基于有效治理的大學(xué)內(nèi)部治理體系：理論構(gòu)建與實現(xiàn)路徑

□ 文/王占軍 伍 環(huán)

大學(xué)內(nèi)部治理體系創(chuàng)新的邏輯轉(zhuǎn)向

當(dāng)前學(xué)界對大學(xué)內(nèi)部治理體系創(chuàng)新的邏輯起點存在兩種主要的認識，一是共同治理。通過比較研究可以發(fā)現(xiàn)，美國大學(xué)教授協(xié)會（AAUP）所倡導(dǎo)的共同治理原則主張教師和行政部門基于雙方的權(quán)力和決策責(zé)任進行分工，即大學(xué)董事會、行政部門、教師、學(xué)生等大學(xué)各內(nèi)外部利益相關(guān)者共同參與大學(xué)治理。許多研究指出，過度干涉成員參與治理將對高等教育質(zhì)量產(chǎn)生嚴重的威脅，但是完全意義上的自由亦非妥當(dāng)，因此經(jīng)過成員理性選擇的治理形式更有利于增進學(xué)術(shù)上的質(zhì)量，共同治理對高等教育的文化與活躍性具有關(guān)鍵性的影響。[1]共同治理的核心是參與原則，該原則根據(jù)各方在具體事務(wù)中所負責(zé)任狀況決定發(fā)言權(quán)和決策權(quán)。該原則明確了董事會、校長和評議會各自的權(quán)責(zé)范圍，并且重點強調(diào)教師不僅在教師聘任、教學(xué)科研項目、課程學(xué)習(xí)等學(xué)術(shù)工作負有主要責(zé)任，而且有權(quán)參與學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃制定、預(yù)算編制和校長等重要行政人員遴選等重大事務(wù)。二是大學(xué)自主辦學(xué)。治理是組織做出決策和管理程序的系統(tǒng)，是一種分享自治模式的過程或?qū)嵺`。持此觀點的學(xué)者認為，重建和培育大學(xué)的主體性是推進高等教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的邏輯前提。[2]

以上兩種認識雖主張不同，但實質(zhì)都屬于“治理結(jié)構(gòu)論”，即認為治理結(jié)構(gòu)對治理具有決定性作用，治理體系創(chuàng)新的邏輯起點是治理結(jié)構(gòu)建構(gòu)。這兩種主張以靜態(tài)視角看待治理結(jié)構(gòu)，將治理效能與治理結(jié)構(gòu)簡單對應(yīng)起來。而實際上在20世紀90年代，不少美國研究者也認為，為進一步實現(xiàn)有效治理，需要改變大學(xué)治理結(jié)構(gòu)和正式?jīng)Q策過程。而21世紀以來的美國學(xué)界除了主張對治理結(jié)構(gòu)進行重構(gòu)外，開始關(guān)注非正式結(jié)構(gòu)對于有效治理效果的影響。這些研究表明，學(xué)界對治理研究已經(jīng)從結(jié)構(gòu)論轉(zhuǎn)向有效治理問題?？紤]到大學(xué)所處的政治制度和政治環(huán)境、大學(xué)產(chǎn)生發(fā)展的文化背景以及學(xué)術(shù)共同體的傳統(tǒng)和行為動力的差異，更加需要從結(jié)果來定義治理。筆者認為，對大學(xué)內(nèi)部治理體系創(chuàng)新的邏輯亟待從治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向有效治理，應(yīng)從結(jié)果的有效性出發(fā)對大學(xué)治理體系進行頂層設(shè)計。因此，我們把有效治理作為大學(xué)內(nèi)部治理體系創(chuàng)新的目標。

本文按照“效率優(yōu)先、整體設(shè)計、民主管理、制度保障”原則進行治理體系設(shè)計。其邏輯為：有效治理的目的是效率，有效治理的前提是民主，有效治理的手段是整體設(shè)計，有效治理的保障是法制健全。效率性原則基于大學(xué)組織效率在于如何有效配置資源以更好地擔(dān)當(dāng)社會責(zé)任。民主性原則本質(zhì)上是強調(diào)對權(quán)力的共享，從結(jié)構(gòu)和程序上強化利益相關(guān)者的權(quán)力制衡和彼此互動。整體性原則是基于大學(xué)組織要素互聯(lián)互通關(guān)系，考慮治理體系的整體性和結(jié)構(gòu)性安排。法制性原則強調(diào)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)具有合法性以及法律法規(guī)體系的穩(wěn)定和制度化。[3]基于有效治理的大學(xué)內(nèi)部治理是一種治理形態(tài)，也可以是一種政治手段，也可以成為一種理論體系，完全根據(jù)大學(xué)內(nèi)部治理活動的實際需要而定。

基于有效治理的大學(xué)內(nèi)部治理實現(xiàn)方式

基于有效治理的大學(xué)內(nèi)部治理模型強調(diào)的是在大學(xué)內(nèi)部的權(quán)責(zé)分配與決策過程，大學(xué)的治理機構(gòu)負責(zé)為大學(xué)確定組織使命和規(guī)劃，并賦權(quán)給行政部門和二級學(xué)院，形成達成目標和推行政策的運作機制，建立完善的治理結(jié)構(gòu)，以利于大學(xué)內(nèi)部的決策者識別、評估和管理大學(xué)組織可能存在的風(fēng)險。在合宜的治理途徑下，形成組織信任和參與能力，從而使大學(xué)的決策體系不僅能更好地服務(wù)大學(xué)內(nèi)部成員，而且也能更好地服務(wù)于大學(xué)外部利益相關(guān)者。[4]

1.責(zé)任—專業(yè)是有效治理的基礎(chǔ)

責(zé)任指的是參與治理的各方對大學(xué)有效治理的責(zé)任，而責(zé)任的基礎(chǔ)是參與治理應(yīng)該基于自己的專業(yè)能力。這一雙向維度所確立的邊界是，大學(xué)決策機構(gòu)的責(zé)任在于其對學(xué)校戰(zhàn)略的審視把握，而不能僭越學(xué)術(shù)事務(wù)管理，學(xué)術(shù)權(quán)力其責(zé)任履行在于學(xué)術(shù)事務(wù)發(fā)展的判斷能力。而現(xiàn)實中存在著學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力彼此相互僭越的問題。如何通過制度設(shè)計提高各方對治理的專業(yè)能力是解決效率問題的基礎(chǔ)。目前，對于大學(xué)治理過程中黨委主體責(zé)任、行政執(zhí)行責(zé)任已經(jīng)得到強化，但仍在部分領(lǐng)域存在責(zé)任制缺位問題，仍然是完善大學(xué)治理體系的重點所在。

要通過制度設(shè)計，協(xié)調(diào)好決策、執(zhí)行和監(jiān)督主體間的關(guān)系，使三方參與者都具有相關(guān)的專業(yè)能力履行職責(zé)。當(dāng)前，大學(xué)需要處理好治理知識來源于內(nèi)部還是外部的問題。美國大學(xué)正受到追求效率和實現(xiàn)業(yè)績目標的壓力，導(dǎo)致大學(xué)校長更多地注重其機構(gòu)的管理，而較少地注重學(xué)術(shù)決策的學(xué)術(shù)化過程。校長對外部利益相關(guān)者，特別是雇傭他們的政府官員和商業(yè)領(lǐng)袖以及補充他們的薪金和福利的基金會和企業(yè)，負有更大的責(zé)任。因此，對教師和其他內(nèi)部群體的責(zé)任就減少了。為了提高效率和實現(xiàn)目標，校長們越來越多地聘用沒有學(xué)術(shù)經(jīng)驗的專業(yè)行政人員，這些人覺得自己對行政主管更負責(zé)，而對校內(nèi)的教職員工、學(xué)生和其他人則不那么負責(zé)。對管理價值的關(guān)注也滲透到學(xué)術(shù)部門和行政部門。由此導(dǎo)致的結(jié)果是治理知識更多的來自外部，教師在學(xué)術(shù)治理上的知識供給作用越來越微弱。當(dāng)前，中國大學(xué)在完善有效治理體系的過程中，一方面，要提高治理知識的專業(yè)性，通過強化院校研究，建立智能化、網(wǎng)絡(luò)化的院校研究數(shù)據(jù)庫，通過精準化的辦學(xué)數(shù)據(jù)分析決策代替?zhèn)鹘y(tǒng)的缺乏證據(jù)的經(jīng)驗決策，適當(dāng)引入專業(yè)委員會制度設(shè)計；另一方面，大學(xué)要對任何弱化黨委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與教師民主參與相互協(xié)調(diào)的傳統(tǒng)保持警惕，要善于吸取美國大學(xué)學(xué)術(shù)管理過度科層化和職業(yè)化帶來的教訓(xùn)，尤其是科層化和職業(yè)化導(dǎo)致的決策過程受到標準化操作程序、規(guī)章制度和其他妨礙創(chuàng)新性和靈活性的諸多因素的阻礙。

從執(zhí)行主體看，大學(xué)校長是中國特色現(xiàn)代大學(xué)治理體系中的關(guān)鍵一環(huán)，如何以制度保障校長用“整個的心”做“整個的校長”仍是當(dāng)前治理改革的重大挑戰(zhàn)。根據(jù)當(dāng)前國內(nèi)的現(xiàn)實情況，需要建立大學(xué)校長專業(yè)化的制度體系，使校長經(jīng)過專門的歷練具有管理、經(jīng)營大學(xué)及教育科研、開發(fā)大學(xué)的專業(yè)技能，能夠深入了解大學(xué)治理的結(jié)構(gòu)和過程、多元化的治理主體以及整體的制度文化，從而真正把握大學(xué)治理的規(guī)律。應(yīng)保證校長可以專門從事管理活動，并厘清校長負責(zé)的權(quán)力清單，提升校長負責(zé)的專業(yè)能力。[5]適當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)力專業(yè)化活動可以有效擴展校長的治理內(nèi)容知識和實踐知識，有助于提升其辦學(xué)治校能力。

大學(xué)提升治理效率，要求提高學(xué)術(shù)治理的專業(yè)化水平，但同時也要避免專業(yè)化帶來的過度科層化問題。學(xué)術(shù)機構(gòu)的科層化是一個正常的過程，而教職工的職業(yè)化是這一過程的主要作用因素。隨著等級制度、勞動分工、任務(wù)專業(yè)化、正式交流和非人格化程度的提高，學(xué)院和大學(xué)正呈現(xiàn)出典型的韋伯官僚體制的特征。標準的操作程序、計劃、決策規(guī)則和其他管理規(guī)則降低了組織的靈活性。從副校長到院長，再到系主任和教研室主任，大學(xué)校長和那些在教室、實驗室工作的人之間的人數(shù)越來越多，進一步延長了校長辦公室到教室的“距離”。專業(yè)官僚機構(gòu)的發(fā)展正在創(chuàng)造一種新的文化，高等教育的語言中越來越多地出現(xiàn)成本和收益中心、客戶驅(qū)動的項目以及商業(yè)世界中更為常見的其他術(shù)語。行政人員對行政部門領(lǐng)導(dǎo)和校領(lǐng)導(dǎo)更負責(zé)任，教師成為一個次要的問題，甚至被認為是一個需要克服或避免的障礙，而不是大學(xué)治理的參與者。因此，解決治理效率問題需要適當(dāng)區(qū)分行政效率與治理效率，行政是與資源分配有關(guān)的過程，包括規(guī)劃、人力資源管理，特別是財務(wù)管理。治理是那些與大學(xué)知識生產(chǎn)和傳遞相關(guān)的過程，包括學(xué)術(shù)項目、教師和獎學(xué)金。保持這種區(qū)別而不是彼此代替，對于保持學(xué)術(shù)機構(gòu)的健康至關(guān)重要。

2.信任是大學(xué)有效治理的前提

梅耶（Mayer）等將信任定義為“基于對方特定行動對自己重要性的期望，即使預(yù)料到對方許多行為會使自己受到傷害也無怨，甚至放棄監(jiān)控對方的計劃”。[6]只有在信任的前提下，才能實現(xiàn)共享、共同治理。在有效治理的內(nèi)部治理體系中，各方的信任建立是關(guān)鍵所在，只有建立信任才能在治理中相互合作。構(gòu)建信任文化是解決治理民主性原則的基礎(chǔ)。

現(xiàn)代大學(xué)治理的內(nèi)在邏輯表明，合作互動決定著治理效果，而合作互動源于信任。[7]大學(xué)有效治理不能單純依靠科層權(quán)力自上而下的推動，也不能靠沒有規(guī)則的妥協(xié)來維持，而是必須以形成信任文化為基礎(chǔ)。蒂爾尼（William G. Tierney）總結(jié)了大學(xué)內(nèi)部治理中的兩種信任：一是教師與行政人員之間的信任；二是校長與大學(xué)評議會之間的信任。他認為，如果缺乏信任，有效的大學(xué)治理是不可能的事情，信任構(gòu)成現(xiàn)代大學(xué)治理的基礎(chǔ)性要件。[8]組織文化與信任存在重要關(guān)系。德施潘德（Deshpande）和韋伯斯特（Webster）認為，組織文化是“共同的價值觀和信念的模式，幫助個人了解組織運作和提供規(guī)范的行為方式”，并指出信任是組織中存在的有重要影響的組織文化。高等教育機構(gòu)由于具有高度復(fù)雜性，存在多種職業(yè)角色、部門、權(quán)限級別和操作場所，具有高度多樣性，進而產(chǎn)生了這樣一種狀況：由于缺乏互動，對于個人之間發(fā)展和維持信任至關(guān)重要的人際關(guān)系變得不可能。此外，組織的治理由于存在這些多層面的不同信念和規(guī)范而變得更加復(fù)雜。教師與大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)之間天然存在的距離會對學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)的信任產(chǎn)生負面影響。[9]杜福特（Dufty）的研究發(fā)現(xiàn)：等級關(guān)系的距離會對信任產(chǎn)生顯著影響，受訪者的信任水平隨著管理水平在組織鏈中的上升而下降。這意味著隨著決策過程變得更加困難，各級行政管理變得更加科層化和專門化，建立信任和個人關(guān)系的能力變得更加困難。因此，為了增加組織內(nèi)部的信任，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)努力創(chuàng)造教師參與的機會，幫助促進共同目標的發(fā)展。他認為，教師參與治理的意愿隨組織中存在的信任水平的不同而有所差異，如果組織中的個人認為有必要施加影響并有能力這樣做，那么組織的領(lǐng)導(dǎo)人就會更加愿意促進決策過程的合作和包容。[10]蒂爾尼和麥那（James T. Minor）在2003年調(diào)查了763所四年制大學(xué)和學(xué)院的大約3,800名教師、學(xué)術(shù)副校長或教務(wù)長、評議會主席，他們的研究集中在受訪者在治理過程中的角色，他們探討了受訪者所在院校在共享治理中信任的重要性，包括管理者的信任在不同教師之間的變化程度以及信任如何影響教師在其所在院校各級治理中的參與。該研究發(fā)現(xiàn)：信任的度量和它的概念構(gòu)造可以用來確定信任是否可以預(yù)測教師在治理過程中的參與水平。該研究也提出，保持順暢的溝通渠道是建立信任的有效途徑。[11]

3.共享權(quán)力是大學(xué)有效治理的核心

基于有效治理的大學(xué)治理邏輯提倡各治理主體的合作分享，但合作分享不等于各治理主體具有等同的權(quán)力。大學(xué)治理的核心在于合理分配大學(xué)內(nèi)部權(quán)力，通過在不同治理主體之間共享權(quán)力進而共同承擔(dān)治理責(zé)任，從而最終實現(xiàn)組織治理目標。大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力、政治權(quán)力與行政權(quán)力不是彼此封閉的權(quán)力系統(tǒng)，不能限制于各自部門利益，而影響整個大學(xué)使命的實現(xiàn)。這是解決治理整體性原則的基礎(chǔ)。如何實現(xiàn)權(quán)力共享是治理制度必須回答的問題?；诖髮W(xué)共治原則，可以提出一個權(quán)力結(jié)構(gòu)模型。大學(xué)治理機構(gòu)和學(xué)術(shù)評議機構(gòu)組成一個治理系統(tǒng)，其中的部分學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力是重合的。這一治理模型在現(xiàn)實中難以解決的問題是各方責(zé)任邊界具有模糊性。因此，一些學(xué)者提出權(quán)力清單體系，以明晰各方的權(quán)責(zé)。當(dāng)然，建立良性的治理機制不僅僅是權(quán)力邊界確定問題，還涉及到學(xué)術(shù)權(quán)力主體和行政權(quán)力主體之間信任關(guān)系問題。一般來說，董事會（理事會、黨委會）最終擁有對大學(xué)的行政管理、財務(wù)償付、生存發(fā)展負責(zé)的權(quán)力，而評議會（學(xué)術(shù)委員會等）則保持對學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)威。而且最重要的是，在合作共贏的理念下，各個機構(gòu)之間要實現(xiàn)良性互動，要在大學(xué)內(nèi)部形成共同參與機制。

共享權(quán)力并不意味著教師承擔(dān)起實質(zhì)性的決策責(zé)任。對于學(xué)術(shù)工作而言，教師自身利益并非建立在公共生活的基礎(chǔ)上，而是建立在個體的基礎(chǔ)上。大學(xué)教師沒有接受過處理與大學(xué)有關(guān)的整體問題的訓(xùn)練，而且也不應(yīng)該期望他們在決策層面處理這些問題。因此，教師并不排除從他們的角度對問題提出建議，但他們的觀點往往是有限的，因為他們關(guān)注的是個人利益。教師對教學(xué)科研的大量投入，使其無法連續(xù)關(guān)注決策問題，他們對承擔(dān)決策責(zé)任不感興趣。如同萊瑟曼（Leatherman）引用湯姆英格拉姆（Tom Ingram）的話指出：“他認為大多數(shù)教職員的評議會都‘功能失調(diào)’，行動緩慢，不愿意作出艱難的決定。”[12]因此，教師可以分享治理權(quán)力，但不是像共享治理的神話所描述的那樣。教師不是決策者，但他們應(yīng)該是決策過程的一部分，而不是像美國大學(xué)教授會所說的那樣，是決策過程的主要部分。教師治理機構(gòu)參與治理所作出的決策是非約束性的、咨詢建議性質(zhì)的。在高等教育中，同僚合作是有效共享治理的核心，而同僚合作需要對同事的相互尊重。在同僚合作治理中，無論是學(xué)術(shù)力量還是行政力量，如果一方總是占上風(fēng)，意味著二者的關(guān)系就會成為一種依附關(guān)系，必然會導(dǎo)致互不信任。

4.法制建設(shè)是大學(xué)有效治理的保障

大學(xué)的內(nèi)部治理活動受到不同利益關(guān)系者的影響，包括政府、社會、教師、學(xué)生、家長等，這些不同主體所期許的大學(xué)樣貌各有差異，彼此間的利益訴求不同，使得大學(xué)在治理過程中不得不面對各種沖突矛盾。大學(xué)治理體系設(shè)計的關(guān)鍵是有效配置各個利益主體的權(quán)力，理順權(quán)力配置結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行體系關(guān)系，協(xié)調(diào)好學(xué)術(shù)人員與行政人員的關(guān)系。關(guān)于如何協(xié)調(diào)利益沖突，一些研究者主張從機制建設(shè)入手。例如：倡導(dǎo)沖突管理的學(xué)者認為，應(yīng)通過組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，為處理沖突提供正式通道；建立共同治理的決策機制，以有效化解權(quán)力過分集中而引發(fā)的沖突；發(fā)揮中層管理者的作用，創(chuàng)設(shè)內(nèi)部基層組織互信互動的氛圍。大學(xué)組織的沖突為不同群體間的沖突，權(quán)力是引發(fā)沖突的重要起因，只有進行組織結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，構(gòu)建共同參與決策的治理結(jié)構(gòu)，才能有效克服大學(xué)因科層化所帶來的弊端。[13]因此，應(yīng)該重視沖突管理，并且設(shè)置相應(yīng)的解決機制，在整體的策略上建立等級制度，包括角色分離（各司其職）、職能分離（不同單位有不同職能）、中間職位（緩沖角色）；在局部上，采用策略管理，容納各方利益團體，成立各種委員會，對組織共同問題進行協(xié)商討論。

從長遠看，必須通過法制建設(shè)，將符合大學(xué)治理母法——高等教育法的法律精神落實到大學(xué)章程之中，并將各高校長期探索形成的有效治理經(jīng)驗納入其中，在制度層面上重點是合理確定各權(quán)力主體的權(quán)力范圍與責(zé)任邊界，通過“規(guī)制性”制度約束各方的治理行為。作為規(guī)制性制度，大學(xué)章程規(guī)定了治理主體的權(quán)力清單和責(zé)任范圍；同時也作為規(guī)范性制度，為各治理主體之間追求利益最大化提供了博弈、協(xié)商與妥協(xié)的機制，從而在組織結(jié)構(gòu)和制度設(shè)計上通過權(quán)力制衡形成各方權(quán)力之間既密切相關(guān)又適當(dāng)分離的理想狀態(tài)。大學(xué)章程突出了學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力共同分享治理權(quán)力的治理精神，既保證了行政決策的效率，又有利于學(xué)術(shù)民主參與。實際上，在制定大學(xué)章程過程中賦予各主體參與機會，通過民主程序表達各方利益、訴求和愿景，從根本上持續(xù)激發(fā)大學(xué)師生員工這一創(chuàng)新主體開展創(chuàng)新活動的內(nèi)生動力，實現(xiàn)制度功能的邊際效應(yīng)最大化，亦有助于使兩大群體雙方的文化漸趨相近，這無疑是有效治理大學(xué)的根本之道。

基于有效治理的大學(xué)內(nèi)部治理體系理論模型

根據(jù)以上研究，本文提出如下包括四個維度的基于有效治理的大學(xué)內(nèi)部治理體系理論模型（見圖1），四個維度分別是：第一個維度是治理的知識維度。通過有效供給各方的治理專業(yè)知識和實踐知識，以提高治理體系各參與方的專業(yè)能力，使其更好地承擔(dān)治理責(zé)任，從而使治理活動具有效率性。第二個維度是治理的文化維度。主要構(gòu)建學(xué)術(shù)與行政之間的互信關(guān)系從而形成有利于治理實施的民主文化，這是有效治理的前提。第三個維度即治理的結(jié)構(gòu)維度。通過厘清治理權(quán)力清單并配置到不同結(jié)構(gòu)之中，遵循實質(zhì)性的權(quán)力分享原則，通過整體性的權(quán)力配置優(yōu)化，實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化。第四個維度是治理的制度維度。通過制定大學(xué)章程，完善大學(xué)內(nèi)部制度體系，以制度作為協(xié)調(diào)各方利益的主要機制，為大學(xué)治理提供法制保障。

圖1 基于有效治理的大學(xué)內(nèi)部治理體系創(chuàng)新理論模型