國家視閾下當(dāng)代中國慈善事業(yè)的演進(jìn)

蔡 勤 禹

中國海洋大學(xué) 馬克思主義學(xué)院暨中國社會史研究所，山東 青島 266100

1949 年10 月中華人民共和國成立，標(biāo)志著中國進(jìn)入當(dāng)代史階段。當(dāng)代中國70 多年，政治上從改革開放前高度集中的管理體制到改革開放后逐步改為簡政放權(quán)管理體制；經(jīng)濟(jì)上從單一的公有制和高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到公有制為主體、多種所有制形式并存的社會主義市場經(jīng)濟(jì)；社會從高度集中化管理的單位人變?yōu)樽杂傻纳鐣恕Ｕ巍⒔?jīng)濟(jì)和社會的變動(dòng)深刻地影響著中國慈善事業(yè)的消長和起伏興衰。①周秋光、李華文：《中國慈善事業(yè)七十年發(fā)展探究（1949—2019）》，《中國非營利評論》2020 年第1 期。下面從國家視角，結(jié)合當(dāng)代中國政治、經(jīng)濟(jì)和社會變動(dòng)，從國家慈善政策變化來研究中國慈善發(fā)展歷程，不當(dāng)之處，還望各位專家批評指正。

一、慈善事業(yè)停滯中斷（1949—1980）

近代中國歷經(jīng)晚清和民國時(shí)期，慈善事業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了成長和發(fā)展到興盛，國內(nèi)外學(xué)者對此有大量研究。①周秋光、曾桂林等：《中國近代慈善事業(yè)研究》（上中下），天津：天津古籍出版社，2013 年；[日]夫馬進(jìn)：《中國善會善堂史研究》，伍躍、楊文信、張學(xué)鋒譯，北京：商務(wù)印書館，2005 年；[日]小濱正子：《近代上海的公共性與國家》，葛濤譯，上海：上海古籍出版社，2003 年，等等。1949 年10 月，中華人民共和國成立后，新中國政府對慈善政策進(jìn)行了重大調(diào)整，使近代以來慈善事業(yè)發(fā)生根本性改變。

首先，對慈善進(jìn)行了重新定性。1950 年4 月，政務(wù)院副總理、中國人民救濟(jì)總會會長董必武在中國人民救濟(jì)代表會議上指出，新中國的救濟(jì)福利事業(yè)“不再是統(tǒng)治階級欺騙與麻痹人民的裝飾品，也不再是少數(shù)熱心人士的孤軍苦斗，而是政府和人民同心協(xié)力醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷并進(jìn)行和平建設(shè)一系列工作中的一個(gè)組成部分。因此，它就有了新的意義和新的內(nèi)容”②董必武：《新中國的救濟(jì)福利事業(yè)——一九五〇年四月二十六日在中國人民救濟(jì)代表會議上的報(bào)告》，《東北日報(bào)》1950 年5 月5 日，第3 版。。政府為主承擔(dān)救濟(jì)福利事業(yè)是現(xiàn)代政府的基本職責(zé)，新政府強(qiáng)調(diào)與人民同心協(xié)力顯示了新政府以人民為中心的執(zhí)政理念和思想。那么，人民通過何種方式來參與救濟(jì)福利事業(yè)？董必武講到：“新民主主義國家救濟(jì)福利事業(yè)，在人民政府領(lǐng)導(dǎo)之下，應(yīng)該吸收個(gè)人和團(tuán)體參加。一切從事真正救濟(jì)福利工作的個(gè)人和團(tuán)體，只要他們贊成我們共同規(guī)定的方針，愿意在人民政府領(lǐng)導(dǎo)之下工作，我們就有責(zé)任和義務(wù)同他們合作，并吸收他們參加各級救濟(jì)代表會議和救濟(jì)組織。”③董必武：《新中國的救濟(jì)福利事業(yè)——一九五〇年四月二十六日在中國人民救濟(jì)代表會議上的報(bào)告》，《東北日報(bào)》1950 年5 月5 日，第3 版。可見，民眾可以通過個(gè)人和參加救濟(jì)團(tuán)體形式來參與救濟(jì)福利事業(yè)，從這點(diǎn)來看，新民主主義的中國延續(xù)了近代慈善團(tuán)體參與社會救濟(jì)事業(yè)的形式。至于近代延續(xù)下來的慈善團(tuán)體如何存續(xù)，董必武講：“過去某些救濟(jì)團(tuán)體須改造的，在全國救濟(jì)機(jī)構(gòu)成立以后，即應(yīng)由其領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行改造。某些名存實(shí)亡或已完全失其作用或假冒為善的救濟(jì)團(tuán)體，應(yīng)即宣布取消。”④董必武：《新中國的救濟(jì)福利事業(yè)——一九五〇年四月二十六日在中國人民救濟(jì)代表會議上的報(bào)告》，《東北日報(bào)》1950 年5 月5 日，第3 版。對舊有的團(tuán)體進(jìn)行整頓和改造或撤銷，使其適應(yīng)新政府的需要，這是近代歷屆政府慣常作法。從董必武講話可以看到，新民主主義中國計(jì)劃繼續(xù)讓慈善團(tuán)體通過整頓和改造的辦法，納入到新政府的救濟(jì)福利事業(yè)體系中來，與政府一道推動(dòng)新中國救濟(jì)福利事業(yè)發(fā)展。這種政策設(shè)計(jì)，是與新民主主義的過渡性質(zhì)和社會經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)多元化特征相一致的，有助于社會活力的釋放。

但是，新民主主義社會畢竟只是一個(gè)過渡階段，劇烈的社會變動(dòng)和全新的社會制度建立最終還是對慈善事業(yè)產(chǎn)生重大影響，首當(dāng)其沖的影響來自西方傳教士所辦慈善設(shè)施。毛澤東在1949 年8月發(fā)表《“友誼”，還是侵略？》一文，指出：“美帝國主義比較其他帝國主義國家，在很長的時(shí)期內(nèi)，更加注重精神侵略方面的活動(dòng)，由宗教事業(yè)而推廣到‘慈善’事業(yè)和文化事業(yè)”。⑤《毛澤東選集》第4 卷，北京：人民出版社，1991 年，第1506 頁。毛澤東指出，美國教會在中國建立的醫(yī)院、學(xué)校，不過是美國侵略中國的手段和方式。1950 年，政務(wù)院副總理兼中國人民救濟(jì)總會會長董必武也講：“美帝國主義者以救濟(jì)為手段，進(jìn)行其反動(dòng)的政治陰謀。……救災(zāi)的‘人道’外衣，掩蓋不了他們企圖從各方面破壞人民中國的政治實(shí)質(zhì)。”⑥董必武：《新中國的救濟(jì)福利事業(yè)——一九五〇年四月二十六日在中國人民救濟(jì)代表會議上的報(bào)告》，《東北日報(bào)》1950 年5 月5 日，第3 版。從新中國成立前后中央領(lǐng)導(dǎo)人的表態(tài)可以看到，新中國對于美國教會和傳教士在近代中國從事慈善活動(dòng)的譴責(zé)，實(shí)際上是對美國為首的西方陣營仇視新政府并企圖扼殺新中國表現(xiàn)出強(qiáng)烈憤慨。在這種政治氛圍下，外國傳教士在華創(chuàng)辦的慈善機(jī)構(gòu)被看作帝國主義進(jìn)行侵略的幌子，慈善不過是帝國主義的“偽善”，即使所辦的慈幼設(shè)施也被批為“帝國主義分子假籍‘宗教’和‘慈善’為名，對中國兒童進(jìn)行肉體的殘害和思想上的奴化”的工具①《假慈善之名殘害中國兒童》，《東北日報(bào)》1951 年8 月4 日，第1 版。。近代西方傳教士在中國的慈善遭到否定，一些西方人參加的慈善團(tuán)體也因解散而結(jié)束活動(dòng)。

其次，解散傳教士所辦的慈善組織，國內(nèi)慈善團(tuán)體整頓后并入新的社會救濟(jì)機(jī)構(gòu)。在否定了外國傳教士慈善后，1951 年3 月政務(wù)院成立“處理接受美國津貼救濟(jì)機(jī)關(guān)委員會”，謝覺哉為主任。4月26—30 日，政務(wù)院處理接受美國津貼救濟(jì)機(jī)關(guān)委員會召開會議，通過了《關(guān)于處理接受美國津貼的救濟(jì)社團(tuán)及救濟(jì)機(jī)關(guān)的實(shí)施辦法》，宣布對接受美國津貼的慈善救濟(jì)團(tuán)體進(jìn)行接收，財(cái)產(chǎn)一律充公。②王俊秋：《中國慈善與救濟(jì)》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2008 年，第201 頁。隨著傳教士的慈善活動(dòng)終止，傳教士所辦的慈善團(tuán)體解散，比如中國華洋義賑救災(zāi)會主要是由中外人士聯(lián)合組織的一個(gè)專業(yè)性救災(zāi)組織，于1921 年成立，隨著中國國內(nèi)政治形勢的變化，傳教士和西方人相繼離開，華洋義賑會于1949 年7 月27 日解散，其財(cái)產(chǎn)移交給中國國際救濟(jì)委員會。③蔡勤禹：《民間組織與災(zāi)荒救治——民國華洋義賑會研究》，北京：商務(wù)印書館，2005 年，第80 頁。

即使沒有宗教背景的中國人所辦的慈善團(tuán)體，在慈善邊緣化的背景下也自行停辦或解散，其財(cái)產(chǎn)由政府接收，其所辦教養(yǎng)院、收容所并入或改為政府主辦的救濟(jì)福利機(jī)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至1953 年底，全國各地已改造舊的慈善機(jī)構(gòu)419 處，調(diào)整舊的救濟(jì)福利團(tuán)體1600 多個(gè)。④周秋光、曾桂林：《中國慈善簡史》，北京：人民出版社，2006 年，第366 頁。到1954 年，全國新建或改建666 個(gè)殘老、兒童福利機(jī)構(gòu)，其中收養(yǎng)在院撫育教育的嬰幼兒25960 人，加上殘疾兒童福利機(jī)構(gòu)等其他福利機(jī)構(gòu)，新中國成立初期收養(yǎng)了20 多萬孤兒、棄嬰、殘疾兒童和流浪兒童。⑤蘇振芳：《社會保障論》，北京：中國審計(jì)出版社、中國社會出版社，2001 年，第107 頁。

最后，慈善被徹底否定，慈善事業(yè)中斷。隨著中國在意識形態(tài)領(lǐng)域階級斗爭擴(kuò)大化，特別是十年“文革”，“慈善被視為洪水猛獸，當(dāng)作資產(chǎn)階級‘人性論’、資產(chǎn)階級的‘糖衣炮彈’、腐蝕和瓦解人民群眾革命斗志的毒藥和砒霜，‘狠批猛斗’，以致使人們避之尤恐不及，談‘慈善’而色變。”⑥孫月沐：《為慈善正名》，《人民日報(bào)》1994 年2 月24 日，第4 版。在這樣的高壓政治氛圍下，慈善被視作為封建統(tǒng)治階級蒙騙人心的“工具”，地主階級愚弄人民的“偽善”，各種否定慈善的政治“帽子”滿天飛，人們談慈善而色變，唯恐避之不及，慈善淡出了人們的視野。唯一保留下來的中國紅十字會，名稱雖留，但其性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生根本性變化，從一個(gè)民間組織逐步變成了隸屬于政府衛(wèi)生部門的機(jī)構(gòu)，完全由政府領(lǐng)導(dǎo)和政府財(cái)政支持。⑦蔡勤禹、王付欣、劉云飛：《青島紅十字運(yùn)動(dòng)史》，北京：人民出版社，2016 年，第107 頁。十年“文革”時(shí)期更被扣上“封資修”的帽子，被批判并停止活動(dòng)達(dá)10 年之久。

中國慈善事業(yè)停滯中斷原因，歸結(jié)起來是由于當(dāng)時(shí)的政治、社會等原因造成的。1949 年之后，中國逐步建立起高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，國家和集體對人、財(cái)、物的嚴(yán)格控制，使人、財(cái)、物的流動(dòng)性消失，慈善失去經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。國家與社會的關(guān)系在劇烈的變動(dòng)中進(jìn)行了重構(gòu)，表現(xiàn)為國家與社會高度同構(gòu)，“社會呈現(xiàn)一種結(jié)構(gòu)性讓退現(xiàn)象，更深度地同構(gòu)于國家，充分表現(xiàn)在單位化體制”⑧高嶸：《當(dāng)代中國志愿服務(wù)發(fā)展歷程與特征》，《理論學(xué)刊》2013 年第5 期。。傳統(tǒng)意義上的中間組織已經(jīng)被“單位”所代替，只有官方特征的工會、婦聯(lián)和共青團(tuán)等人民團(tuán)體被賦予政府聯(lián)系群眾的紐帶重任，成為國家政權(quán)的重要社會支柱。

二、慈善事業(yè)興起（1981—1989）

1978 年12 月，黨的十一屆三中全會召開，中國開啟了改革開放新時(shí)期，首先從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開始改革，逐漸深入到社會領(lǐng)域和政治領(lǐng)域。通過簡政放權(quán)，高度集中和高度計(jì)劃的管理體制向政府主導(dǎo)的多元治理模式轉(zhuǎn)變，政府不再獨(dú)攬經(jīng)濟(jì)和社會資源，將部分公共資源“讓渡”給社會力量，使社會有了較多的流動(dòng)資源和社會活動(dòng)空間，形成了與政府不同的物質(zhì)生產(chǎn)和交往方式，一些民間救助組織出現(xiàn)，承接政府資源的“讓渡”，參與社會事務(wù)。

在這樣的背景下，首先是1978 年4 月國務(wù)院批轉(zhuǎn)衛(wèi)生部、外交部《關(guān)于恢復(fù)紅十字會國內(nèi)工作的報(bào)告》。報(bào)告中提出：“擬在開放城市的街道、工廠及郊區(qū)供外賓參觀的公社恢復(fù)紅會工作。”①池子華主編：《中國紅十字運(yùn)動(dòng)大事編年》，合肥：合肥工業(yè)大學(xué)出版社，2018 年，第206 頁。此后，紅十字會總會和地方紅十字會開始復(fù)蘇，陸續(xù)恢復(fù)了原有的組織機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)活動(dòng)。紅十字系統(tǒng)成為復(fù)蘇的第一波，意味著人道、博愛精神的恢復(fù)，慈善組織的恢復(fù)指日可待。

中國慈善事業(yè)復(fù)蘇的真正標(biāo)志是1981 年7 月28 日中國兒童少年基金會的成立，這是一個(gè)為中國兒童少年教育福利事業(yè)服務(wù)的社會團(tuán)體。之后，一些公益基金會先后成立。1982 年5 月，為紀(jì)念宋慶齡逝世一周年，以救助貧困少年兒童為對象的宋慶齡基金會成立。1984 年3 月15 日，中國殘疾人福利基金會成立。1985 年，南京愛德基金會成立，它是由中國基督教丁光訓(xùn)主教發(fā)起創(chuàng)辦的民間慈善團(tuán)體，其資金來源主要為海外基督教團(tuán)體和熱心于公益慈善事業(yè)的友好人士。1989 年，中國青少年基金會成立。1989 年3 月，中國扶貧基金成立，對中國扶貧事業(yè)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。上述基金會屬于社會團(tuán)體，但又不是純粹的民間組織，它們是從政府內(nèi)部分離出來的，與政府有緊密的聯(lián)系，“不僅組織負(fù)責(zé)人和工作人員直接來自政府，享受政府的財(cái)政撥款和稅費(fèi)減免，而且組織運(yùn)作基于政府邏輯展開，與政府存在委托—代理關(guān)系”②劉威：《重新為慈善正名——寫在〈人民日報(bào)〉社論“為慈善正名”發(fā)表二十周年之際》，《浙江社會科學(xué)》2014 年第9 期。。這種被稱為官辦慈善組織的出現(xiàn)，一方面填補(bǔ)了中國慈善中斷近30 年的“真空”，表明了官方對民間慈善公益事業(yè)的態(tài)度，另一方面政府通過“行政吸納社會”的方式③康曉光、韓恒、盧憲英：《行政吸納社會：當(dāng)代中國大陸國家與社會關(guān)系研究》，（新加坡）八方文化創(chuàng)作室2010 年，第288 頁。，以政府自身強(qiáng)大的動(dòng)員能力和吸納能力，來掌控和汲取民間分散的慈善資源，并實(shí)現(xiàn)對其有效管理。這是現(xiàn)代中國式慈善的一個(gè)特點(diǎn)。

20 世紀(jì)80 年代的社會團(tuán)體之所以沒有出現(xiàn)以慈善冠名的基金會，與30 多年的慈善惡名還沒有消除，政府還沒有正式給慈善正確評價(jià)，“偽善”標(biāo)簽還沒有撕掉有關(guān)。比如，1989 年《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》公布，對包括基金會、商會、協(xié)會、研究會、促進(jìn)會、聯(lián)合會、學(xué)會在內(nèi)的社會團(tuán)體進(jìn)行規(guī)范管理，唯獨(dú)沒有出現(xiàn)“慈善團(tuán)體”四個(gè)字，反映了以慈善命名的組織尚未進(jìn)入國家的法規(guī)范圍。盡管如此，基金會的次第成立，表明慈善事業(yè)在中斷了30 年后開始復(fù)蘇。

以基金會為代表的慈善事業(yè)之所以能夠復(fù)蘇，離不開國家政策調(diào)整和鼓勵(lì)。1984 年，民政部提出“社會福利社會辦”的思想，開始改變國家和集體包辦社會福利的模式，這為基金會等社會團(tuán)體出現(xiàn)提供了空間。1986 年4 月，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個(gè)五年發(fā)展計(jì)劃綱要》提出要改革社會保障管理體制，堅(jiān)持社會化管理和單位管理相結(jié)合，以社會化管理為主，從政策上肯定了社會作為一種力量參與社會救助的正當(dāng)性。另一方面，“讓一部分人先富起來”的經(jīng)濟(jì)社會政策，不再將富裕同資本主義生活方式聯(lián)系起來，發(fā)家致富成為社會成員追求目標(biāo)，財(cái)富占有從均平化向差異化發(fā)展，形成了社會階層分化，為慈善復(fù)蘇提供了經(jīng)濟(jì)和社會基礎(chǔ)。鄧小平講：“提倡有的人富裕起來以后，自愿拿出錢來辦教育、修路。”①《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993 年，第111 頁。實(shí)際上就是鼓勵(lì)慈善。再一方面，社會利益分化和流動(dòng)資源增多，塑造了社會有獨(dú)立意識和參與意識的社會個(gè)體，人們的獨(dú)立性增強(qiáng)，在實(shí)現(xiàn)個(gè)體價(jià)值的同時(shí)參與社會公共事務(wù)的意識增強(qiáng)。上述幾個(gè)因素，為慈善恢復(fù)營造了一種環(huán)境，也為慈善成長提供了社會土壤。

三、慈善事業(yè)發(fā)展（1990—2010）

真正以慈善命名的組織在中華大地上興起是20 世紀(jì)90 年代。根據(jù)“慈善中國”平臺登記的慈善組織信息，最早登記成立的是1990 年2 月銅川市耀州區(qū)慈善暨扶貧協(xié)會，1991 年5 月黃梅縣慈善會成立，12 月桂林市慈善事業(yè)會成立，1992 年8 月北京市慈善協(xié)會成立，1993 年1 月吉林省慈善總會成立。②全國慈善信息公開平臺：“慈善中國”，https://cszg.mca.gov.cn/biz/ma/csmh/a/csmhaindex.html.可見，20 世紀(jì)90 年代以行政單位為名的慈善組織次第成立。1994 年4 月15 日，中華慈善總會成立，這是新中國首家以“中華”“慈善”命名的全國性非營利公益社會團(tuán)體。③見中華慈善總會官網(wǎng)，http://www.chinacharityfederation.org/.十年之后中華慈善總會系統(tǒng)下已有395 家慈善會（總會或協(xié)會）。2005 年依法登記的各類慈善公益組織數(shù)量是31萬個(gè)，到2010 年增加到44 萬個(gè)，公益慈善組織遍布城鄉(xiāng)。④徐建中：《新高度新起點(diǎn)新思維——解析〈中國慈善事業(yè)發(fā)展綱要（2011—2015）〉》，《社會福利》2011 年第8 期。基金會發(fā)展也比較快，2005 年慈善基金會1026 個(gè)，2007 年1340 個(gè)⑤周秋光：《中華慈善的傳承與轉(zhuǎn)型發(fā)展》，《經(jīng)濟(jì)社會史評論》2016 年第1 期。，2008 年達(dá)1597 個(gè)⑥《民政部發(fā)布2012 年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n/2013/0619/c1001-21892537-4.html，2013 年6 月19 日。。

中國慈善事業(yè)的興起，是伴隨著改革開放進(jìn)程而不斷發(fā)展的，改革開放釋放出的社會活力，無疑是促進(jìn)慈善事業(yè)興起的主要原因。除此之外，還有其他幾個(gè)重要因素起到極大推動(dòng)作用。一是1994年2 月24 日《人民日報(bào)》在“人民論壇”專欄發(fā)表了《為慈善正名》一文，首次在中央權(quán)威媒體為“慈善”平反。文章對戴在“慈善”頭上的各種政治帽子和污蔑之詞予以摘掉：“人是社會的人。而社會主義的道德觀又恰恰是以關(guān)心他人幫助他人為特征的。在這個(gè)意義上，我們說，社會主義需要自己的慈善事業(yè)，需要自己的慈善家。人們都心慈面善，都樂善好施，都樂于助人，那么，社會中的假丑惡便會無容身之地，我們?yōu)橹畩^斗的文明祥和豐衣足食的社會主義現(xiàn)代化便會早日實(shí)現(xiàn)。”⑦孫月沐：《為慈善正名》，《人民日報(bào)》1994 年2 月24 日，第4 版。“社會主義需要自己慈善的事業(yè)”，這一擲地有聲的吶喊，反映了社會的呼聲，慈善的正義性在30 年后重新進(jìn)入到國家權(quán)威媒體話語體系。

二是政府將發(fā)展慈善事業(yè)納入國家發(fā)展計(jì)劃。2001 年頒布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》中“發(fā)展其他社會保障事業(yè)”一項(xiàng)，首次將“發(fā)展慈善事業(yè)”作為推進(jìn)社會福利事業(yè)的一項(xiàng)舉措，列入國家發(fā)展計(jì)劃之中。①全國人民代表大會常務(wù)委員會編：《中華人民共和國第九屆全國人民代表大會第四次會議文件匯編》，北京：人民出版社，2001 年，第80 頁。自此以后，國家在每個(gè)五年計(jì)劃中都列入發(fā)展慈善事業(yè)內(nèi)容。在《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確寫到：“加快發(fā)展慈善事業(yè)，增強(qiáng)全社會慈善意識，積極培育慈善組織，落實(shí)并完善公益性捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠政策。”②《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年計(jì)劃綱要》，北京：人民出版社，2011 年，第96 頁。

三是發(fā)展慈善成為中國共產(chǎn)黨提高執(zhí)政能力建設(shè)的一部分。2004 年9 月召開的中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第四次全體會議，通過《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，提出了“健全社會保險(xiǎn)、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系”，構(gòu)建社會主義和諧社會。③《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，《學(xué)習(xí)導(dǎo)報(bào)》2004 年第10 期。這是新中國成立以后把發(fā)展慈善事業(yè)第一次寫入中共中央文件，為慈善事業(yè)發(fā)展奠定了更扎實(shí)的政治保障，妨礙慈善發(fā)展的禁錮進(jìn)一步解除。此后，黨的歷次代表大會都將支持慈善事業(yè)寫入黨代會報(bào)告中，發(fā)展慈善事業(yè)上升至全黨統(tǒng)一認(rèn)識高度。

四是發(fā)展慈善事業(yè)納入中央政府工作報(bào)告。2005 年3 月，溫家寶在《政府工作報(bào)告》中明確提出要“支持慈善事業(yè)發(fā)展”。④溫家寶：《政府工作報(bào)告——2005 年3 月5 日在第十屆全國人民代表大會第三次會議上》，北京：人民出版社，2005年，第39 頁。這是我國首次把發(fā)展慈善事業(yè)寫進(jìn)《政府工作報(bào)告》，從此以后每年的《政府工作報(bào)告》都提及發(fā)展慈善事業(yè)。2007 年，黨的十七大明確指出慈善事業(yè)是社會保障體系的補(bǔ)充，這是對中國慈善事業(yè)的新定位。2008 年汶川地震后，來自社會捐贈(zèng)和慈善組織發(fā)揮的巨大作用，使政府對慈善事業(yè)的認(rèn)識又進(jìn)一步提高。同年12 月，胡錦濤強(qiáng)調(diào)指出：“慈善事業(yè)是改善民生、促進(jìn)社會和諧的崇高事業(yè)。進(jìn)一步發(fā)展中國慈善事業(yè)，需要各方面的熱心支持和鼎力相助。”⑤劉維濤、李學(xué)仁：《發(fā)揚(yáng)人道主義精神 熱情參與慈善活動(dòng)》，《人民日報(bào)》2008 年12 月6 日，第1 版。這無疑是黨中央發(fā)出的加快慈善事業(yè)發(fā)展的動(dòng)員令。在2009 年《政府工作報(bào)告》中，有“大力發(fā)展社會福利和慈善事業(yè)”表述，表明政府從汶川抗震救災(zāi)中看到了社會蘊(yùn)藏著的巨大慈善力量，要采取更多措施來發(fā)展慈善事業(yè)，這是彌補(bǔ)市場失靈和政府民生政策不足的一個(gè)補(bǔ)充手段。可見，黨和政府對慈善事業(yè)支持、鼓勵(lì)、倡導(dǎo)，慈善被納入到國家制度設(shè)計(jì)體系中作為國計(jì)民生的一部分，為慈善事業(yè)加快發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的政治保障。

五是國家在稅收政策上對慈善捐贈(zèng)進(jìn)行抵扣。伴隨著中央慈善政策日益明晰，國家激勵(lì)慈善事業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)公眾捐贈(zèng)的辦法陸續(xù)出臺。1993 年12 月國務(wù)院公布的《中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例》第六條第二款第四項(xiàng)規(guī)定：“納稅人用于公益、救濟(jì)性的捐贈(zèng)，在年度應(yīng)納稅所得額百分之三以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予扣除。”⑥《中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例》，《中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)》1993 年第29 期。在隨后制定的《中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》中進(jìn)一步明確：“所稱公益、救濟(jì)性的捐贈(zèng)，是指納稅人通過中國國內(nèi)非營利的社會團(tuán)體、國家機(jī)關(guān)向教育、民政等公益事業(yè)和遭受自然災(zāi)害地區(qū)、貧困地區(qū)的捐贈(zèng)。納稅人直接向受贈(zèng)人的捐贈(zèng)不允許扣除。前款所稱的社會團(tuán)體，包括中國青少年發(fā)展基金會、希望工程基金會、宋慶齡基金會、減災(zāi)委員會、中國紅十字會、中國殘疾人聯(lián)合會、全國老年基金會、老區(qū)促進(jìn)會以及經(jīng)民政部門批準(zhǔn)成立的其他非營利的公益性組織。”①《中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》，《新法規(guī)月刊》1994 年第4 期。企業(yè)所得稅第一次將慈善公益捐贈(zèng)納入稅收抵扣，這在新中國歷史上是第一次，雖然扣除額度小，僅限于向官辦公益組織的捐贈(zèng)，但它起到一種引導(dǎo)作用，表明了國家鼓勵(lì)企業(yè)積極參與公益活動(dòng)的態(tài)度。如果說以上法規(guī)是對企業(yè)履行社會責(zé)任的一種鼓勵(lì)，那么，1999 年6 月28 日第九屆全國人大常委會第十次會議審議通過《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，則是新中國第一部慈善捐贈(zèng)大法，規(guī)定：“國家鼓勵(lì)公益事業(yè)的發(fā)展，對公益性社會團(tuán)體和公益性非營利的事業(yè)單位給予扶持和優(yōu)待。國家鼓勵(lì)自然人、法人或者其他組織對公益事業(yè)進(jìn)行捐贈(zèng)。對公益事業(yè)捐贈(zèng)有突出貢獻(xiàn)的自然人、法人或者其他組織，由人民政府或者有關(guān)部門予以表彰。”上述辦法和條例，給慈善事業(yè)加快發(fā)展提供了經(jīng)濟(jì)保障。

六是民政部為推動(dòng)和引導(dǎo)慈善事業(yè)發(fā)展，頒布慈善事業(yè)五年發(fā)展綱要，成立專門機(jī)構(gòu)管理和指導(dǎo)慈善事業(yè)發(fā)展。2005 年11 月，民政部公布了中國第一個(gè)《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2006—2010）》。《綱要》指出新時(shí)期我國的慈善政策是：“堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府推動(dòng)、法律規(guī)范、政策引導(dǎo)、民眾參與、慈善組織實(shí)施，形成推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展的合力，全面激活慈善事業(yè)的生命力。”《綱要》概括了慈善事業(yè)的重要作用：“大力發(fā)展慈善事業(yè)，對于組織調(diào)動(dòng)社會資源，調(diào)節(jié)貧富差距；緩和社會矛盾，促進(jìn)社會公平；提高公民素質(zhì)，增強(qiáng)社會責(zé)任；營造團(tuán)結(jié)友愛、和諧相處人際關(guān)系；促進(jìn)社會主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明建設(shè)，具有重要作用。”②《中國慈善事業(yè)發(fā)展綱要（2006—2010）》，《中國社會報(bào)》2005 年5 月21 日，第5 版。作為新中國成立以來第一個(gè)慈善事業(yè)發(fā)展綱要，它的頒布無疑對于推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展會發(fā)揮重要作用。為更好地推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展，2008 年9月1 日，民政部社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司成立，從中央機(jī)構(gòu)層面進(jìn)一步推進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展，更是意義深遠(yuǎn)。

以上就20 世紀(jì)90 年代到新世紀(jì)頭十年慈善事業(yè)興起后的發(fā)展情況進(jìn)行了論述。可見，思想解放是慈善事業(yè)興起的先導(dǎo)，中央政策的引導(dǎo)和鼓勵(lì)是慈善事業(yè)發(fā)展的必要保障，國家法規(guī)制度的制定是慈善事業(yè)加快發(fā)展的制度保障，公民的積極參與是慈善事業(yè)發(fā)展的主要?jiǎng)恿ΑＲ虮疚南抻趶膰乙暯沁M(jìn)行研究，對于公民參與慈善方面就不再探討。

四、慈善事業(yè)壯大（2011—至今）

這個(gè)時(shí)期慈善事業(yè)加快發(fā)展，呈現(xiàn)出興盛狀態(tài)，主要表現(xiàn)為：一是各類慈善組織數(shù)量大幅增加。2012 年，全國共有基金會3029 個(gè)，比2011 年增加415 個(gè)，增長15.9%，其中：公募基金會1316 個(gè)，非公募基金會1686個(gè)，涉外基金會8個(gè)，境外基金會代表機(jī)構(gòu)19個(gè)。③《民政部發(fā)布2012 年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n/2013/0619/c1001-21892537-4.html，2013 年6 月19 日。縣級以上慈善會總數(shù)達(dá)1923家。④劉威：《重新為慈善正名——寫在〈人民日報(bào)〉社論“為慈善正名”發(fā)表二十周年之際》，《浙江社會科學(xué)》2014 年第9 期。到2023 年2 月13 日，根據(jù)全國慈善信息公開平臺“慈善中國”網(wǎng)站“慈善組織查詢”一欄顯示，在各級民政部門登記注冊的慈善組織達(dá)11911 個(gè)，紅十字會1339 個(gè)。①全國慈善信息公開平臺“慈善中國”，https://cszg.mca.gov.cn/biz/ma/csmh/a/csmhaindex.html.還有更多的紅十字基層組織和慈善草根組織沒有登記在內(nèi)，數(shù)量當(dāng)更多。二是2011 年出現(xiàn)了依托現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)傳播技術(shù)的互聯(lián)網(wǎng)微公益。如果說慈善復(fù)蘇時(shí)期，是機(jī)構(gòu)和企業(yè)搭臺、大眾觀看的慈善1.0 時(shí)代；那么，隨著慈善組織大量出現(xiàn)，公眾通過慈善組織捐贈(zèng)就屬于慈善2.0 時(shí)代；而互聯(lián)網(wǎng)慈善的出現(xiàn)，公眾通過網(wǎng)絡(luò)平臺捐贈(zèng)則屬于慈善3.0 時(shí)代。②任超、董思嘉：《公益慈善事業(yè)40 年》，《北京觀察》2019 年第1 期。“互聯(lián)網(wǎng)+慈善”開創(chuàng)了“人人可慈善”的新時(shí)代，推動(dòng)慈善參與主體更加平民化和多元化。三是慈善組織走向全國大聯(lián)合。2013 年4 月19 日，中國慈善聯(lián)合會在人民大會堂宣告成立，99 名理事中，慈善組織占45%、捐贈(zèng)企業(yè)和個(gè)人占30%、社會各界人士占15%、政府部門代表占10%，體現(xiàn)了各界人士、各種力量的大聯(lián)合。③《中國慈善聯(lián)合會在京成立》，《學(xué)會》2013 年第4 期。中國慈善聯(lián)合會成立之初，會員133 個(gè)，其中社會組織86 個(gè)，企業(yè)14 個(gè)，個(gè)人33 個(gè)，到2022 年12 月27 日，已發(fā)展到會員603 個(gè)，其中社會組織382 個(gè)、企業(yè)97 個(gè)、個(gè)人會員124 個(gè)。④《中國慈善聯(lián)合會會員名單》，中國慈善聯(lián)合會網(wǎng)站，http://www.charityalliance.org.cn/rememberlist/13943.jhtml.中國慈善聯(lián)合會的成立是慈善發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它的成立對于聯(lián)合全國慈善力量，推動(dòng)慈善組織的廉潔、透明、參與、合作、專業(yè)和創(chuàng)新，⑤《中國慈善聯(lián)合會在京成立》，《學(xué)會》2013 年第4 期。將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。可見，慈善事業(yè)加快發(fā)展在數(shù)量上增多，在捐贈(zèng)方式上創(chuàng)新，在自主聯(lián)合上邁出重大步伐。

慈善事業(yè)加快發(fā)展走向興盛同樣離不開國家的引導(dǎo)、支持和鼓勵(lì)。2011 年7 月15 日，民政部公布了第二個(gè)《中國慈善事業(yè)發(fā)展綱要（2011-2015）》。《綱要》提出到2015 年，中國“將基本形成制度完善、作用顯著、管理規(guī)范、健康有序的慈善事業(yè)發(fā)展格局。慈善事業(yè)在改善民生、促進(jìn)社會和諧、推動(dòng)社會文明進(jìn)步方面的作用明顯增強(qiáng)”⑥徐建中：《新高度 新起點(diǎn) 新思維——解析〈中國慈善事業(yè)發(fā)展綱要（2011—2015）〉》，《社會福利》2011 年第8 期。。《綱要》明確政府在政策服務(wù)、公益組織服務(wù)、慈善人才服務(wù)、慈善資源服務(wù)等方面提供服務(wù)支持；同時(shí)，推動(dòng)形成法律監(jiān)督、行政監(jiān)管、財(cái)務(wù)和審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督、行業(yè)自律相結(jié)合的監(jiān)督管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對慈善資金從募集、運(yùn)作到使用效果的全過程監(jiān)管機(jī)制，努力探索出中國慈善事業(yè)發(fā)展路徑。《綱要》為未來五年中國慈善事業(yè)發(fā)展明確了目標(biāo)和任務(wù)，為在新的歷史起點(diǎn)上加快慈善事業(yè)發(fā)展做出重大部署。

慈善事業(yè)加快發(fā)展的第二個(gè)因素是破除慈善組織成立的“雙重管理”制度。“雙重管理”即是指成立一個(gè)慈善組織，既需要找到業(yè)務(wù)主管部門，也需要在民政部門登記注冊，這對于許多小微慈善組織來說要找一個(gè)業(yè)務(wù)主管部門才能登記注冊是很困難的，許多部門不愿意承擔(dān)主管責(zé)任，這就導(dǎo)致許多慈善組織無法合法獲得身份，嚴(yán)重制約了慈善事業(yè)發(fā)展。為了破除雙重管理制度的壁壘，2006年開始，民政部在深圳市進(jìn)行試驗(yàn)破除“雙重管理”制度。試驗(yàn)成功之后在全國推廣⑦《民政部：支持地方推行公益慈善等社會組織直接申請登記》，鳳凰網(wǎng)—資訊，2011 年12 月23 日，https://news.ifeng.com/c/7fb6VcTKT54.，2012 年全國已有19 個(gè)省市推行民政部門一次登記，無需再找業(yè)務(wù)主管單位。為進(jìn)一步加快慈善事業(yè)發(fā)展，2013年3 月14 日，十二屆全國人大一次會議批準(zhǔn)通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，提出成立行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類這些社會組織，可“直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意”⑧《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2013 年第2 期。。至此，經(jīng)過幾年的試驗(yàn)和推廣，妨礙慈善事業(yè)發(fā)展的“雙重管理體制”在國家機(jī)構(gòu)改革中廢除，這為慈善事業(yè)發(fā)展提供了寬松的制度環(huán)境。

促進(jìn)慈善事業(yè)加快發(fā)展并走向興盛的第三個(gè)因素是慈善事業(yè)在新時(shí)代被賦予更大使命。2013年11 月，中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確要求“完善慈善捐助減免稅制度，支持慈善事業(yè)發(fā)揮扶貧濟(jì)困的積極作用”①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《中國民政》2014 年第2 期。。慈善事業(yè)在完成脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)共同富裕的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)中，承擔(dān)了更大的歷史責(zé)任。為落實(shí)中央政策，國務(wù)院于2014 年11 月公布《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，這是新中國成立以來第一次以中央政府名義專門出臺促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的文件。《意見》指出優(yōu)先發(fā)展具有扶貧濟(jì)困功能的慈善組織，探索培育網(wǎng)絡(luò)慈善，通過公益創(chuàng)投、政府購買服務(wù)等方式對慈善組織提供支持。著眼于發(fā)揮政府對慈善事業(yè)的鼓勵(lì)和支持，《意見》提出健全社會救助和慈善資源信息對接機(jī)制、落實(shí)和完善稅收優(yōu)惠政策、建立健全組織協(xié)調(diào)機(jī)制、完善慈善表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度、完善人才培養(yǎng)政策、加大宣傳力度等舉措。《意見》還對慈善組織加強(qiáng)監(jiān)管，公開透明提出明確要求。②《國務(wù)院印發(fā)〈關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見〉》，《中國社會組織》2014 年第24 期。《意見》的公布，表明了慈善事業(yè)在全面建成小康社會中的重要作用，也表明國家為慈善事業(yè)加快發(fā)展提供了全面保障。

為了將中央關(guān)于發(fā)展慈善事業(yè)的重要主張和人民要求大力發(fā)展慈善事業(yè)的意愿上升為國家意志，在全社會進(jìn)一步形成有利于慈善事業(yè)發(fā)展的良好氛圍，2016 年3 月《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）正式頒布，這是當(dāng)代中國慈善發(fā)展史上的里程碑，也是第一次由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)專門為慈善立法，為慈善事業(yè)加快發(fā)展提供新動(dòng)力。該法從醞釀到公布?xì)v時(shí)十多年，它的公布，表明中國慈善事業(yè)進(jìn)入有法可依的法治時(shí)代。《慈善法》采用“大慈善”概念，將慈善和公益服務(wù)合二為一，統(tǒng)稱為“慈善”，反映了在新時(shí)代慈善內(nèi)涵發(fā)生巨大變化。《慈善法》系統(tǒng)規(guī)范了慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈(zèng)、慈善信托、慈善財(cái)產(chǎn)、慈善服務(wù)、信息公開、監(jiān)督管理等內(nèi)容，明確了一系列促進(jìn)措施，是我國慈善制度建設(shè)的基礎(chǔ)性、綜合性法律，為開展慈善活動(dòng)提供了遵循，為發(fā)展慈善事業(yè)提供了引領(lǐng)。③《中華人民共和國慈善法》（含草案說明），北京：中國法制出版社，2016 年。《慈善法》規(guī)定每年9 月5 日為“中華慈善日”，為全民了解慈善、認(rèn)識慈善和關(guān)心與參與慈善設(shè)立了常態(tài)化的節(jié)日。為配合《慈善法》實(shí)施，國務(wù)院、民政部等國家職能機(jī)關(guān)陸續(xù)出臺了《慈善組織認(rèn)定辦法》（2016）、《公開募捐平臺服務(wù)管理辦法》（2016）、《慈善信托管理辦法》（2017）、《志愿服務(wù)條例》（2017）、《慈善組織信息公開辦法》（2018）、《慈善組織保值增值投資活動(dòng)管理暫行辦法》（2018）等幾十個(gè)與之配套的條例和辦法，涵蓋慈善組織登記認(rèn)定、慈善募捐、慈善信托備案、慈善活動(dòng)支出和管理費(fèi)用、信息公開以及監(jiān)督管理多個(gè)方面，建立起比較完善的慈善法律體系，使中國慈善事業(yè)真正進(jìn)入依法行善的法治軌道，保障了當(dāng)代中國慈善事業(yè)穩(wěn)步有序健康發(fā)展。

從上面論述可以看到，從中央慈善政策制定到國務(wù)院慈善指示和條例頒布，從立法機(jī)關(guān)的慈善立法到部委實(shí)施細(xì)則和辦法的出臺，形成一股自上而下的合力，為慈善事業(yè)加快發(fā)展走向興盛提供了堅(jiān)實(shí)的政策和制度保障。

綜上所述，慈善事業(yè)雖然是社會事業(yè)，有其自身的發(fā)展規(guī)律，但在“強(qiáng)國家—弱社會”的體制下，其生存和發(fā)展受到國家政策相當(dāng)大影響。新中國成立后，隨著高度集中的管理體制建立，新生的政權(quán)構(gòu)建起以國家和集體單位為單一公有制主體的新型社會保障體制。隨著階級斗爭擴(kuò)大化和意識形態(tài)斗爭尖銳化，慈善被污名化直至否定，退出當(dāng)代中國歷史舞臺。改革開放以后，高度集中的管理體制被打破，政府將部分權(quán)力“讓渡”給社會，社會重新活躍起來，慈善得到“正名”，不再被視為“偽善”，慈善事業(yè)得以復(fù)蘇發(fā)展起來。進(jìn)入新世紀(jì)，慈善被納入國家社會保障體系、脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃、共同富裕的宏偉目標(biāo)之中。從當(dāng)代中國慈善事業(yè)不平凡的發(fā)展歷程，可以看到國家在其中的影響和作用。

那么，政府與慈善事業(yè)是一種什么關(guān)系？從當(dāng)代中國不平凡的發(fā)展歷程中，可以看到中國的慈善事業(yè)從理論上是一項(xiàng)社會組織和公民、法人等從事的社會公益事業(yè)，具有相對的獨(dú)立性。但是，這種獨(dú)立性是在政府允許的范圍內(nèi)和法規(guī)規(guī)定的框架內(nèi)的自己管理、自己籌資、自己開展活動(dòng)，從根本上講它依附于政府，與政府形成合作關(guān)系。另一方面，面對政府的權(quán)力，慈善事業(yè)也需要自己發(fā)展的空間。在中國尋求建立完善的國家治理體系現(xiàn)代化過程中，構(gòu)建多元治理模式要求合理確定政府管理的邊界，以便給慈善組織寬松環(huán)境和更合適的發(fā)展空間，使慈善事業(yè)在國家追求共同富裕的社會目標(biāo)中發(fā)揮獨(dú)特作用，從而促進(jìn)國家與社會共同成長壯大，乃為理想的發(fā)展目標(biāo)和追求。