基于城鎮化的土地經濟問題研究

錢有飛

一、前言

城鎮化是社會生產生活方式向城鎮型轉化的過程，是土地經濟結構全方位的深刻演變。近年來，我國城鎮化進程不斷推進，隨著城鎮化建設加快，我國土地經濟結構發生新的變化，土地經濟問題日益突出。城鎮化進程中存在缺乏科學土地規劃，缺乏健全的流轉制度，缺乏有效的污染治理等土地經濟問題，積極解決土地經濟問題是城鎮化中的重要任務。應完善集約型用地制度，發揮土地價值；加強耕地全方位保護，積極治理污染土地；合理規劃土地資源，發揮土地價值；完善城鎮土地市場，積極推進土地流轉。

二、城鎮化過程中土地經濟發展的意義

積極穩妥地推進我國城鎮化的建設進程,對于今后一個時期培育新的經濟增長點,有效的擴大內需具有十分重要的戰略意義。推進城鎮化可以促進城鄉土地利用格局合理調整，土地經濟在城鎮化發展中扮演重要的角色，城鎮化進程中要合理利用土地資源。當前，我國城鎮化處于30%—70%快速發展區間，伴隨產業升級緩慢、生態環境壓力增大等各種風險[1]。中國實施城鎮化轉型具有公共服務供給狀況改善，交通等基礎設施建設水平提高等優勢條件，急需加快推進新型城鎮化發展，著力解決土地經濟問題[2]。

城鎮化是農村經濟社會現代化的必然趨勢，城市化發展引發農村與城市協調發展等系列問題。城鎮化進程中土地經濟發揮重要的作用，基礎設施建設與產業結構調整需要通過土地重新配置實現。城鎮化中形成綜合效益最大化的土地利用體系具有重大現實意義[3]。城鎮化過程中加快土地經濟發展有利于提升城鎮化質量，催生城市經濟內源式增長。首先，分稅制改革后土地財政實施使地方政府長期對土地資源存在不合理的偏好，由于預算外在基金體制未因分稅制取消，稅收增長與支出不平衡產生財政壓力[4]。城鎮化興起推動土地出讓規模的擴大，地方政府通過土地出讓金增加財政收入。推動土地經濟發展可以優化經濟增長方式，弱化地方政府依賴土地財政獲取資金的偏好，更好地規劃城市內部產業結構，實現經濟持續穩定發展。

其次，土地經濟健康發展有利于促進城市高質量發展助推城鄉一體化。城市規劃管理者針對性進行基礎設施建設等可以激發城市活力，吸收更多就業人員進城務工，改善城市居民生活質量。城市對周邊城鄉接合部輻射作用逐步擴大，打造城鄉互動格局加快城鄉一體化步伐。城鎮化伴隨城市土地吸納鄉村土地的過程，推動土地經濟發展可以為城市發展節約土地資源，緩和人地矛盾。城鎮化包括土地與人口城鎮化，土地經濟發展可以促使土地資源節約利用，釋放技術、人才等多種要素活力。伴隨城鎮化水平上升，人口城鎮化顯示出強大的生命力，城市經濟增長吸引更多人口遷入城市。

三、城鎮化背景下土地經濟問題分析

城鎮化發展是實現現代化的必由之路，是保持國民經濟繁榮穩定的重要支撐。我國城鎮化是以土地利用方式變化為載體，城市經濟體系向農村擴張，實現農村人口向第二、三產業轉移，居住地向城鎮區域遷移。隨著社會經濟發展水平的提高，我國城鎮規模不斷擴大，城市在國民經濟發展中的重要地位逐步顯現[5]。新型城鎮化要著力解決傳統城鎮化發展中出現的系列問題，包括土地不合理利用及公共服務供給不足等。

（一）中國城鎮化發展背景

城鎮化是世界各國發展的必然趨勢，由于各國社會制度與文化背景等不同，各國城市化發展環境等方面具有不同的背景。我國城鎮化主要是農村剩余人地關系作用的結果，城鄉分割體制是構成城鎮化運行機制的核心[6]。我國城鎮化運行內在動力包括農民內部推力與外部吸引力，外在動力包括外部經濟基礎與政策環境。我國城鎮化發展呈現出城市化起步較晚，發展水平地域差異性明顯，城市結構不平衡呈現較大地區規模分布差距，發展模式多樣化等特點。

新中國成立后，我國城鎮化發展經歷1949—1957年起步階段，1958—1965 年波動階段，1966—1978 年停滯階段，1979—1985 年恢復階段，1986—1999 年緩慢階段，2000 年至今快速發展階段。我國城鎮化發展中，土地經濟呈現出用地結構單一，經濟利益多元性，用地對象固定性，土地資產價格較低與權屬交叉性等特點。城鎮化是國家社會結構與生產生活方式的根本轉變，受到城鄉結構調整與基礎設施建設等多方面因素的影響。近年來，城鎮化高速發展成為影響國民經濟的重大問題，中國城鎮化快速發展得益于土地資源與獲取勞動力成本低[7]。我國農村城市化受到農業發展水平、資金不足等多方面因素的制約。城鎮化歷史性變革伴隨經濟制度等變革產生多種經濟效益，城鎮化通過集聚效應等可以促進經濟增長。城鎮化持續發展受到土地經濟的制約，人口與土地經濟低協調性不能有效拉動消費導致擴大城鄉差距。

（二）城鎮化形勢下土地經濟發展問題

土地資源是基礎性社會資源，我國土地資源總量豐富，但人均占有土地資源量小，土地利用不合理表現為農耕林地量少后備資源不足[8]。由于技術水平限制，耕地利用率低。近些年，我國處于城鎮化加速發展階段，土地經濟發展中存在二元土地管理制度、土地規劃利用不科學等許多問題，城鎮化建設中面臨城鎮建設大量占用農村用地，土地浪費情況嚴重，減少農耕地轉化為經濟建設用地。當下，我國城鎮化進程中土地經濟發展存在農民利益得不到切實保障，農村宅基地政策亟待完善，城鎮化多頭管理等突出問題。

現階段，我國城鎮化發展中土地經濟存在污染嚴重，集約化利用程度低，城鎮土地管理制度不健全，建設用地供不應求，城鎮擴展占用耕地，土地利用規劃與城鎮規劃不協調等諸多問題。城鎮化背景下，我國土地經濟發展面臨資源配置與供應方面問題，土地資源配置在土地供應、利用與監管等方面出現許多問題：一是土地供應方面表現為政府壟斷下土地市場發育不足，土地供應方式不完善，結構不合理；二是土地利用方面工業污染對土地資源可持續發展構成威脅，土地資源浪費與閑置現象嚴重，土地利用規劃普遍存在不完善不協調；三是土地監管方面整體力量較為薄弱，定位模糊，協調聯動機制不完善。

城鎮化發展中土地資源需求特征表現為開發規模不斷增加但利用效率較低，城鎮化發展中城鄉統籌協調不足，城鎮化發展中地方政府過度追求土地財政導致不可持續。我國幅員遼闊，但由于人口眾多，人地關系緊張。國家歷來重視對土地資源的有效管理，改革開放前以農村土地管理政策為主，其后經歷土地管理參與宏觀調控等發展階段。現階段，我國城鎮化過程中土地資源供需存在顯著的不平衡現象，由于城鎮化發展中土地資源需求增長，迫切需要通過調整既定土地利用結構等滿足旺盛的土地資源需求。目前，我國土地資源供給管理呈現出土地審批供應機制不完善，耕地保護面臨壓力較大，閑置土地資源清理盤活問題突出。

（三）城鎮化進程中土地經濟問題原因剖析

土地經濟發展具有自身客觀規律，土地利用結構模式等由自然生態因素與社會經濟水平決定。城鎮化進程中伴隨土地利用形態的變化，我國城鎮化協同效應帶動城鄉地域土地供需狀況、土地利用功能結構等全方位土地自然經濟與社會生態屬性變化。城鎮化過程中，土地利用方式呈現多元化特點，土地利用空間與社會經濟與生態屬性功能結構發生變化。城鎮化過程是勞動人口、資本與技術等要素聚集過程，城鎮化中土地經濟發展受到相關要素的影響。

城鎮化過程中，土地經濟受到人口增長、產業集聚升級與技術進步等因素的影響。當前，我國城鎮化推進中土地經濟發展面臨集約化利用率低，城鎮建設用地與農業用地矛盾突出等問題。目前，城鎮化建設中土地經濟發展照搬城市用地配置做法，通過國家征用集體土地并轉讓，商業征用補償費用偏低。由于我國長期城鄉二元結構形成工農價格剪刀差使耕地征用成本低于土地使用權出讓價，農民要用高額市場出讓價進鎮使用土地，導致農村勞動力大量滯留土地流入城市。大量城鎮閑置土地產權關系模糊，導致長期擱置形成重平面擴張輕內部挖潛的發展用地觀，出現土地功能不完善等不合理用地現象。

四、基于城鎮化的土地經濟發展對策

土地資源是社會經濟可持續發展的重要基礎。完善土地資源治理，對于保障食品安全、實現經濟社會高質量發展具有重要意義。當前，我國城鎮化發展處于關鍵期，近年來城鎮化發展取得階段性成效，城鎮經濟輻射作用逐年增強，土地經濟與城鎮化不同步發展對社會經濟健康發展帶來很大挑戰，探索解決土地經濟問題具有重要意義。

（一）城鎮化推進下土地經濟發展思路

城鎮化中土地經濟發展需要協調土地資源在國民經濟各部門間的科學分配，可持續發展戰略要求土地資源實現最優配置，要避免片面追求城鎮規模擴大的做法。各地應從實際出發，科學選擇發展模式，在用地總量控制基礎上盤活存量土地，貫徹合理利用土地、保護耕地的國策，堅決杜絕占用寶貴的耕地資源。重視人與環境的協調發展，適度增加綠化用地，創造優美舒適的生活環境。城鎮化中土地經濟發展要從我國實際出發，堅持以人為本的理念，正確處理好經濟發展與保護農民利益的關系，構建和諧土地利用體系。

我國城鎮化中土地經濟問題實質是如何保證糧食安全，城市帶動農村，工業反哺農業的問題。保證糧食安全必須保護耕地資源，轉移農民涉及對土地處置問題，推進城鎮化必須著眼于可持續發展。城鎮化是復雜的系統性工程，首先，城鎮化發展中要求堅持以人民為中心，不斷完善基礎設施與公共服務功能，合理開發節約使用自然資源實現可持續發展，將城鄉一體化作為發展目標，發揮城市輻射功能。城鎮化建設目標是加強城市規劃管理，形成合理的發展空間格局，健全體制機制，實現城鄉協調發展。當前，我國城鎮建設用地量大，需要優化城鎮化發展模式并提高土地利用效率。人地關系緊張，環境承載力接近飽和現狀下，通過調整產業結構補償失地農民，采取集約型經濟發展方式滿足農民耕地需求。其次，城鎮化進程中，土地經濟增長要統籌兼顧城鄉區域發展，扭轉傳統城鎮化造成先污染后治理的局面?？茖W制定城市整體規劃，合理布局城市用地，創新現有土地制度，充分挖掘土地潛力緩解人地矛盾。城鎮化中對影響土地利用的動態因素進行評價，更好地為城鎮化發展服務。

新型城鎮化是新時期我國經濟高質量發展的新動力，人口城鎮化推動土地經濟的發展。土地經濟發展不協調導致教育、醫療與交通等公共資源分配不平衡等問題，土地經濟發展過快導致空城現象出現，造成基本耕地規模縮減與城鎮建設用地效益低下等問題。目前，我國土地經濟發展呈現非協調性特點，忽略對土地資源立體化開發，導致土地資源浪費。實現土地經濟健康發展要推動城鄉一體化建設，優化產業結構促進城鎮經濟發展，優化城鎮發展質量提高綜合承載能力。土地經濟管理要推動產業合理布局，推動科技創新與產業發展深度融合，立足于產業基礎因地制宜發展經濟。

（二）城鎮化視域下土地經濟發展策略

城鎮化是推動土地經濟發展的引擎，要發揮其推動土地經濟發展的作用，需要突破城鄉二元戶籍制度困境，實現人口生活方式城鎮化。深化土地制度改革，提高土地生產效率。深化新型城鎮化內涵，促進協調發展。第一，要通過強化城市邊界弱化政府土地要素偏好，從優化升級產業結構與工業化推動城鎮化加速向新型工業化轉變；第二，通過創新驅動新型城鎮化，加強城市群內部合作與經濟交流，促進城市群一體化發展；第三，控制城市土地擴張，倡導土地資源集約利用，推動用地立體開發。

當前，城鎮化中土地經濟問題形勢嚴峻，一方面，要在大量農地轉建設用地時進行合理規劃，另一方面，政府要對失地農民給予合理補償。目前，一些地方政府過度依賴土地出讓收入，加劇土地粗放利用，一些城市過分追求規模擴張，新城區人口密度低，加大地方政府債務負擔。推動土地經濟實現可持續發展，要加快次中心城市建設步伐，通過優化產業結構推動區域經濟合作，提升經濟發展水平。合理規劃土地，集約化利用城鎮土地，注重經濟社會全面協調發展，加強生態環境保護?；诔擎偦耐恋亟洕l展要明確集體土地所有權，加強規劃引導控制，強化土地管理，開展土地整理與保護工作。

城鎮化持續發展背景下，提升土地經濟效益要擺脫城鄉二元結構困境，深化土地管理制度改革，提高土地利用率。加快優化經濟結構實現可持續發展，把握好土地經濟與人口協調關系，提升土地經濟城鎮化發展效率。因地制宜制定實施相關戰略，發揮中心城市比較優勢，提升城鎮化綜合實力水平。新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。城鎮化協調發展理念強調土地經濟要加快產業結構升級，完善戶籍制度，增加地區財政支持力度，約束城鎮化過快發展。土地經濟發展要實現土地制度創新，積極培育小城鎮土地市場，加強城鄉結合部土地管理，科學建立統一協調區域規劃體系，處理城鎮化發展與耕地保護關系。城鎮化形勢下，土地經濟工作要建立科學合理地區協調機制，推進城市群一體化發展。

五、結語

土地是社會經濟發展的基礎，隨著城鎮化的快速發展，土地利用模式將發生巨大變化。人口數量增長使得土地資源經濟供給稀缺性與社會需求增長產生不協調。研究城鎮化背景下土地經濟發展，可以及時掌握土地利用變化動態，對實現區域社會經濟可持續發展具有重要意義。城鎮化進程加快導致土地利用方式發生重大變化，對社會經濟帶來多重影響。城鎮化迅速發展帶來建設用地增加，國土部門認真貫徹保護耕地的政策，促進社會經濟的發展。由于城鎮化過快發展導致出現產業結構不合理，土地供需失衡等現象。城鎮化背景下，推動土地經濟發展要從土地利用規劃中合理分配布局產業用地，促進農業用地合理規模經營；企業要抓住機遇加快產業轉型，培養自主研發能力，積極發展高新技術；加快新型城鎮與農村社區建設，促進城鄉一體化發展格局形成。