“雙循環(huán)”背景下?lián)P州市營商環(huán)境優(yōu)化路徑探析*

揚州大學(xué) 吳進紅，楊可，郁淮娣

一、引言

在世界經(jīng)濟和全球貿(mào)易規(guī)模出現(xiàn)大幅下滑的情況下，習(xí)近平總書記在中央政治局常委會會議上提出,要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢和內(nèi)需潛力，構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。優(yōu)良的營商環(huán)境是加快構(gòu)建新發(fā)展格局的前提和保障，我國經(jīng)濟發(fā)展存在區(qū)域結(jié)構(gòu)性差異，造成結(jié)構(gòu)性差異的重要原因之一是營商環(huán)境。一個地區(qū)的經(jīng)濟軟實力是否強大需要看當(dāng)?shù)氐臓I商環(huán)境是否優(yōu)良，營商環(huán)境的重要性不僅體現(xiàn)在生產(chǎn)消費的內(nèi)循環(huán)，而且還體現(xiàn)在穩(wěn)外資、外貿(mào)的外循環(huán)。

揚州作為蘇中城市，與兄弟城市一起對實現(xiàn)江蘇經(jīng)濟區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起著“承南啟北”的作用，致力于揚州市營商環(huán)境不斷優(yōu)化，不僅對于提升揚州產(chǎn)業(yè)與區(qū)域競爭力，促進揚州經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，也將為江蘇經(jīng)濟發(fā)展、國內(nèi)大循環(huán)暢通添磚加瓦。近年來，隨著“放管服”改革的深入推進和優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境各項政策措施的落地實施，揚州市營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化向好，但與蘇南城市及上海、杭州等長三角地區(qū)發(fā)達城市相比仍存在一定差距。

二、揚州市營商環(huán)境現(xiàn)狀

好的營商環(huán)境之于城市經(jīng)濟發(fā)展就像陽光、水和空氣，須臾不可缺少。長期以來揚州市將營商環(huán)境的改善作為推動全市經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，著力優(yōu)化市場經(jīng)濟主體的生存環(huán)境，更好地維持經(jīng)濟生態(tài)，以在政策創(chuàng)新、服務(wù)提質(zhì)、落實強化等方面不斷突破，持續(xù)為本地經(jīng)濟發(fā)展夯實基礎(chǔ)。

（一）揚州市概況

1.經(jīng)濟發(fā)展狀況

回顧過往，揚州經(jīng)濟發(fā)展成績單令人鼓舞，“十三五”期間，全市GDP連續(xù)邁上5000億元、6000億元兩大臺階，以全省第11的人口規(guī)模，創(chuàng)造了第7的經(jīng)濟總量，人均GDP位居全國第19位。

經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展離不開高水平的對外開放，揚州始終重視對外招商引資，對標國際，力求打造國際化的營商環(huán)境。從吸引外資方面來看，揚州市外商投資額盡管各年間的上升幅度有所差異，但整體呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢。

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，改革開放至2000年，揚州市第一產(chǎn)業(yè)占比持續(xù)下降，第二產(chǎn)業(yè)占比穩(wěn)步上升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)于21世紀保持平穩(wěn)狀態(tài)。2016-2020年間，揚州市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟保持持續(xù)增長勢頭，并逐步提升第三產(chǎn)業(yè)比重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化。如圖1所示，2020年，揚州市第三產(chǎn)業(yè)占比49%，整體趕超第二產(chǎn)業(yè)。從產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展來看，揚州始終以科技創(chuàng)新為驅(qū)動，堅定不移壯大實體經(jīng)濟，深入開展招商引資和項目建設(shè)攻堅戰(zhàn)，加快推動開發(fā)園區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”高質(zhì)量發(fā)展，引領(lǐng)企業(yè)開展研發(fā)創(chuàng)新和技術(shù)改造，提升以科技產(chǎn)業(yè)綜合體為代表的科創(chuàng)載體群運營水平。

圖1 2020年揚州市三大產(chǎn)業(yè)占比情況

3.市場發(fā)展狀況

近年來，伴隨著開發(fā)園區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”的號角吹響，揚州市經(jīng)濟環(huán)境持續(xù)向好，市場主體的活躍程度不斷上升，具體體現(xiàn)在揚州市企業(yè)數(shù)量的壯大，其中尤以民營企業(yè)和個體工商戶的數(shù)目變動最為突出，2016年至2020年揚州市民營企業(yè)與個體工商戶數(shù)目變動增幅分別為23.96%和66.27%，充分反映了揚州市場經(jīng)濟的活躍狀況。

（二）揚州市優(yōu)化營商環(huán)境主要舉措

從全國來看，2021年在線發(fā)布的《后疫情時代中國城市營商環(huán)境指數(shù)評價報告》顯示，揚州市總體營商環(huán)境位列全國第51位，江蘇省第7位，處于經(jīng)濟發(fā)達城市的中游水平。而為了實現(xiàn)營商環(huán)境逐步向好，揚州市主要采取了以下舉措：1.著力破解企業(yè)投資限制障礙，以簡政放權(quán)、放寬市場準入和簡化辦理程序為重點，不斷放寬企業(yè)投資準入，簡化投資審批，努力增強揚州對各類資本的吸引力。2.著力深化涉企商事制度改革。提升企業(yè)開辦便利度，推進“證照分離”改革，推行企業(yè)注銷便利化改革，不斷簡化簡易注銷流程。3.著力優(yōu)化政務(wù)服務(wù)。聚焦“網(wǎng)上辦”，提供不打烊智慧政務(wù)服務(wù)；聚焦“集中辦”，提供高效便捷政務(wù)服務(wù)；聚焦“無差別辦”，提供標準化行政審批服務(wù)；聚焦“舒心辦”，提供便企利民特色品牌服務(wù)。4.著力推動市場監(jiān)管改革創(chuàng)新，改進市場監(jiān)管方式，規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法行為，推行包容審慎監(jiān)管方式。5.著力降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，認真落實減稅降負政策，積極實施階段性降低社會保險費率和穩(wěn)崗補貼政策，著力降低企業(yè)融資成本。綜合運用貼息、風(fēng)險補償、信用保證基金、政銀合作產(chǎn)品等方式，加大對中小微企業(yè)融資支持力度。6.著力營造公平誠信市場環(huán)境，整頓地方保護和行政壟斷行為，清理妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭政策文件，依法整治“紅頂中介”。

（三）主要短板

根據(jù)粵港澳大灣區(qū)研究院、21世紀經(jīng)濟研究院于2020年12月21日聯(lián)合發(fā)布的《2020年中國296個地級及以上城市營商環(huán)境報告》來看，揚州市總體營商環(huán)境處于全國中上游水平，但將對比范圍縮小至經(jīng)濟發(fā)達城市，則處于下游水平。

盡管揚州市營商環(huán)境在近年來有所改善，但細化分析2020全省考核結(jié)果可以看到，揚州營商環(huán)境評價在全省也處于中游靠后的位置，部分指標墊底（見圖2）。基于國、省級的考核結(jié)果以及對當(dāng)前實際狀況分析，揚州市營商環(huán)境不足主要體現(xiàn)在如下幾個方面：1.行政審批簡化不到位，在行政審批方面，環(huán)節(jié)多、材料多、辦理時間長的問題仍沒有得到根本解決，“一次性告知”政策并沒有切實到位地實行，甚至有些環(huán)節(jié)設(shè)定互為前置，讓企業(yè)和群眾無所適從。2.執(zhí)法監(jiān)管不規(guī)范,存在“頂格監(jiān)管”“以罰代管”的現(xiàn)象，少數(shù)基層執(zhí)法人員搞選擇性執(zhí)法、創(chuàng)收性執(zhí)法。3.政策實施不踐行，存在政策的制定初衷良好但與現(xiàn)實不匹配的問題，在實際應(yīng)用中給相關(guān)企業(yè)設(shè)置了無形的障礙。4.生產(chǎn)要素未保障，企業(yè)融資難、融資貴現(xiàn)象普遍存在，高技能人才和高層次人才招引難、流失快，揚州市高校數(shù)量較少，人才吸引力不夠，不利于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新性發(fā)展。5.難題破解太含糊，由于政府職能轉(zhuǎn)變遲滯，舊體制難以適應(yīng)新發(fā)展狀況，部分職責(zé)難以劃清，行動上缺少實質(zhì)性的解決辦法。

圖2 揚州市與部分城市營商環(huán)境對比情況

（四）機遇分析

1.重大戰(zhàn)略疊加

長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略、長江三角洲區(qū)域一體化戰(zhàn)略、寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展、揚子江城市群戰(zhàn)略以及蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)、中國（江蘇）自由貿(mào)易試驗區(qū)獲批等相互疊加，長三角地區(qū)的經(jīng)濟活力、開放度和創(chuàng)新力等為揚州市經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境，也為揚州市場經(jīng)濟主體提供了更多的合作與拓展機遇。

2.立體交通網(wǎng)絡(luò)輻射

近年來，揚州以交通一體化推動融入長三角一體化，著力打造到南京30、到上海60、到長三角中心城市90的對外交通體系。積極打造兩大交通樞紐，啟動揚州泰州國際機場二期擴建工程，爭創(chuàng)國際旅游航空樞紐，力爭成為祿口機場第二機場；支持揚州港轉(zhuǎn)型發(fā)展，打造長江運河水中轉(zhuǎn)樞紐，研究建設(shè)長江郵輪碼頭；加快推進兩條城際軌道，加速實現(xiàn)寧鎮(zhèn)揚軌聯(lián)軌通、快聯(lián)快通。

三、揚州市營商環(huán)境優(yōu)化目標與優(yōu)化路徑

（一）優(yōu)化目標

現(xiàn)有研究表明，影響營商環(huán)境綜合評價的主要影響因素有五個，分別是政務(wù)服務(wù)環(huán)境、生活環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境、監(jiān)管執(zhí)法與法治保障環(huán)境和市場環(huán)境，其中監(jiān)管執(zhí)法與法治保障環(huán)境以及市場環(huán)境對城市經(jīng)濟的影響最為突出，具體狀況見圖3。

圖3 營商環(huán)境指數(shù)一級指標與經(jīng)濟規(guī)模的相關(guān)性

結(jié)合現(xiàn)有研究結(jié)果與揚州市實際狀況，基于“雙循環(huán)”發(fā)展格局大背景下，為了更好地服務(wù)于經(jīng)濟主體，推動地方經(jīng)濟發(fā)展助力國內(nèi)大循環(huán)暢通，擴大開放，形成內(nèi)外聯(lián)動狀態(tài)，揚州市營商環(huán)境優(yōu)化目標應(yīng)當(dāng)重點集中于政策環(huán)境、市場環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、法治環(huán)境及人文環(huán)境五個方面。致力于打造創(chuàng)新切實的政策環(huán)境、平等有序的市場環(huán)境、便捷高效的政務(wù)環(huán)境、明晰公正的法治環(huán)境、民商融洽的人文環(huán)境。

（二）優(yōu)化路徑

1.努力構(gòu)建更加精準有效的政策環(huán)境

出臺精準的要素保障政策。資金、土地、用工等都是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的關(guān)鍵要素，揚州市政府應(yīng)當(dāng)在用地保障、勞動用工及人才服務(wù)保障、企業(yè)融資、納稅和收費等方面進一步推出符合企業(yè)需求、更加貼心的政策措施。完善干部掛鉤重點企業(yè)項目機制，推選重點企業(yè)聯(lián)絡(luò)員。探索實施企業(yè)金融服務(wù)顧問制度，提供“線上+線下”一體化的綜合金融服務(wù)體系。鼓勵和支持行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織參與優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)，及時反映行業(yè)訴求，提供全方位政策應(yīng)用服務(wù)。

2.全力打造更加規(guī)范有序的市場環(huán)境

持續(xù)推動落實國家和省、市各類減負降稅政策，清理行政事業(yè)性收費、政府定價的經(jīng)營服務(wù)性收費以及政府基金項目，出臺年度分類收費清單并向社會公示，規(guī)范中介服務(wù)和收費行為。加快政府采購和招標“電子化交易+監(jiān)管”平臺建設(shè)，實現(xiàn)政府采購貨物、服務(wù)和工程類項目的全流程電子化、規(guī)范化、透明化。及時依法受理和查處投標采購人的投訴舉報，加強公平競爭審查，清理妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭政策文件，治理整頓地方保護、行政壟斷、指定交易以及濫用行政權(quán)力排除、限制競爭等不正當(dāng)行為。

3.建立健全政務(wù)服務(wù)體系

完善各級政府權(quán)責(zé)清單，厘清審批部門和監(jiān)管部門的職責(zé)邊界，加強政企常態(tài)化聯(lián)系。提供更加便捷的政務(wù)服務(wù)。加快推進“三集中三到位”，服務(wù)事項要進駐到位。除了安全和涉密等事項外，其他政務(wù)服務(wù)事項要向同級實體政務(wù)大廳進駐集中，實施統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)標準化管理，真正實現(xiàn)“只進一扇門、最多跑一次”。按照市級政務(wù)事項能網(wǎng)辦都要網(wǎng)上辦、能下沉盡量下沉的原則，實現(xiàn)企業(yè)事項向縣市區(qū)政務(wù)服務(wù)中心集中，個人事項向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村級便民中心集中，打造扁平化的便捷式的政務(wù)服務(wù)模式。

4.全力打造更加公平公正的法治環(huán)境

建立健全上下聯(lián)動的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法保護工作體系，強化誠信政府建設(shè)。建立“政府承諾+社會監(jiān)督+失信問責(zé)”機制，開展政務(wù)失信專項治理，進一步健全完善信用信息平臺，強化實施聯(lián)合獎懲制度，加快實現(xiàn)跨區(qū)域信用信息交換共享。探索破產(chǎn)預(yù)重整和個人債務(wù)集中清理，創(chuàng)新重整、和解工作機制，提升破產(chǎn)辦理質(zhì)效，加大2年以上未結(jié)案件清結(jié)力度。完善解決合同執(zhí)行難的有效機制，持續(xù)打擊規(guī)避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行行為，增強執(zhí)行威懾力，依法有效保護投資者合法權(quán)益。

5.全面營造優(yōu)化營商環(huán)境的社會氛圍

將《優(yōu)化營商環(huán)境條例》《江蘇省促進政務(wù)服務(wù)便利化條例》等政策措施的宣傳與實施列入全市普法工作的重要內(nèi)容，充分運用各類媒體、門戶網(wǎng)站等媒介，廣泛宣傳《條例》的主要內(nèi)容和重要精神。同時，督促各地、各部門將《條例》的宣傳解讀和政務(wù)服務(wù)。將營商環(huán)境宣傳推介納入全市宣傳工作重點，加大營商環(huán)境改革成果、典型案例和外地先進經(jīng)驗的宣傳。