西部山區鄉村治理中人才采購“一二三”模式的探索
——以貴州省劍河縣為例

黔東南廣播電視大學 李聰聰

一、鄉村治理中村干部的現狀

劍河縣位于苗疆腹地（傳統上的“苗疆”一般指今貴州劍河、臺江、雷山、丹寨、榕江及三都等地區），屬于典型的山區，經濟發展的條件相比中東部地區更艱難，在參與市場競爭中可承受市場沖擊更脆弱，現有村寨集體產業薄弱。想要在發展上追趕中東部地區，人才下沉必須更加堅決，作為鄉村治理主體的村干部的基本素質，更為顯著的擺在社會經濟發展的突出位置。

2021年村“兩委”完成了換屆，為了適應新形勢下鄉村治理的需求，劍河縣竭力推行實現村“兩委”換屆“三升一降”。經過各方努力，全縣村干部基本實現了“三升一降”的目標，即“‘兩委’中黨員比例明顯提升、大專以上學歷占比明顯提高、女性干部明顯增多，村（社區）兩委成員平均年齡明顯下降”，換屆后總體上都有了一定程度上的改善。整個村干部隊伍有了質量提升，但是因為歷史欠賬較多，留在村內對年輕人吸引力不強，目前來看很多村寨原有的突出問題依舊沒能從根本上化解。雖然這其中有本地的特殊因素存在。比如，在傳統認識上，農村基本生活的物價要比城市低，但劍河縣的地形是山高谷深，村寨封閉性強，交通不便，帶來物價更高，常呈現“價格倒置”現象。村寨的物價比鄉鎮高，鄉鎮的物價比縣市高。這主要是交通不便，而生活物品的工業化和本地生活資源的稀缺帶來的特殊現象。而這又給鄉村生產和生活帶來比城鎮更難發展的制約，這其中運輸成本和區域產量是主要限制因素。另外原本基層治理是需要人數最多、能力最強的人來干，現在是人數倒置，資源倒置。但是在普遍的治理障礙上，普遍性依舊較為突出，主要表現在：

（一）集中決策依舊困難

雖然體制上實現了村支書、村主任職務的“一肩挑”，但是限于傳統上村黨支部和村委管理的分工，以及傳統上熟人社會權威的沿襲，在村內依舊是家族人數多、家族資源掌控多的人在民眾中影響力更大，這給現實的行政治理既帶來幫助也帶來了阻礙。本村人都彼此知根知底，這給村寨治理上帶來信息足夠、決策精準上的優勢，也因為熟人間的權威較弱從而帶來劣勢。從傳統上熟人社會的人情管理模式轉化為現代化法律或契約的法條管理模式還需要較長的時間，也才更有可能在村內實行完全性的行政治理。而在當下，村內人情面子下的權力運行依舊是主要方式，這在村內決策過程中也體現的較為明顯。

雖然村支書（主任）“一肩挑”在身，但在決策過程中依舊要衡量各個村干部背后的支持者和每個人的利益訴求。如果是合并村就更為明顯，無論哪一個自然寨的人擔任村支書（主任）都要平均地考慮其他自然寨的利益，并且要聽從其他寨的意見，不然即使政策、項目實現了決策，在推行的過程中落地的阻力也會相當大。而這會給決策的效率帶來致命傷害，甚至出現決而不斷，這不但違背“一肩挑”的初心，也給現實帶來巨大傷害。合并村經常出現類似于村支書要添置一根旗桿，而副支書所在的小村寨反對最終作罷的現象。

（二）年齡偏大，學歷偏低依舊嚴重

目前，鄉村治理的最大難點是人才難留，一個一千多人戶籍的村寨留在村內的年輕人不超過二十人，這是個普遍的現象。結果就是村干部的來源很難實現年輕化，特別是主要負責人。因為村內發展有限，年輕人對外部城市生活更加向往和適應，對留村參與治理沒有積極性。雖然經過換屆的調整，但除個別村寨外，縣域內村干部年齡整體上依舊偏大，全縣村“兩委”人員共計1557人，平均年齡45.33歲，30歲以下的僅僅占到7.7%（見表1），60歲及以上的占到10.2%。整體上村“兩委”的學歷也普遍較低，其中將近三分之二（62.3%）的人員是初中及以下學歷，專科（含在讀）及以上的學歷的僅僅占到17%（見表2）。年級偏大和學歷偏低帶來直接影響是思想保守，對政策的解讀不精準，對村內政務性工作不適應程度高，特別是現代以文件下達，電腦辦公為基本要求，在材料收集和資料電子化的要求下就更加困難。偶爾還會出現村干部看不懂文件，甚至看不懂通知的現象。

表1 劍河縣第十一屆村（社區）“兩委”人員年齡統計表

表2 劍河縣第十一屆村（社區）“兩委”人員學歷統計表

在現實中，這種困難超出現代辦公需求的想象，在一些村寨村干部全部是年紀大的人。就連最基本的會議電子顯示屏的會標使用，文件的打印、復印，視頻會議設備的開關機，甚至一個手機辦公APP的登陸都不會，這已經不是效率低的問題，而是根本不能實現辦公的問題。在脫貧攻堅階段，國家為這些村寨配備了現代化的辦公設備，期間都是由脫貧攻堅駐村工作隊成員來幫助操作，現在是由鄉村振興工作隊成員幫助處理。但是一旦鄉村振興工作隊不在村內，就出現村內事務停滯的現象。因為文件打印不出來，出現了沒辦法填表上報材料的現象。而將來一旦鄉村振興工作隊離開了，就更會出現工作癱瘓了。這已經成為一個嚴重制約西部山區村莊有效治理的因素，這對鄉村的高效治理和鄉村振興帶來極大困難，鄉村人才的匱乏已經成為鄉村發展的最大障礙。

（三）村干部的兼職屬性凸顯

目前村民自治條件下，村干部屬于兼職，絕大多數村干部是從事農業或經商與村干部同時兼顧，并不是職業村干部。帶來最大問題就是不負責任，因為村干部工資不是其全部收入，甚至不是主要收入部分，這就造成村干部不在乎村干部職務和村干部工資，進而責任心不強。另外這種兼職性質也嚴重影響工作進度，因為村干部是兼職性質，一旦公務和家事沖突，村干部先行處理的一定是家事，這在農忙時節也特別明顯，一旦到農忙時節基本上村中事物就要擱淺、無人問津，帶來很多治理工作的積壓，最終影響后續工作的推進。

更為嚴重的是村干部的兼職性質，使得村干部在村寨治理中常出現依照農戶自身意愿行事，而違背行政要求。因為行政治理是針對多數人的有益治理，難免會和個別人的利益沖突。但是村干部在面對這種情況時，因為自己與村民的個人關系和利益互利，特別是傳統上熟人社會的臉面問題，讓村干部很為難，就是寧可得罪政府而不得罪農戶，甚至違法、丟職，因為這也不是主業，就不存在更多的畏懼。這給鄉村治理中的公正性和法治化打了折扣，甚至影響了正常的治理。

村級管理是整個行政管理的最底層，是真正直面百姓的層面。常說“上面千條線，下面一根針”，其實這更像一個漏斗，村級將上面所有的工作收集到這一個點，這種漏斗也形成了下面沖擊力大，壓力大、事多、事急的特點。原本這需要能力更強，更多的人員來完成最基層的工作，但是從傳統上的鄉紳自治到現代化的村民自治，基層的地位和被重視程度沒有改變，現有的村級管理者既不是最強的，也不是人數足夠的，而且獲取得到資源也是最少的，這和治理的工作體量形成巨大反差。

村干部如果不進行完全職業化，鄉村很難實現現代化的有效治理。因為現代化的治理需要更細致，更精細，更精準的基礎數據做支撐。現代化治理依靠的是可靠真實的數據支撐來做決策，是基于數據決策而不是基于傳統的經驗決策。再者現代化治理中精細化的不斷推進，就要求數據量的指數性增長，這要么需要更多的基層治理人員，要么需要更多的科技軟件介入，特別是數據的采集與分析。這就要求村干部的個人素質要有極大的提升才能適應現代化治理的需求，而這恰好是現階段村寨治理的癥結和難點所在，村干部的低學歷、老齡化比重大都給科技軟件在鄉村治理中的落地帶來了巨大阻礙。這就需要進一步提升治理人員的基本素質。那么，實現村干部分社會化購買，同時通過縮減村干部成員，提升村干部待遇，逐步實現村干部的職業化是一個良好的方向。

二、村干部隊伍社會化購買的緣由及已具備條件

鄉村治理村干部隊伍素質的提升需求，從管理上來看，主要是兩點最為突出，一是治理的效率問題，二是治理的行政成本問題。對應的主要緣由就是：

（一）現代鄉村治理的要求

一個經濟落后的地方，要想實現跨越式、超越式發展，必須解決人才匱乏的問題。人是發展的根本動力和緣由。為了實現更精準的鄉村治理，數字化管理正在鄉村治理中逐漸推進，基于數字決策也正在取代傳統的經驗決策。而數據的收集和運用需要更高層次的人來操作，而且無論是市場經濟的運行還是現代鄉村治理，或是各行各業的發展，都需要以專業化程度更高的人才作為支撐。現代化辦公在村寨的應用和效率的提升都要依靠有文化、有知識的人來做。鄉村振興規劃中的人才振興是長治久安的核心，也是可持續發展的核心。

（二）開源節流，精減人員的需求

行政成本在整個人類歷史中都是管理關注的一個要點。史學大家錢穆先生就在《中國歷代政治得失》中總結到“從學術上來講，每隔幾十年就該一次‘并省官員’才好，因為這期間肯定多出不少雍雜之官，要不并省官員就太多了。且不計養官的錢財，單是效率就低了，更危險的是易逝民心，為什么呢？管官之官多，管民之官少且小，管民之官的精力都去應付管官之官了，哪有精力親民啊！民不積怨，民官不管民也就正常了。”像劍河縣這樣一個19萬人的小縣有7000多財政吃飯的人員，2021年財政支出部分中央轉移支付占據85.1%,地方只占據14.9%，這也給地方經濟發展帶來巨大負擔。開源節流、精減人員是解決問題的好辦法，那么如何精簡又讓治理中越來越繁雜，越來越細化的管理順暢下去就是個問題。

社會化采購能否實現人才勝任和長期留人，目前條件都基本具備，只要稍作調整都可以滿足：

（三）“一肩挑”實現了集中決策基礎

《2019年中央一號文件》第七條：“全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任，推行村“兩委”班子成員交叉任職，提高村委會成員和村民代表中黨員的比例”。《中國共產黨農村工作條例》第十九條：“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，推行村‘兩委’班子成員交叉任職”。

為更好地貫徹中央的統一部署，順應時代發展需要，加強“頭雁”隊伍建設的需要，強化黨對農村事業的全面領導，提高村干部辦事兒效率，增強村組織凝聚力，在新一輪村“兩委”換屆中推行村支部書記、村主任“一肩挑”。劍河縣幾乎所有村寨在第十一屆“村兩委”換屆中實現了“一肩挑”。這給后續實現集中決策帶來基本保障。目前未能實現決策集中的原因是原有村中熟人效應的影響。那么，實現村干部的職業化就可順勢解決決策難集中的問題。

（四）提升待遇解決鄉村留人難問題

第十一屆“村兩委”換屆后，村干部工資待遇得到極大提高。目前劍河縣內村支書（村主任）扣除各項保險等后的月工資是3749.4元，村副支書和副主任月工資為2999.7元，民生監督員月工資是2300多，宣傳員和安監員月工資是1800元。村支書這個工資基數，在貴州省來講已經和普通大學畢業生在城市初就業能達到的工資水平差距不大，甚至超出了部分畢業生能拿到的工資，這無疑完全具備了鄉村治理人才社會化購買的經濟條件。

三、實現社會化采購的可行性路徑

（一）市場化管理思維

控制行政成本在市場化管理中的表現其實就是性價比，我們可以從市場經濟運行的成功企業中得到一些管理的啟示。比如，華為公司的“獲得分享制”，通過這個思維模式華為提升了效率，激勵了員工，創造了極大的價值和效益。其核心思維就是“三個人干五個人的活，拿四個人的錢”。這在基層治理中，特別是財政不夠寬裕的地區，對精減人員，提升效率具有極大的借鑒意義。這對改變冗雜低效的村級管理模式和管理隊伍極具誘惑力，因為現有村干部隊伍的低效性已經不再適應現代鄉村治理的基本需求。從根本上改變傳統的鄉村治理束縛和傳統熟人治理模式，是突破思維固化，實現鄉村治理與市場經濟融合，實現鄉村產業振興，治理高效的有效途徑。“獲取分享制”具有很好的示范作用，也給我們進一步調整村干部組織結構，提升工作效率，降低行政成本帶來了參考。

（二）改革的政策性支持

貴州省對村干部組織的結構調整，實現社會化采購，已經具備了政策支持。《國務院關于支持貴州在新時代西部大開發上闖新路的意見》（國發〔2022〕2號）文件明確提出“發揮改革的先導和突破作用，大膽試、大膽闖、主動改，解決深層次體制機制問題，激發各類市場主體活力，增強高質量發展內生動力，保障和改善民生，為推動西部大開發形成新格局探索路徑。”這無疑給貴州省在進行深層次體制機制改革上注入了強心劑，也是我們進行改革試點的政策支撐，劍河縣應該抓住機遇為西部地區鄉村基層治理探索一條適合本地條件的新路，這不僅僅是落實國務院的要求，更是切實解決本地區基層治理沉珂的機遇。

（三）“一二三”模式操作改革的預想

在深層次體制機制改革的試探上，我們已經經過實踐有了一些確切的認知。從實際工作效率來看，一個大學生可以頂得上三個農民村干部。所以，我覺得政府可以在基層治理的人員配制替換上采用一種“一二三”模式，也就是“雇傭一個大學生，發兩個村干部的工資，干三個村干部的事兒”。在實際操作上，建議若村支書（主任）、村副支書、村副主任都年齡大，學歷低，全不會電腦和智能機的村落實現大學生服務購買。為了不增加現有的財政負擔，同時減輕因為人員調整帶來的巨大阻力和壓力，建議保留村支書（村主任）的現有職務和待遇，將村副支書、村副主任都撤掉，兩人的工資聘請一位大學生，這位大學生可以接手村副支書和村副主任的工作，同時輔助村支書部分工作，這樣效率會更好。而且加上生活紀檢員、安監員、宣傳員組成新的五人配制也很適合。從現實中看，這樣行政成本可以實現總支出上不變或減少，而解決日常辦公效率低，現代化辦公困難，專業領域缺乏，經濟發展思維固化，與現代化鄉村治理和建設不適應等諸多困境。從目前西部的社會工資體系來看，去除的兩個村干部工資加在一起可有6000多元的薪資，完全可以招聘到優質的大學生來承擔該工作任務。

西部鄉村治理要想在平穩中突破，進而在整個經濟社會發展上趕超東部就必須狠抓優質人才隊伍建設，而優質人才下沉是突破傳統鄉村治理的利器。對東部地區人才吸引和待遇競爭較差的西部地區而言，通過“并省村干部”，集中行政支出，集中優勢資源，才有可能走出一條趕超東部發展的彎道超車途徑。而社會化人才采購“一二三”模式為我們提供了一種可嘗試的路徑。