促進科技創新范式進化的科技立法變革

魏 瓊

（西南交通大學公共管理學院，四川成都 610031）

科技與法律是現代文明的“雙翼”［1］；制度創新是技術創新的決定性因素［2］。在立法機關長期持續頒行的法律推動下，美國等創新型國家的科技創新范式已由線性創新進化為系統性創新并逐漸演變成為生態系統性創新［3］。這種目前最先進的創新范式奠定了美國保持經濟繁榮和科技領先的基礎［4］。我國的科技立法史較短，科技創新范式尚在由線性創新向系統性創新范式的進化中［5］。我國政府工作報告中提出國家優化我國的創新生態，形成多主體協同、全方位推進的創新局面，以及運用市場化機制激勵企業創新、強化企業創新主體地位、提升中小微企業創新能力等政策的實施，昭示了我國要盡快趨近生態系統性科技創新范式的決心；我國2021年新修訂的《科學技術進步法》第四條更是明確規定國家要促進創新生態的持續優化。然而，學界以建構生態系統性科技創新范式為目標反思國內科技立法歷史與現狀的研究成果不多，因此本研究將探尋創新型國家通過科技立法變革促進科技創新范式進化的變遷歷史及其經驗，檢視我國科技立法的不足并設計促進我國向生態系統性科技創新范式變遷的制度創新內容，用法治的確定性消減科技創新范式進化的不確定性，為實現科技自立自強提供制度根據。

1 科技立法與科技創新范式的歷史變遷

范式是科學共同體一起承認的一組內容,所謂科學革命，即是用新的范式取代舊的范式即科學革命［6］。因此，科技創新范式是一種公認的，依靠其本身成功而具有示范意義的人工構造模式，是能解決科技創新這一疑難問題的工具或方法的總稱。科技立法是國家機關依照法定程序制定、修改或廢止關于調整科學技術領域社會關系的法律規范活動［7］。在結構功能主義視角下，人類的科技創新行為是科技立法所建立的社會結構的派生現象，科技創新能成功進行的原因在于科技立法找到了一種手段（結構）去滿足人類科技創新的需要（功能）［8］。因此，回溯科技創新范式與科技立法的歷史發展變化，有助于理解并預測科技創新與科技立法的未來。

1.1 科技創新范式與科技立法相互促進變遷的歷史

19 世紀以前，人類的科技創新活動通常源于個體自發的好奇和興趣，如少數學者的科學研究或工匠技師們的技術改良。隨著人類對科學、技術等創新活動重要性認識的不斷深入，到19 世紀中葉后，部分國家和地區的科學與技術開始融合并逐漸與經濟相結合，科技創新逐漸轉變為有目的、有組織的活動且逐漸被模式化。到今天，創新型國家的創新范式已經歷了線性創新范式、系統性創新范式兩個階段的進化，正在進入生態系統性創新范式階段。其中，在線性創新范式階段，奉行新古典經濟理論與內生增長理論，強調政府在科學研究中的主導地位，通過政府提供人財物用于基礎研究實現集中內向的創新；在系統性創新范式階段，奉行開放式創新理論，關注創新系統中的靜態要素構成，認為政府與市場皆是科技創新的主導力量，政府的作用在于提供研發投入、稅收優惠、知識產權等政策促進創新，強調產學研協同的重要性；在生態系統性創新階段，奉行演化經濟學和生態學理論，關注創新要素之間、系統與環境間的動態轉變過程，強調以制度創新為保證［9］。可見，創新范式三階段的進化是由簡短粗疏到復雜精細、由機械式到有機式、由工程化到生態化的變革、轉換與升級過程。

與創新范式的進化相伴隨，各創新型國家科技立法的重點內容經歷了由科學到科技再到科技創新的演變，主要功能也同時發生了由促進科學發展到促進科學、技術與經濟結合再到塑造國家科技競爭核心優勢的變化［10］。頒發和實施激勵科技創新的系列科技政策性立法能成功促進科技創新范式進化成為美國為后進國家提供的主要經驗，其1940—1980年的科技立法建構了線性創新范式并為其提供保障，具有“政府—科研機構”線性的特征，1980—2000年以促進技術轉移為中心內容的系列立法促進了線性創新范式向系統性創新范式的進化，具有政府、科研機構、企業等多要素的系統框架性特征［10］。自2003 年提出“國家創新生態系統”概念以來，持續頒布系列創新法案，為建構和形成生態系統性創新范式提供了保障、指導、引導和跟進，具有政府、科研機構、科研人員、企業、社會組成的創新系統自組織動態演化的生態系統性特征［11］。可見，科技創新范式進化與科技立法變革存在正向交互循環效應，如圖1 所示，科技立法的變革（供給）促進科技創新范式的進化，科技創新范式的運行反饋形成新的科技立法需求，按新的科技立法需求修改完善后形成新的科技立法供給，進一步促進科技創新范式的再進化。

圖1 科技立法與科技創新范式的正向循環交互效應

1.2 科技創新范式與科技立法相互促進變遷的新發展

科技創新范式進化與科技立法變革之間的正向交互循環效應，加上生態系統性創新范式的典型特征，決定了新的與生態系統性創新范式相適應的科技立法應具備以下三方面的新功能：一是創造并維護創新主體的多樣共生性，即讓盡可能多的主體有參與創新的客觀機會和主觀愿望，并在參與創新的過程中形成競爭性合作的共生關系；二是創造并維護創新系統的自組織演化性，即要充分發揮市場對創新資源配置的決定性作用，并使其成為各創新要素相互作用以保持創新系統自動良性運行的內在動力，充分發揮政府對創新資源配置的補充作用以保持技術創新的活力，使其成為推動各創新要素相互作用的外在動力；三是創造并維護創新環境的開放協同性，即要許可外來創新物種的不斷移入和創新邊界的不斷突破，為創新主體進行創新提供所需要的經濟、技術、人文等各種密切支持條件的外部環境。因此，要建構生態系統性創新范式并使其穩定良性地運行，就必然要求科技立法這一社會事實的結構通過變革具備相應功能。

2 創新型國家變革科技立法促進科技創新范式進化的歷史經驗

任何國家的科技立法要實現有效激勵科技創新的目標，都不得不充分體現并滿足科技創新必須遵守的客觀規律，這決定了不同國家和地區有效激勵創新范式進化的科技立法在內容上必然存在共性，因此，研究創新型國家通過科技立法變革促進創新范式進化的歷史經驗可為我國變革科技立法提供直接啟示。無論實行大陸法系還是英美法系的創新型國家，其科技立法皆采用成文法形式，具體表現為科技基本法、科技專門法和科技附屬法等3 種。英、法、日、韓等采用“科技基本法+科技專門法+科技附屬法”的立法模式，通過科技基本法構建科技立法的整體性框架，根據不同需求制定專門法或在其他法中制定相應規范進行補充、完善和創新。一直走在科技制度創新前列的美國卻未頒布科技基本法，采用的是“科技專門法+科技附屬法”的立法模式，根據創新范式的進化而不斷通過新的立法進行制度創新、補充和完善。這兩種看似不同的立法模式皆使這些國家科技立法的數量不斷增多，最終形成了具有價值融貫性和邏輯自洽性的科技法律系統，促進其向生態系統性科技創新范式的進化。

2.1 長期系統化的科技立法是促進科技創新范式進化的根本保障

與一般政策相較，法律更好的穩定性、系統性和更高的效力位階決定了通過立法機關制定法律能更好地促進科技創新范式的持續進化。美國自1980年起，針對促進技術創新平均不到兩年就會出臺一部新法案或對同一重要法案出臺實施細則或修正案，如對《拜杜法案》，先后在1982、1983、1984、1987 和2000 年出臺了實施細則或修正案。長期密集的科技立法逐漸形成了美國促進科技創新范式進化的法律系統。觀察美國的科技創新體系時代（1980—2003 年）與建構科技創新生態系統時代（2003 年后）的科技立法重點內容可發現，其發生了由關注創新要素構成和資源配置的靜態結構到強調各創新主體間作用機制的動態演化、由重視政府和市場對促進創新的作用到強調發揮社會的作用、由注重創新體系的搭建到強調創新生態的形成、由注重創新供給側立法到重視創新需求側立法的顯著變化，通過新法實現對舊法的創新、填充或彌補，最終使美國形成了相互配合且適應生態系統性科技創新范式存在和運行需要的科技法律系統。

2.2 科技立法要盡量創造并維護創新主體的多樣共生性

創造并維護創新主體的多樣性和共生性是生態系統性科技創新范式得以形成和發展的前提和核心。要建構創新主體的多樣性，就要使更多的主體有意愿、有機會成為創新主體；要建構各創新主體之間的共生性，就要使不同創新主體既要競爭，又能合作。

其一，科技立法創造和維護創新主體多樣性，主要包括激勵企業、高校、非營利機構、政府科研機構雇員成為技術轉化的創新主體，在政府及其研究機構內創設技術轉移與應用機構作為專門的創新主體等內容。例如，美國秉持政府讓渡所有權將有利于經濟發展的原則，通過《拜杜法案》使政府資助成果由政府所有轉變為政府許可授予受政府資助者對其受資助研發的創新成果在承擔披露等法定義務的前提下享有保留發明所有權的選擇權，政府僅享有付費實施該成果的權利及在特定情況下許可第三方實施的介入權，為高校、非營利機構和小企業等進行技術轉移提供客觀機會，促使這些最重要的創新力量產生參與技術轉移活動的強烈意愿，最終通過向技術轉移投入資本、技術和人才等創新要素而成為創新主體；《史蒂文森-威德勒技術創新法》及其系列修正案、《聯邦技術轉移法》《國家競爭力技術轉移法》《美國技術優先法》等法案，授權聯邦研究所和其他研究機構與其他部門、地方政府、產業組織、政府財團、私人財團或個人簽訂共同研究合同，或就歸聯邦所有的發明成果簽訂許可證合同，使這些合同的雙方皆能成為技術轉移轉化的創新主體；賦予從事發明的聯邦職員在促進技術轉移中的法定權利和義務，如獲得轉讓職務專利收入不低于15%的報酬權［14］，激勵聯邦研究所職員成為創新主體；設置聯邦研究所技術轉移集團及聯邦研究所內的研究與技術應用辦公室（ORTA），并規定其職責和經費來源，創設了政府承擔技術轉移職責的具體機構這種新型創新主體。這些制度創新改變了線性創新范式下創新主體單一的局面，使美國更多的組織或個人有機會、有意愿成為創新主體。

雖然該村水利的基礎設施已經較為完善，但是根據具體情況，還可以有改進的空間，根據村民水資源利用的實際情況，提出以下建議：

其二，科技立法建構各創新主體之間的共生關系，包括許可政府研究機構與市場主體簽訂共同研究或許可證合同，并規定合同各方的法定義務和權利、關注小企業參加技術創新合作等內容。例如，《聯邦技術轉移法》等授權聯邦研究所，可在接受共同研究或許可證合同對方的資金、人員、服務和財產或向其提供人員、服務和財產的同時，承擔保留付使用費后可在世界范圍內使用的非獨占和非轉移性、非取消性許可證的所有權，以及特別關照中小企業及其參加的技術轉移集團等合同相對方等法定義務；聯邦研究所職員有權將其職務發明商品化，可向合同對方出讓自己的發明專利權許可證或轉讓其技術發明。《小企業創新發展法》特別資助小企業參與技術創新合作，要求每個對外委托研究經費預算超過1 億美元的，政府機構和聯邦研究所撥出不低于2.5%的預算經費通過競爭方式資助小企業，鼓勵小企業參與聯邦政府實驗室的項目研究和成果轉化，強化其在聯邦政府研究成果市場化中的作用。《小企業技術轉移法》要求聯邦相關政府部門及科學基金會制定“小企業技術轉移計劃（STTR）”，資助小企業與高校研究人員、聯邦政府資助的研發中心及非盈利研發機構的合作項目。這些激勵和照顧數量龐大的小企業參與技術創新的制度安排，奠定了科技創新市場自由競爭的基礎，通過要求聯邦研究所及相關政府部門在共同研究或許可證合同中承擔照顧合同對方的法定義務，并賦予聯邦研究所雇員與合同相對方的法定權利，為這些創新主體形成并維護其相互之間公平的競爭與合作共生關系提供了保障。

2.3 科技立法要以市場為主導并以政府為補充提供科技創新的動力

發揮市場配置科技創新資源主要作用的科技立法內容主要體現為對政府資助成果知識產權的合理配置。例如，《拜杜法案》通過授權高校享有其受政府資助成果的專利申請權、處置權和收益權，允許聯邦研究所將聯邦所有的專利以排他性的許可方式授予美國的企業和高校，使高校和聯邦研究機構能有機會和愿望與產業界合作，通過市場化方式共同致力于轉化政府資助研發的成果。這種制度安排打通了市場配置創新資源的路徑，促進了美國大學由科學邏輯理念向市場邏輯理念轉變，使科研邁向了市場并促進了學術研究市場的形成和發展，使美國的科技創新范式獲得了市場化的內在動力。

發揮政府配置科技創新資源補充作用的科技立法內容主要體現為明確政府促進科技創新的具體職能。例如，美國前述科技創新的系列法案將促進商業創新確定為聯邦政府的職責，要求制定支持技術轉移和促進聯邦政府科技資源開發利用的政策，將技術轉移作為考核聯邦研究所職員業績的指標，要求各聯邦機構撥付給ORTA 的經費不少于研究所預算經費的0.5%；將促進技術轉移的作用上升到提升國家競爭力的認識高度，啟動政府主導的與企業合作的“高新尖”重大技術計劃項目以保持在重要技術領域的領先地位；《國家衛生研究院改革法》《國家標準與技術研究院法》《美國科學院法》確立了美國國立科研機構法律地位和具體職能，要求其通過技術創新項目幫助企業、高校和其他機構從事高風險高回報的創新研究；對醫療、教育、綠色能源產業的科研活動直接投入巨額扶助資金，旨在促進科技創新引領關鍵產業的發展以應對金融危機；要求美國科學基金會主任定期發布和更新基金會績效評估的政策，通過評估強調科學研究產出的透明度和責任，證明每項受資助的項目支出的合理性［15］。這些制度安排使政府怎樣發揮推動技術創新作用的方式變得清晰具體，因而發揮了政府配置科技創新資源的補充作用，使美國的科技創新獲得了政府權力這一外在動力的有效推動。

2.4 科技立法要全方位構建開放協同的創新環境

開放協同的創新環境是生態系統性科技創新范式賴以生存和運行的外部條件，要構建全方位開放協同的創新環境就要解決進行創新所必需的資金問題，消除既有法律中阻礙創新的內容并為創新提供必需的人才和設備支持。

其一，對科技創新提供稅收優惠。如美國的《國內收入法典》《聯邦技術轉移法》等遵循普惠并照顧中小企業的原則，規定研發支出按抵免比例計算，抵免額直接從應繳所得稅額中扣除，將中小企業研發支出的稅收抵免率由14%提升至17%，企業可按收入總額的3%計提技術開發準備金并免交企業所得稅，將高新產業研發設備折舊年限縮短為3 年；對資本利得適用單獨低稅率，長期資本利得最高稅率僅為28%，低于個稅最高35%稅率［16］。這些法案通過低稅率吸引資金投入創新，建構了科技創新所需要的資金環境的開放協同性。

其二，消除阻礙合作技術創新的法律障礙、禁止專利權濫用等。美國《國家合作研究法》及其修正案《國家合作研究與生產法》將判斷企業合作從事科學理論研究、工程設計及開發測試、實驗性生產及測試、產品生產、交換研發信息等行為是否構成壟斷的標準，由本身違法原則變更為合理原則，即使企業間的前述合作行為使其所占市場份額可能形成壟斷，只要能促進技術創新，就不認定其構成壟斷。這消除了企業間通過合作研究、開發及生產進行協同創新的法律障礙，為創新主體開放協同創新提供了合法性基礎。為防止濫用專利權損害創新環境，美國《創新法案》要求專利訴訟的原告在訴訟中提供受侵害專利權的具體情況等諸多必要細節，并規定由敗訴方承擔對方的律師費等，以減少“專利蟑螂”通過惡意訴訟給創新企業導致的危害。

其三，為創新提供必要的人才、科研設備等具體支持條件。例如，美國根據本國部分基礎研究薄弱，軟件、應用程序、數據科學和制造業等人才匱乏，公民的科學、技術、工程和數學（STEM）方面的才能不高，濫用專利權阻礙創新現象增多等實際情況進行有針對性地立法，培養創新人才以提高創新環境的開放協同度。《復蘇與再投資法案》及其修正版《美國競爭法案》和《美國競爭再授權法案》等系列法案加大了對基礎教育和人才培養的投入，授權商務部國家技術與標準局執行在國家重點領域實施基礎科學研究資助，增加國家科學基金會、能源部科學辦公室、國家標準與技術研究院等機構的科研經費預算，強化STEM 基礎學科的教育，鼓勵招募STEM 的本科生和研究生并將其培養為小學和中學的STEM 教師，增加聯邦層次STEM 教育政策的投資額并實施STEM 的教師獎學金等人才培養計劃。《創新與競爭力法案》要求提高科研基礎設施的利用率和安全性，增強受資助研究人員與其他研究人員的合作，為青年研究人員提供使用聯邦設施的機會，采取具體有效措施減輕研究人員的行政負擔和高等教育機構的監管負擔。重點培養軟件、應用程序、數據科學和制造業等匱乏的人才，提出改革STEM 教育系列措施，發展STEM 學徒制，優先為企業尤其是小企業提供學徒。調動包括全體公民在內的社會力量參與科技創新，設立公民科學競爭獎勵項目并要求在可公開訪問的政府網站上發布公告，同時明確未經書面同意，聯邦政府不得對參評獎勵項目所開發的知識產權獲得利益。授權聯邦科學機構開展公民科學項目并在適當情況下將其數據提供給公眾使用。另外，還向受其他基金會資助的研究人員、學生和機構開放國家科學基金會創新團隊項目（I-Corps）的教育和培訓，鼓勵發展和擴大側重于職業發展的培訓項目。

上述科技立法舉措優化了創新主體進行科技創新所需要的資金投入、基礎教育、人才培養、提高公民科學素養等外部支持條件，為從需求側參與科技創新創造了條件，建構了科技創新所需的經濟、人文等創新環境的開放協同性。

3 我國變革現行科技立法促進科技創新范式進化的實踐需求

自新中國成立以來，國內的科技立法經歷了建立（1949—1966 年）、荒廢（1966—1977 年）、恢復與改革（1978—1992 年）和全面構建（1993 年至今）等4 個時期［17］。我國采用“科技基本法+科技專門法+科技附屬法”立法模式的同時，頒行了大量科技政策，通過科技政策提出了建立國家創新體系和優化創新生態。目前，我國的科技創新范式正在向系統性創新范式進化中，體系性不足，尚乏生態系統性創新范式的特征［18］。究其成因，與我國科技立法歷史較短、現行科技制度的形式和內容存在不足有關。

3.1 既有制度形式中的法律有空白且數量較少

我國影響科技創新范式進化的法律形式的制度主要有《科學技術進步法》和《科學技術普及法》《促進科技成果轉化法》及《專利法》《著作權法》等知識產權類法律。倪正茂［19］在2006 年的研究中認為，創新型國家大多具有的關于人才培養、經費投入、基金管理、企業科技進步、農業科技進步、高新科技等的專項法律，我國大多仍處空白狀態，其論斷至今卻仍未過時。

我國促進科技創新范式進化的制度形式以中央及地方政府部門制定的大量政策為主。這些科技政策的內容由最初的以政府為創新治理主體，以興辦高新技術企業為創新治理手段，到釋放市場機制在創新資源配置領域的作用，探索構建國家創新體系、營造創新環境，加快國家創新體系建設，再到強調穩定支持基礎研究和應用基礎研究、激勵并賦權科研人員以及營造鼓勵創新、寬容失敗的科研環境，讓科研人員從科研成果中獲得經濟收益，進一步激發科研人員創新活力，對促進我國科技創新范式的進化發揮了重要作用［20］。但是，這些政策文件中，數量眾多的規劃、決定、意見類規范雖有指引作用，但不具備法律的強制性和穩定性，數量較少的條例類規范雖屬行政規章，但效力位階過低；此外，這些規范相互之間及其與現行法律的內容之間還存在差異和沖突，導致多種弊端。以科研經費管理為例，政策繁多而立法不足的經費管理現狀既無法實現法治對科研項目經費管理改革的引領、保障和促進作用，又使科研經費管理的改革成果無法得到國家立法層面的確認與保障，增加了經費支出與使用行為的不可預期性及科研人員經費使用的風險［21］。因此，這些政策不能替代立法機關制定的法律而發揮出持續穩定地促進我國科技創新范式向體系性、系統性的創新范式進化的作用。

3.2 所激勵的科技創新主體尚缺乏多元共生性

我國影響科技創新范式進化的既有制度內容未能激勵形成多元共生化的科技創新主體。其一，缺乏規定高校、國有科研機構成為創新市場性主體所需獨立法律地位的專門立法［22］。為使大學具備參與創新市場的法律條件，日本的《大學技術轉讓促進法》《國立大學法人法》直接賦予其國立大學以獨立的法人地位，使國立大學能以自己的名義參與學術轉移創新的市場活動并獲得相應收益；美國的《史蒂文森-威德勒技術創新法》《聯邦技術轉移法》等系列立法授權聯邦研究所對外簽訂共同研究合同的權利，或就歸聯邦所有的發明成果簽訂許可證合同的權利，使其獲得成為技術轉移創新市場主體的資格并享有收益權。但是，我國尚無關于高校、國有科研機構的專門立法。王立兵［23］和盧威［24］認為，我國《教育法》《高等教育法》《民法典》規定的高校法人地位類型不明確，使高校陷入法人化不足的困境。高校雖可獨立對外進行市場化的技術轉移活動，但因依賴財政投入，加上缺乏高校辦學（財政）自主權的法律規定，自主利用自己的學術、科技等品牌與其他單位進行深度合作成立高科技等公司的權利也得不到體制機制保障［25］,損害了高校成為技術轉移創新主體的主觀能動性。

其二，激勵高校、國有科研機構的科研人員成為轉化科技成果創新主體的主觀意愿尚乏法律根據。美國改變“誰投資、誰受益”的傳統民商法觀念，通過立法賦予公立高校、國有科研機構對其受國有資金支持而獲得的科研成果享有法定權利，是通過市場激勵國有科研機構及其科研人員產生轉化職務成果的主觀愿望的前提。我國《關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》《新形勢下加強基礎研究若干重點舉措》等系列文件，不能在法律上化解高校職務科技成果的國有資產權屬對高校科研人員進行技術轉化創新主觀愿望的阻礙。盡管我國2021 年新修訂的《科學技術進步法》第32 條，為探索賦予科學技術人員職務科技成果所有權或長期使用權制度等高校職務成果混合所有制改革提供了一定的法律空間，但因其仍將該類成果歸屬于項目承擔者，即科研人員所在單位而非科研人員個人［26］，有違《促進科技成果轉化法》第19 條對公立科研機構、高等院校的職務科技成果完成人或參加人進行科技成果轉化不得變更職務科技成果的權屬的規定；同時，高校職務成果混合所有制將高校與科研人員作為科技成果的共有人而共同享有科技成果的處置權的做法，因權利主體數量的增加而存在共有各方難以有效管理、行使和保護權利的弊端［27］。

其三，中小企業缺少成為轉化科技成果創新主體的客觀機會。借助立法提供的優惠條件彌補自身實力不足而成為技術轉化的創新主體，不僅能使中小企業在科技迅猛發展時代保持市場競爭力，還是提升科技創新主體多樣性的根本路徑。正因如此，美國通過多部法案為中小企業參與技術轉化提供特別的優惠條件，以確保其擁有成為創新主體的客觀機會，以使創新主體盡可能地多樣化，并維持各不同創新主體之間的競爭與共生性。但是，我國尚無專門激勵中小企業參與科技創新的法律，《促進科技成果轉化法》中也未規定對中小企業參加與國有高校或科研機構技術轉化合作研究的特別優惠或照顧措施，僅僅頒行了大量相關的政策文件，但缺乏落地實施，執行效果欠佳［28］。

3.3 為創新系統自組織演化提供的動力不足

我國現行相關制度未有利于充分培育和發展科技成果轉化市場。《促進科技成果轉化法》第25～30 條關于鼓勵研究開發機構、高等院校與企業聯合實施科技成果轉化、鼓勵創辦科技中介服務機構的規定，為培育和發展科技成果轉化市場奠定了基礎，但其內容宏觀抽象，缺少可操作性，對科技中介機構的規定缺少職能定位和經費保障等基本內容。盡管《促進高等學校科技成果轉移轉化行動計劃》《關于加強高等學校科技成果轉移轉化工作的若干意見》要求高校設立科技成果轉移轉化管理機構，但同樣未明確規定這一機構的定位與職能。我國高校的科技成果轉移轉化管理機構受限于高等教育管理體制，無法以市場主體身份參與科技成果轉化的管理運營［29］。實踐中，我國大多數高校尚未設置獨立的科技成果轉移轉化機構；少數高校即使成立了專門的科技成果轉移轉化機構，也因職能定位不夠清晰，相應的權利義務、收益分配、風險承擔等政策配套尚不健全而無法實現權責利相一致［30］，促進技術成果轉化的效率低下。

此外，我國現行制度確定的政府配置科技創新資源的職能缺乏可操作性。《促進科技成果轉化法》第8 條、第9 條僅規定相關政府機構依法定職責承擔科技成果轉化的管理、指導和協調工作，內容多宏觀抽象且以政府職責為本位，過度強調國家義務且忽視個人權利。這樣的立法技術導致我國創新立法被“虛置化”［31］，難以實際執行，使政府權力不能有效發揮配置創新資源的補充作用。

3.4 所建構的創新環境開放協調度不高

其一，為科技創新所建構的資金條件仍有不足。我國《促進科技成果轉化法》第33～39 條規定了科技成果轉化財政經費支持、稅收優惠及融資、保險等支持措施，加上政府頒行的系列相關規范性文件，初步建構了科技創新必要的融資、稅收優惠等資金條件，卻未建構激勵創新導向的普惠性稅收環境［32］。盡管我國直接投入科技創新的經費數額龐大，但對這些經費投入的規范以地方性法規或政策為主，尚無統一的專門立法，科研經費投入效率低下［33］。

其二，通過合作研究和生產進行科技創新存在合法性困境。我國《促進科技成果轉化法》第25 條為研究開發機構、高等院校與企業合作進行科技成果轉化的研究提供了根據，然而，我國尚無為科技創新而進行的合作研究與生產不構成壟斷的特別立法，根據現行《反壟斷法》的判斷標準，進行技術創新的合作研究和生產可能因構成壟斷而陷入合法性困境［34］。

其三，進行科技創新的基礎研究、基礎教育、人才培養和公民科學素養等外部支持條件的法律供給不足。基礎研究是原始創新的動力源，其本身極其依賴特定政策、法律及制度體系的保障［35］，根植于基礎研究的“從0 到1”的原創能力不足是我國和創新型國家的主要差距，這種差距與立法對基礎研究重要性的認識不清有關。我國1993 年的《科學技術進步法》將“基礎研究和應用基礎研究”單列為第四章，強調國家保障基礎研究和應用基礎研究持續、穩定地發展；而在2007 年修訂時卻將該章內容融入第二章中，消解了基礎研究的重要性。盡管《國務院關于強化實施創新驅動發展戰略進一步推進大眾創業萬眾創新深入發展的意見》《關于全面加強基礎科學研究的若干意見》《新形勢下加強基礎研究若干重點舉措》等文件強調創新型人才培養和新工科人才培養、強化基礎研究，但這些文件效力位階低且系統性、穩定性不足；同時，我國尚無激勵提高公民科學素養、從需求側為科技創新提供環境性支持條件的法律，培育并激勵全體公民參與科技創新的具體措施不多。這種立法現狀導致公民參與科技創新的主觀愿望和客觀能力不強，國有科研基礎設施的利用率不高。

可見，我國既有科技立法不利于有效促進創新范式的進化，要使我國的創新發展趨近生態系統性創新范式，就要進行科技立法的變革。

4 我國變革科技立法促進科技創新范式進化的新趨勢

要確定我國科技立法變革的新趨勢，不僅要以創新型國家科技立法的歷史經驗為參照，還要結合本國的具體國情，因為科技立法建立在一定的經濟體制之上：我國通過市場化改革建立的社會主義市場經濟體制，與美國等創新型國家以市場經濟、私有制為主體的市場經濟體制存在顯著差異，這意味著在科技創新中，我國的政府比創新型國家的政府有更大的權力，市場在配置科技創新資源的作用可能更小，面臨著怎樣發揮市場配置創新資源的決定性作用、怎樣解決政府資金資助的科研成果由中小私營企業進行轉化等獨有的多重難題。同時，科技立法建立在一定的科技創新實踐基礎之上：我國的科技水平與科技強國相比還有較大差距，在很多產業的關鍵設備和核心技術還主要依靠進口，缺乏自主知識產權的核心技術，特別是一些“卡脖子”技術尚未取得突破［36］，這說明我國科技創新的原創能力較低、突破性技術創新不足［37］，怎樣提升原創能力和突破性技術創新能力應成為我國科技立法的重中之重。借鑒美國等創新型國家科技立法的經驗，結合本國的實際情況，為促使我國的創新發展不斷趨近生態系統性的科技創新范式，以實現科技自立自強，建議我國在如下四方面進行科技立法上的變革。

4.1 強化符合生態系統性創新范式要求和提升原創能力的專門立法

創新型國家的經驗表明，高度重視并堅持通過立法機關持續頒行系統性的法律是實現創新驅動發展的基本路徑。以法律形式固化激勵創新所需的各種條件是生態系統性創新范式得以建構、運行的前提和保障，法律的體系性要求及時消除不利于激勵創新的舊法律規則或觀念，從而保障新的創新范式得以建構。為改變我國促進科技創新以行政規范性文件為主、法律量少的制度現狀導致的科技立法穩定性及體系性不足、系統性匱乏等弊端，法學界宜投入更多力量研究科技立法，解決科技法學的基本理論問題，建構科技法學的理論體系，梳理并總結既有規范性文件的內容并提出修改或制定新法的方案；立法機關也宜投入更多立法資源制定系統性的法律并填補法律空白。如2021 年修訂《科學技術進步法》為此作出了表率，其針對我國科技創新原創能力不足的國情，重新將“基礎研究”單獨成章并為基礎研究的發展提供穩定、良好的資金支持和制度保障；發揮政府權力集中的制度優勢強化國家戰略科技力量，解決制約國家發展和安全的重大難題；實行科學技術人員分類評價制度，激發科技人員創新創造活力并加強創新人才教育培養；新增“區域科技創新”“國際科學技術合作”章節，支持建立區域科技創新合作機制、協同互助機制和國內外優秀科技人才合作研發；鼓勵在國外工作的科學技術人員回國，吸引本國及外籍科技人員到我國從事科技研發。這些新修訂和增加的內容填補了部分法律空白，必將加快我國趨近生態系統性創新范式的進程。未來宜強化解決科技原創能力不足、突破性技術創新匱乏等具體問題的科技專門立法，注重建設創新過程多主體、多層次的動態系統，破除“知識—技術—生產”轉化流程的壁壘，實現知識創造與技術生產協同發展。

4.2 促進創新主體的多樣共生性和科技創新的市場化

創新型國家的實踐證明，受政府資助獲得成果歸政府所有不利于技術轉移轉化，通過法律使政府讓渡其資助成果的所有權給市場主體，促使高校及其科研人員、中小私有企業等能夠且愿意成為創新主體；通過法律允許國有研究機構排他性許可市場主體使用政府資助的成果，能激勵不同創新群體的相互合作，從而建構創新主體之間的競爭合作的共生關系，最終讓市場成為創新資源的配置方式，形成創新系統內在的自組織演化動力。為改變我國科技創新主體的多樣共生性和市場化方面的不足，結合我國公有制為主體的國情，宜借鑒美國和日本的經驗，制定專門的法律明確規定國有高校、科研機構獨立的法律主體地位及其通過市場轉化技術的法定權利和義務，激勵其成為創新市場的主體。宜通過法律徹底清理、廢除或修改與中國版“拜杜規則”政府放權精神相悖的規范性文件，實現受政府資助的科技成果知識產權的合理配置。為激勵高校及國有科研機構的科研人員成為科技成果轉化創新主體的主觀意愿，宜通過修改《專利法》第6 條，合理配置雇主與雇員對職務成果的權利［38］，為高校職務科技成果轉化的改革提高法律根據。為解決中小企業成為轉化科技成果創新主體客觀機會不足的問題，宜通過法律為中小企業參加與國有高校、科研機構等進行技術轉化的合作提供特別的優惠條件。為解決科技轉化中介機構定位不明、職能不清等問題，可通過法律賦予高校轉化機構市場主體的身份定位，促使其按市場規律進行運營。

4.3 明確政府配置科技創新資源職能的具體內容

具體且可執行的授權是政府有效行使科技管理職能的保障，科技創新正外部性決定了要通過政府權力為激勵創新提供外在動力，只有通過立法明確政府職能的內容并使其具備可執行性，才能為充分發揮政府權力對創新資源配置的補充作用提供保障。美國確定政府在塑造創新生態系統環境中所承擔的激勵創新職能的系列法案，皆具備內容具體且可執行的特征，為美國政府有效實現激勵創新的職能提供了保障。考慮到我國政府配置創新資源權力過大的基本國情，建議通過立法明確限定政府激勵創新的職能內容并確保其具有可操作性，宜重視和推廣修訂《促進科技成果轉化法》以擴大企業與個人權利的立法技術，盡量消除我國創新立法“虛置化”現象，盡量明確并限定政府在創新的資金投入、利益分配、人才培養、稅收優惠、設備使用等方面的具體職能，提高政府促進創新職能的效率。

4.4 提升科技創新環境的開放協同度

高度開放協同的創新環境能為創新主體提供創新所需的經濟、技術、人文等各種支持條件，但因這些支持條件僅靠創新主體或市場不能成就，通過法律發揮政府權力配置創新資源的作用、建構并優化支持創新的外部環境條件逐漸成為了科技立法重點。美國的立法經驗表明，根據本國實際情況，通過立法采取目標明確且有針對性的具體措施，能有效提高創新環境的開放協同度，提高公民參與科技創新的能力，促進創新主體及創新群落之間的動態演化，增強全體社會成員從科技創新需求側發揮作用的能力，引導、促進和保障創新生態系統的形成和運行。結合國內的實際情況，宜將創新驅動發展戰略作為新稅制改革的“航標”［39］，改善科技創新的資金條件。在修訂《反壟斷法》時，宜將“激勵創新”作為其價值目標之一，將判斷企業合作從事科研創新的行為是否構成壟斷的標準修改為合理原則，并通過列舉方式將企業合作從事科研創新的行為作為反壟斷法豁免適用的例外情形，既消除既有的反壟斷標準對企業合作創新的阻礙，又盡量減少對市場自由競爭的負面影響。在《專利法》中禁止專利權的濫用，明確專利權設置的目的并界定專利權的范圍；同時，宜根據我國的實際情況，總結既有相關的規范性文件實施的經驗和教訓，對基礎教育、人才培養、公民科學素養等支持創新的外部條件進行專門立法。只有這樣，才能為落實創新驅動發展戰略吸引到更多的資金投入，為企業間的開放協同創新提供足夠的法律空間，為強化基礎教育、培養創新人才、提高公民科學素養等提供持久的有效支持。而這一切，都將成為構建開放協同的創新環境不可或缺的基礎制度。

5 結論與討論

近代以來，科技創新與制度創新關系日益密切［40］，科技立法變革已成為有效促進科技創新范式進化重要手段。根據世界知識產權組織發布的《2021年全球創新指數報告》顯示，2021 年全球的132 個經濟體中，美國創新指數位居全球第3 位，創新投入要素下的制度分項指數排名為第12 位；中國創新指數已居全球第12 位，但2021 年全球創新指數報告制度分項指數排名僅為第61 位，科技立法的數量和質量皆有待提升［41］。我國“十三五”規劃已將國家發展動力轉變為科技創新和制度創新的雙輪驅動，“十四五”規劃進一步提出要堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐，加快建設科技強國，由此，探尋引導、建構和保障生態系統性科技創新范式的立法內容及其中的一般規律，促使國內決策者高度重視激勵創新的立法工作并持續進行促進科技創新范式進化的制度創新，以建構生態系統性科技創新范式為目標并結合我國科技創新的具體情景，為在科技創新的資源配置中解決怎樣發揮市場的主導作用和政府的補充作用，以激勵中小企業參與技術轉化和強化國際合作創新等現實問題提出合理的立法建議，將成為法學界未來重要的研究方向。