據公式（4）計算PMC指數，并依據表4所示的政策PMC得分評價標準對政策等級進行評定。

表4 政策PMC得分評價標準

式（3）中t=一級變量；j=二級變量，T或T(Xtj)為某一級變量下二級變量的個數。

（六）PMC曲面構建方法

PMC曲面是對政策評價結果的直觀反映，是對PMC指數的可視化處理，可以幫助識別政策的優缺點。PMC 曲面以PMC 矩陣為基礎繪制，該矩陣包含全部一級變量的得分。本研究共設有10 個一級變量，由于X10取值無差別，得分均為1，考慮到矩陣的對稱性，遂剔除X10，將其余9項一級變量組成三階矩陣。PMC矩陣構建如式（5）所示：

三、“破五唯”指向的科教評價政策的特征分析

本文借助ROSTCM 6軟件，構建PMC指數模型，對“破五唯”指向的10篇政策文本數據進行統計分析和評價。

（一）政策文本呈現出的政策特征

將政策文本導入ROSTCM 6 軟件中的文本挖掘數據庫進行文檔分詞處理，然后統計分詞后的中文詞頻，按照詞頻高低順序輸出，然后剔除對政策分析無直接意義的公文常用語如“建立”“堅持”“加強”“完善”“結合”“落實”等，最后匯總整理得到高頻詞表，提取前30個高頻詞作為政策分析關鍵詞，結果如表5所示。

表5 政策樣本中的部分高頻詞頻次表

然后，通過ROSTCM 6的“社會網絡和語義網絡分析”功能生成共現高頻詞社會網絡圖譜（圖1），網絡圖中每個節點代表一個關鍵詞，節點間若有連線表示關鍵詞間存在共生關系。

圖1 “破五唯”政策共現高頻詞社會網絡圖譜

在社會網絡圖中，節點根據關鍵詞中心度的大小顯示，節點大小反映關鍵詞熱度，節點間是否連線反映不同關鍵詞間的聯系，從中可以梳理政策主題及特點[10]。根據上述“破五唯”政策文本關鍵詞頻數分布情況，以及關鍵詞共現網絡圖，可以發現當前“破五唯”政策具有主題較為集中穩定，重視人才、重視創新等特征，但也存在政策系統性不強、焦點散亂等問題。具體體現如下：

1.政策主題較為集中穩定。通過文本分析，在篩選出的30個關鍵詞中，按照總頻數排序位于前10位的分別是評價、人才、教師、發展、教育、高校、建設、質量、研究、創新。這10個詞出現頻數達到30個高頻關鍵詞總頻數的58.96%，其中評價、人才、教師、發展4個詞出現頻率占30個關鍵詞總頻數的40.92%。這表明政策制定緊密圍繞“人才評價、教師評價”這個主題集中展開；同時，高校、研究、創新幾個高頻詞與其他分詞也聯系緊密，基本處于社會網絡圖第一、二圈層，表明高校評價，特別是高校研究創新是政策關注重點。

2.政策著力點在考核機制改革，落腳點在質量建設。從關鍵詞頻數表中可以看出，建設、質量、改革、考核、機制在高頻詞中排序靠前，說明這些是政策關注焦點。目前，科教評價爭議很多，“五唯”的路徑依賴嚴重，現狀改變困難，嚴重阻礙了教育高質量發展。因此，必須改革體制機制，解決深層根源，通過考核機制的優化調整，最終促進教育高質量發展。

3.政策重視學科建設、人才貢獻和科學創新。學科、建設、教育、質量、人才、貢獻、科學、創新等詞被高頻提及，且與評價、發展、高校等詞聯系緊密。從共現網絡圖中節點大小可知其點度中心度值較高，節點處于整個關鍵詞網絡中第二圈層的位置。這說明學科建設、教育質量、人才貢獻等是政策關注的重點對象，是當前國家制定“破五唯”政策的重要考量。這些政策高度重視學科建設、人才貢獻和科學創新等問題。

4.政策關注點散亂、系統性不強。從“破五唯”政策高頻詞的社會網絡圖上可以看出，外圍圈層高頻詞較多，但這些詞與其他詞之間幾乎沒有聯系，只與網絡圖中心有單一的聯系，缺乏橫向的關聯。這表明政策對高頻詞涉及的問題較為關注，但缺乏系統性思考，關注點之間散亂，獨立點過多。這可能是在“破五唯”的初級階段難以避免的問題，同時表明這些政策是否能夠從根本上解決“五唯”頑瘴痼疾還需持續觀察。

（二）PMC指數體現出的政策特征

PMC指數模型對評價對象沒有特別要求，可以對任何類別政策進行分析評估。根據前述方法和公式，將上述10項“破五唯”政策進行處理，得到多投入產出表并計算得出10項政策PMC指數，并依據政策評分標準（參見表4）將其排名、等級等情況統計列表如下（表6）。

表6 10項政策的PMC指數匯總表

根據各項政策一級變量值進一步繪制出相應的PMC 曲面圖（見圖2～圖11）。由政策PMC 指數及PMC曲面的可視化結果可知，樣本政策中P9的PMC指數最高，達到9.25，P3的PMC指數為9.05，該二項政策評價等級為完美；P5、P6和P7的PMC指數介于7到9之間，這三項政策等級為優秀；其余政策評價等級為可接受，無不良政策。由此可見，10項樣本政策總體質量優良，具備一定科學性與合理性，能為各地各?！捌莆逦ā碧峁┱咧笇В渲兄挥卸椪邽橥昝赖燃?，說明樣本政策在內容、類型等方面設計上仍有一定提升空間，具體可從各項政策一級變量得分與均值等方面進行剖析。

將政策各一級變量得分與均值比較發現：（1）X9和X10這兩個一級變量，各項政策得分與均值相同，分別均為0.25分和1分。在其他各項一級變量上不同政策得分各有差異，說明各項政策在不同指標上側重不完全相同。（2）多數政策的多數一級變量得分高于或者等于均值，包括X1“政策性質”有5項政策，X2“政策效力”有5項政策，X3“保障激勵”有7項政策，X4“政策重點”有6項政策，X5“政策功能”有6項政策，X7“政策評價”有7項政策，X8“政策視角”有5項政策的得分大于或者等于均值。這表明政策制定主體對于這些政策的相關指標考慮到位，在一定程度上保障了政策的總體質量，這與前述PMC指數得分匹配。

（三）PMC曲面圖體現的政策特征

根據公式（5）及PMC指數計算結果，繪制對應的PMC曲面圖（如圖2a～圖2j）

圖2 PMC曲面圖

將各政策的曲面圖進行對照，曲面圖中存在不同色塊，表示該項政策的不同指標得分不同，曲面呈現的凸出部分表示該項政策所對應的評價指標上得分較高，凹陷部分則表示在對應的評價指標上得分較低。所以，通過PMC指數和PMC曲面可以較為直觀精準地分析確定政策得分高低的原因，并為政策的設立、修改、廢止提供有針對性的建議。試選取部分政策分析如下：

由圖2可知，政策P1的PMC指數為5.57，指數排名最后，等級為可接受，這項政策中，一級變量中除政策效力X4略高于平均水平外，其他指標均低于或等于平均水平，說明政策P1制定時考慮相對不夠全面系統。該政策是教育部2013年下發的《關于深化高等學?？萍荚u價改革的意見》，屬于較早指向“破五唯”的政策，關注領域比較具體，因此，按照全面系統的政策評價指標評價，得分相對較低。如果要對這項政策進行改進，可以考慮對上述得分較低的一級變量對應的二級變量進行補充完善。改進順序可參照變量與均值之間的差異從大到小排列，依次為X3-X5-X7-X1。

由圖4 可知，政策P3 的PMC 指數為9.02，排名第二，等級為完美。該政策除在政策發布機構X9、政策公開X10這兩個一級變量上得分等于均值以外，其余一級變量得分均高于均值。這說明該政策各方面考慮較為周全，設計合理。

由圖7可知，政策P6的PMC指數為8.22，等級為優秀，排名第三。該項政策在一級變量政策性質X1、政策激勵X3、政策重點X4、政策功能X5、政策評價X7和政策視角X8上，得分均高于平均值，只在X2、X6上低于均值。這說明該項政策在大多數評價指標上考慮到位。該項政策為教育部等部委制定的《“雙一流”建設成效評價辦法（試行）》，政策出臺時“雙一流”建設已經持續較長時間，取得了較多成效，積累了較多實踐經驗，因此政策制定具有較為豐富的數據基礎，政策質量較高。

由圖10可知，政策P9的PMC指數為9.25，等級為完美，排名第一。該項政策在各個一級變量上得分除了X9、X10等于均值以外，其他各項均超過平均值。該項政策是由中辦國辦聯合發布的《深化新時代教育評價改革總體方案》，是指導深化新時代教育評價改革的綱領性文件，政策意義重大、影響面廣，各個一級變量均考慮周全，因而得分較高，屬于高質量的政策。

四、“破五唯”指向的科技評價政策的優化策略

（一）“破五唯”指向的評價政策的現實特征

本文運用PMC指數模型對10項“破五唯”指向的科教評價政策進行量化分析，主要得出以下結論：

1.“破五唯”政策單項設計較為合理

10 項政策中有2 項政策的PMC 指數評價等級為“完美”，3 項政策為“優秀”，其余為“可接受”，無“不良”級政策，其中P9得分最高，P1得分最低。這是因為P9層級高，政策影響面大，政策制定謹慎，使得該政策能夠綜合和借鑒已有政策的優點和不足，更為全面完善，而P1則是部委出臺的早期政策，針對單一事項，領域較窄，不用涉及政策全部一級變量。

2.“破五唯”政策尚不夠系統

依據PMC指數、PMC曲面圖，發現10項樣本政策均在可接受及以上等級，但在多數一級變量上得分一致性程度不高，各個政策之間薄弱環節各有不同，沒有十分明顯的規律。同時，從政策高頻詞的社會網絡圖上可知，網絡圖外部圈層缺少橫向聯系的獨立詞較多，表明政策關注點之間相對較為散亂，體系尚未形成。

3.“破五唯”政策存在結構性缺陷

從10項政策的評價結果來看，政策設計存在如下不足：一是政策指向存在結構性失衡。樣本政策仍主要以教育部門作為政策主體，“五唯”問題主要發生在教育系統，但根源不僅在教育系統內部，比如“唯分數”更多是社會對教育系統的評價。因此，要完成“破五唯”任務，需要教育系統內外聯動，進一步加強政策合力，教育政策主體應該更加多元化，提升政策層級和權威性。二是在保障激勵（X3）、重點領域（X4）、政策受眾（X6）、政策視角（X8）等政策維度上還需加強。這幾個方面平均得分相對較低。例如，保障激勵（X3）在政策實踐中非常關鍵，直接影響政策成效，而10項樣本政策在X3上的均值僅為0.6，在一級變量中得分倒數第二。這表明當前“破五唯”政策在實施保障方面還有所欠缺，政策提出了目標、路徑等，但缺乏有效的激勵保障措施予以支持。

（二）“破五唯”指向的評價政策的優化策略

1.在政策性質方面，強化政策預測功能

“破五唯”是一項系統性工程，牽涉面廣，“破”難，“立”更難，多數政策在“政策性質”的二級變量上存在一定缺失。后續政策應予以彌補，使其具備多維度性質，既能對實踐予以引導、支持、監管，也能提供預測、建議，進而為“破五唯”行動提供全面支撐。

2.在保障激勵方面，提升政策強制力

大部分政策考慮到了明確責任、督導檢查等方面，但在宣傳表彰、績效考核及法律約束層面上涉及不夠?！拔逦ā眴栴}持續時間長，行動慣性大，各類主體路徑依賴嚴重，沒有一定強度的保障激勵措施，難以打破現狀。同時，“破五唯”治理牽涉教育系統內外多個方面，權限要求高，任務艱巨，要取得實質性進展，必須調動一切有效的政策工具。因此，在前期政策執行的基礎上，還需增加國家法律法規層級的政策工具。例如在教育法、高等教育法、義務教育法等法律中，對涉及評價的相關問題予以進一步規范，大幅度強化政策的約束力，應是“破五唯”政策后續的可能性選擇。既要向學校師生、社會大眾宣傳，進一步獲取他們的支持，也要充分發揮督導檢查、績效考核和優秀經驗宣傳表彰等激勵手段的作用，營造良好的政策實施環境，促使相關主體產生政策預期的行為。

3.重點領域要兼顧高等教育與基礎教育

現有政策針對高校較多，在其他領域特別是基礎教育方面較為欠缺，指向基礎教育“唯分數、唯升學”問題的政策措施不足。習近平總書記關于“五唯”問題的論述是在全國教育大會上針對整個教育領域提出的，其中“唯分數、唯升學”排在“五唯”的最前面，這個問題出現最早，但時至今日仍然沒有徹底解決。因此，后續政策在領域覆蓋上應進一步兼顧高等教育與基礎教育。

總之，本研究采用文本挖掘方法和PMC指數模型，以“破五唯”指向的政策元素為基礎，進行量化評價，獲得了較為客觀合理的結果，回應了當前“破五唯”政策的核心議題，為后續政策制定與調整優化提出了建議。本研究存在的不足主要是政策樣本來源較為狹窄，樣本數量不夠大，特別是對各個地方以及學校后續頒布的政策沒有全面關注，沒有覆蓋中央和地方不同層級全部政策。同時，“五唯”問題由來已久，但“破五唯”真正全面深入推進是從2018年開始的，選取的政策也是以2018年以后為主，政策實施周期較短，對政策的發展脈絡后續趨勢分析還不太明朗。

未來研究將持續跟蹤后續出臺的新政策以及現有政策的具體實施效果，結合對政策實效的測度，為政策完善提供更具針對性的建議。