自然保護地生態旅游發展政策體系研究

劉軒暢 彭嵋逸 徐雅琪 黃智君

摘要：生態文明建設是關系中華民族永續發展的千年大計。文章從自然保護地的視角出發，運用文本內容分析方法，從政策文本分析、政策演進趨勢和政策演進特征三個方面構建自然保護地生態旅游發展政策體系框架，對1990-2021年我國108份生態旅游發展相關政策文件進行量化分析，揭示我國生態旅游事業發展的背后邏輯。結果表明：（1）1990-2021年，我國生態旅游政策參與主體和發布數量不斷增加，涉及部門高達26個，政策類型主要以意見為主，占比34%，使用頻率超過2000次的詞語分別為“旅游”“生態”“建設”“發展”“保護”“國家”6個。（2）以2012年和2017年為2個時間節點，自然保護地生態旅游政策分為政策探索期、政策發展期和政策成熟期三個演進階段。（3）政策演進呈現出新的特征，即政策發布與實施主體間的聯動能力不斷增強，政策工具逐漸多元化，政策內容也更加具體明確。文章提出要做好生態旅游功能分區、發揮政府引導作用，構建利益聯結機制、拓寬主體參與渠道，善用政策工具、創新非正式制度等政策啟示，以期為進一步完善生態旅游政策、提高政府治理水平提供參考。

關鍵詞：自然保護地；生態旅游；政策體系；內容分析；政策文獻計量

中圖分類號：X36； F592文獻標識碼：A文章編號：1673-338X（2023）04-065-15

基金項目：國家林業和草原局委托項目“新形勢下生態旅游發展政策研究”（編號：20200601）。

Research on Policy System of Ecotourism Development in Nature Protected Areas

——Based on a Quantitative Analysis of 108 Policy Texts from 1990 to 2021

LIU Xuanchang1PENG Meiyi2XU Yaqi3HUANG Zhijun2

（1 College of Humanities and Social Development， Northwest Agriculture and Forestry University， Yangling 712100； 2 National Academy of Forestry and Grassland Administration， Beijing 102600； 3 College of Economics and Management， Xinjiang Agricultural University， Urumqi 830052）

Abstract：The construction of ecological civilization is a millennium plan related to the sustainable development of Chinese nation. From the perspective of nature protected areas， the paper used the method of text content analysis to construct a policy framework for the development of ecotourism in nature protected areas from three aspects： policy text analysis， policy evolution trends and policy evolution characteristics. Quantitative analysis of policies related to the development of ecotourism revealed the logic behind the development of Chinas ecotourism. The results showed that：（1）From 1990 to 2021， the number of participants and releases of Chinas ecotourism policies continued to increase， involving 26 departments， and the policy types were mainly opinions， accounting for 34%， and 6 words with a frequency of more than 2000， including tourism， ecology， construction， development， protection and country.（2）Taking 2012 and 2017 as 2 time nodes， the ecotourism policies of nature protected areas were divided into three evolution stages： policy exploration period， policy development period and policy maturity period.（3）The evolution of policies presented new features， that is， the linkage between policy release and implementation subjects was continuously enhanced， policy tools were gradually diversified， and policy content was more specific and clear. Based on this， this paper put forward policy implications such as doing a good job in the division of ecotourism functions， giving full play to the guiding role of the government， building a mechanism for linking interests， broadening the channels for subject participation， making good use of policy tools， and innovating informal systems， so as to provide references for further improving ecotourism policies and the level of government governance.

Key Words：nature protected areas；ecotourism；policy system；content analysis；policy literature measurement

1引言

自然保護地是由各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域，承擔著保護自然資源、發揮生態功能和挖掘文化價值的作用。根據生態價值和保護強度等級的不同，可分為國家公園、自然保護區和自然公園①。在保護生態環境的背景下，生態旅游致力于推動人與自然和諧共生，注重通過對實地考察資料的學習，推動社區參與保護和經營，制定有道德的規劃來開發管理活動（芬內爾，2017）。20世紀90年代以來，我國生態旅游產業迅速發展，市場規模不斷擴大，旅游目的地不斷增多，尤其是生態旅游發展理念得到了普遍認可和廣泛應用（Aliza et al.， 2000）。2021年，全國生態旅游游客量達到20億人次，是1992年的（2400萬人次②）的83.33倍。自然保護地作為生態旅游的重要載體，在協調生態環境保護和產業經濟發展中發揮了重要作用。具體而言，自然保護地是保護自然資源及其環境的有效手段，生態旅游是自然保護地實現可持續發展的重要途徑，二者有著“互為依托”的密切關系，共同目標是為了保障生態安全、推動生態文明建設。生態旅游逐漸成為城市居民現代生活中不可或缺的一部分，是最有發展潛力的產業，能夠推動經濟、社會、生態之間協同發展的多重目標實現。

生態旅游的快速發展離不開對各類旅游資源的有效管理。資源管理過程是基于各管理要素之間的互動、決策實施的結構和流程以及正式、非正式規范（Farrell et al.， 1991），其中政府的法規和政策與生態旅游發展的有效性之間存在重要關系（鐘林生等，2000），對于協調生態旅游保護和發展之間的平衡尤為重要。2018年，國務院機構改革后，自然保護地由國家林業和草原局統一管理。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，肯定了自然保護地所發揮的重要作用，并強調保護生態資源、生物與地質地貌景觀多樣性，維護生態系統穩定有必要開展生態旅游活動，不僅能夠提高生態系統服務能力，還具有提供生態產品、科研、教育、體驗、游憩等公共服務的功能。2020年3月，國家林業和草原局明確以“生態旅游”提法統領依托森林、草原、濕地、荒漠和野生動植物開展觀光、游憩、度假、體驗、健康、教育、運動、文化等相關活動，并保留“森林旅游”的提法，將其作為生態旅游的一個明星產品繼續打造和使用。新修訂的《森林法》賦予森林旅游的法律地位，中央政府出臺的多個重要文件、規劃對發展好生態旅游提出明確要求，生態旅游發展的政策環境極大改善。

鑒于此，本文通過構建自然保護地生態旅游發展政策體系框架，確定生態旅游政策體系研究的重點內容。我國正式將可持續發展確立為國家發展的重要戰略，并制定了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，為經濟發展和環境保護之間的關系指明了方向，正式拉開了我國環境治理問題的序幕。20世紀90年代初，原林業部召開了我國生態旅游發展史上具有重要里程碑意義的全國森林公園暨森林旅游工作會議，吹響了加快建設森林公園、大力發展生態旅游的號角。為治理部分森林公園片面追求知名度而在發展森林旅游過程中變相強占風景區等亂象，原林業部下發通知維護國營風景林場合法權益，積極做好森林旅游資源開發。隨著《森林公園管理辦法》《中國森林公園風景資源質量等級評定》等法規、標準的頒布，生態旅游、森林公園事業進入制度化管理新階段。為此，本文以1990年作為研究的時間起點，重點搜集梳理了1990-2021年我國生態旅游政策和生態資源管理文獻。針對考察期內我國108份生態旅游發展相關政策文本，運用政策文獻計量法和文本內容分析法開展深入研究，明晰生態旅游政策的發文主體、政策類型以及政策內容，梳理生態旅游政策演進過程，總結生態旅游政策演進的特征，并提出研究啟示，以期為加強自然保護地建設提供參考。

本文可能的創新之處：（1）回顧1990年以來發布和修訂的現行政策，對于研究現行自然保護地生態旅游發展政策體系更有時效性和針對性；（2）分析和歸納1990年以來我國生態旅游政策的演進階段和演進特征，闡釋我國生態旅游事業發展的背后邏輯，為新時期生態文明建設和人與自然和諧發展提供政策參考與理論基礎；（3）探討生態旅游政策的結構和特點，考察生態旅游發展與政策安排之間的關系，為充實自然保護地生態旅游政策體系建構的基礎工作進行有益嘗試，助力生態旅游有序開展，豐富生態文明建設路徑。

2文獻回顧與評述

生態旅游政策是由管理機構為特定結果制定和執行的一套基本原則和指導方針，是平衡經濟、社會和保證生態旅游獲得成功的各要素之間關系的重要載體（唐曉云，2014）。旅游政策制定的過程包括確定公認的目標、優先程度，明確在社區背景下國家政策、國家旅游組織、當地政策和私營部門的作用，確立協作實施共同認可的計劃、解決問題、監督和評價機制（Oratai， 2009；王慧嫻等，2015）。政府通過發布旅游政策的方式為旅游規劃、管理、開發提供指引，以推動旅游資源的高效利用（Jessica et al.， 2011）。其中，生態旅游示范區創建是促進區域旅游業發展、加強生態文明建設的一項重要政策，但在政策實行初期，未能有效促進產業結構升級轉型。研究表明，生態旅游政策對不同區域的影響具有異質性，在經濟欠發達地區，政策發揮出的效果更為顯著，不僅增加了當地人均收入，還擴大了生態資本（李彥等，2020）。這是由于廣大農村地區政策扶持不足，基礎設施建設較為落后，尤其是農村生態旅游發展還處于起步階段，極其需要國家政策方針、制度機制的支持，特別要注重在農村地區對生態旅游政策的宣傳（李坤鵬，2018）。以生態移民區為例，旅游生態產業的發展增加了移民非農生計選擇，改善了移民就業質量（趙元科等，2022）。因此，現行環境政策應是更全面的、以生態系統為基礎的政策，不應再針對某些具體問題，而是更多地從地區綜合發展的角度出發（Ralf， 2009）。而且，對于落后地區而言，更需加強政策體系支持，完善基礎設施建設，加快“生態涵養區”的建設步伐，才能促進旅游產業的發展（于法穩等，2015；孟揚，2016）。

學者們在茶園生態旅游、森林生態旅游和濕地生態旅游方面均做了一些研究。在茶園生態旅游方面，有學者認為茶園生態旅游是農旅融合的一個重要體現，一方面能夠為人們提供旅游觀光，具有一定的觀賞價值和經濟價值；另一方面也帶動了當地茶產業以及衍生產業的發展，是一種茶產業與旅游業相結合的新興發展模式（宋秀虎，2016；胡靜春，2017）。朱龍鳳（2016）著重關注中華傳統的茶文化，并將茶文化融入到生態旅游項目當中，進而體現其特殊性，提升茶文化生態旅游的競爭力。在森林旅游方面，學者們研究發現，獨特的景觀資源、便利的交通、優質的旅游服務質量、完善的設施完備等因素嚴重影響森林生態旅游資源的開發水平，應該在開發中對這些因素加以重視（黃圣霞，2013；封雪韻等，2014）。在濕地旅游方面，莫妮娜等（2014）以四川省甘孜州色達縣高原濕地旅游資源開發為例，利用態勢分析法（Strengths-Weaknesses-Opportunities-Threats， SWOT）對區域內生態旅游資源開發情況進行了分析，并提出在保護濕地生態環境的背景下對旅游資源進行開發。

還有學者基于不同的視角和主題，對生態旅游政策進行了文本分析。從研究視角來看，李紅梅等（2021）從“政策演進-政策工具”的二維分析框架，闡述了我國生態文明政策的演進特征與邏輯；楊婷等（2022）從政策組合的角度出發分析了黃河開發保障政策結構和邏輯；襲希等（2022）基于網絡游記文本分析了生態旅游游客特征及其消費偏向。從研究主題來看，主要包括我國生態環境行政執法的法律文本分析（孔凡宏等，2022）、生態文明領域制度建設的文本分析（范逢春等，2022）、流域治理的文本量化分析（邵鵬等，2020；呂志奎等，2021；王薇等，2021）和景區形象評估的文本分析（陳天琪等，2021）。從研究方法來看，主要的文本分析方法有詞頻統計法、NVivo軟件編碼分析法、內容分析法等（滕祥河等，2018；冉連，2020；徐艷晴等，2021）。

綜上所述，學者們對生態旅游的發展路徑和政策創新保持較高關注（道格拉斯，1986；鐘林生等，2016），主要有關于生態旅游資源管理的戰略探討（Chang et al.， 2019；侯鵬等，2021），以及森林公園旅游、生態旅游政策規范的定量分析（Iovanna et al.， 2007；Banos et al.， 2018；潘丹等，2019），但很少有針對自然保護地體系下生態旅游政策的系統梳理和結構分析。鑒于此，本文收集現行政策文件數據資料，量化分析現有政策文本，分析政策內容，探索政策發展趨勢特征，探究新形勢下的生態旅游發展政策體系，為完善生態旅游政策體系建設、促進生態旅游發展提供決策參考。

3理論分析框架

可持續發展理論認為，旅游業的發展必須要走可持續發展的道路，通過約束旅游者和開發商的行為，進而實現經濟價值、社會價值和生態價值的有機統一（王富玉，1999；Mayaka et al.， 2018）。可持續發展是指“既要滿足當代人的需求，又不能損害后代人的利益且滿足其需求能力的發展”（徐祥民，2018）。具體來說，旅游業的可持續發展包括三層含義：一是旅游經濟的可持續發展。旅游的發展應該以保護環境為前提，而不應該建立在犧牲環境的基礎上來獲取經濟利益。換句話說，旅游的可持續發展應該充分利用好、保護好自然資源，并反過來“反饋”在生態文明的建設當中（張達等，2015）。二是旅游生態的可持續性。自然資源和自然風光是大自然饋贈給人類的巨大財富，也是旅游業得以開展的強大后盾，只有保護好生態系統的生產能力和功能，才能促進旅游的蓬勃發展，二者之間是“唇亡齒寒”的關系（張曉穎，2014）。三是社會的可持續發展。生態系統的發展相對穩定，人類的發展依賴于生態系統的長期穩定發展，要確保資源的合理利用，不僅要保障當代人的基本需求，還要保障后代人的發展需求（劉曉靜，2022）。總之，可持續旅游的實質是要實現人與自然的和諧發展，處理好當代人與后代人的關系，把握好經濟發展與社會發展的方向（宋瑞，2018）。

生態旅游作為實現可持續旅游的重要途徑和工具，在推進生態文明建設中發揮著重要作用（傅曉華，2005）。本文從政策文本分析、政策演進趨勢和政策演進特征三個方面構建了自然保護地生態旅游發展政策體系框架，由淺到深梳理20世紀90年代以來我國生態旅游政策的發展情況。基于文本分析的具體內容，結合自然保護地生態旅游發展的實際情況，探討生態旅游政策的演進趨勢，從而進一步挖掘生態旅游政策的演進特征。

第一，在政策文本分析上，本文主要從政策發文主體、發文類型和發文內容三個視角逐步厘清我國生態旅游發展政策的變化。同時，政策文本分析與政策實施背景密不可分，通過發文主體的變化能夠判斷不同層級部門對生態環境和生態旅游的關注和重視程度；政策發文類型可以反映我國為保護自然保護地生態環境和促進旅游生態發展采取的不同手段和措施；政策發文內容則由生態旅游詞頻和政策主題兩部分組成，主要反映不同時間段我國生態旅游政策關注的重點問題。

第二，在政策演進趨勢上，本文基于政策文本分析結果，并結合不同時期政策實施背景，將生態旅游政策發展趨勢分為政策探索期、政策發展期和政策成熟期三個階段。黨的十八大以來，我國日益重視環境保護，尤其重視生態脆弱區的恢復和保護，采取不同的方式保護生態環境，促進人與自然的和諧發展。因此，在政策演進趨勢上關注不同時期我國政策出臺所關注的重點問題，厘清我國政策發展歷程。

第三，在政策演進特征上，根據政策文本分析和政策演進趨勢結果，總結20世紀90年代以來108份文件所呈現出的政策演進特征。通過對政策文本具體內容的解讀，能夠發現旅游生態保護政策是不斷完善和趨于成熟的，是從被動保護到主動保護的一個發展歷程，其政策的頒布和實施也會根據各個地方的實際情況精準施策，各個部門的參與程度和協作能力逐步增強，政策工具逐漸多元化，政策內容也逐漸明確。生態旅游政策分析框架如圖1所示。

4研究方法

本文應用政策文獻計量法和文本內容分析法對生態旅游發展的相關政策文本開展深入分析（牛善棟等，2017）。政策文獻計量法是一種應用數學、統計學、文獻計量學等方法定量分析大樣本量的方法，其研究結果客觀且可驗證。內容分析法是通過客觀量化方法識別文本的主要特征，厘清規律并進行驗證和闡釋。本文運用Python軟件對1990-2021年有關自然保護地生態旅游的108份政策文本進行內容分析，旨在系統梳理和客觀反映我國自然保護地生態旅游發展政策的演進歷程和特征。首先搜集108份相關政策文本，其次使用Python軟件提取高頻文本詞匯，通過詞匯的分類，分析自然保護地生態旅游政策發文主體、政策類型和政策內容，最后通過Python軟件生成詞云圖，分析自然保護地生態旅游政策演進階段。

5數據來源

生態旅游不是單一的行動方案和策略，相關政策與生態保護、資源利用、社區發展、多元利益共生等方面緊密聯系，涉及多類政策文本。為探討生態旅游發展政策體系的結構和特點，梳理1990年以來與生態旅游發展高度關聯的政策文件，本文以現行國家層面的生態旅游發展政策文件為研究對象。通過中國政府網、國家林業和草原局、文化和旅游部等官方網站，中國知網標準數據庫、中國法律法規數據庫以及由國家林業和草原局組織編制的《生態旅游管理資料匯編》等資料，采集政策樣本，以“生態旅游”“森林旅游”“森林公園”“國家公園旅游”“自然保護地旅游”等關鍵詞進行檢索，得到108份政策文本。

為保證政策的文本內容與探究主題相契合，增強檢索結果的準確度和代表性，需要按照篩選原則進行整理，并邀請國家林業和草原局生態旅游管理辦公室的專家進行評判，剔除關聯性較低的文本。篩選原則包括：（1）所選取的政策內容與生態旅游發展具有較強關聯性；（2）必須是法律范疇的立法性文件或由中共中央、國務院（含所屬自然資源部、農業農村部等相關部委）、最高人民法院等中央政府層面政策主體組織制定的具有約束力的條例、意見、辦法、通知等規范性文件。

6結果與分析

基于政策文本的量化研究方法，對108份自然保護地生態旅游發展政策文本進行量化研究，探析我國生態旅游政策的演進規律和發展趨勢。

6.1自然保護地生態旅游政策文本分析結果

本文使用Python軟件對108份生態旅游政策文本發文主體、政策類型和政策內容進行挖掘，并分別對文本結果進行分析。

6.1.1政策發文主體分布

本文以政策制定部門第一次公開發布生態旅游發展相關政策的時間作為參與時間，以發布政策的總量作為參與強度，繪制了堆積面積圖，如圖2所示。

圖2中的每一條曲線表示一個政策發布部門；曲線圍起的面積表示參與強度，面積越大表示參與強度越強；曲線的起點指政策第一次發布的時間，連續的曲線表示該部門連續參與制定生態旅游發展相關政策。

由圖2可知，生態旅游政策的參與制定部門不斷增加。總體來看，涉及生態旅游政策的部門有國家林業和草原局等26個，按照發文量排序是國家林業和草原局（含原國家林業局）（38次）>國務院（26次）>全國人民代表大會（13次）>文化和旅游部（含原國家旅游局）（10次）。從不同政策的發文時間節點來看，2012年是區分部門發文的重要節點。2012年之前，原國家林業局、國務院、原國家旅游局、全國人民代表大會是主要參與制定的部門。2012-2017年國務院是決策主力；2017-2021年，隨著生態旅游政策體系逐漸完善，發展水平向好，國家林業和草原局成為決策主力，然而伴隨《關于推動脫貧地區特色產業可持續發展的指導意見》的頒布，農業農村部加入參與決策陣營；湖南省、陜西省等緊隨其后頒布相關政策。由此可見，在生態旅游政策制定中，不同部門、不同地區協同合作和共同治理的雛形初顯，顯示出國家層面對生態旅游發展的重視程度不斷加強。

6.1.2政策類型分析

本文關注的政策類型涵蓋法律、通知、意見、辦法、批復等。具體來說，不同政策類型的效應不同。法律是由全國人民代表大會制定的，具有強制性；通知是運用廣泛的知照性公文；意見是上下級機關傳達指示工作的一種方法和文體；辦法是有關機關或部門根據黨和國家的方針、政策及有關法規、規定提出的具體可行的實施措施；批復是指答復下級機關的請示事項時使用的文種。生態旅游相關政策類型主要以意見為主，在108份政策樣本中，意見37份，占比34.26%；通知17份，占比15.74%；法律文件17份，占比15.74%；標準文件13份，占比12.04%；批復9份，占比8.33%；辦法15份，占比13.89%。意見作為占總樣本量最多的政策類型的根本原因在于生態旅游政策體系建設目前正處于起步階段，生態旅游發展依然由各級政府主導，還在探索階段，因此需要各級政府進行協商，以確保政策的穩定性和適用性。2019年3月由國家林業和草原局、民政部、國家衛生健康委員會、國家中醫藥管理局聯合提出的《關于促進森林康養產業發展的意見》系統地為生態旅游有序發展提供了指導原則。

6.1.3政策內容分析

本文利用詞頻分析法對108份政策文本進行分析，通過對與“生態旅游”相關的詞語進行統計分析，探究我國生態旅游發展相關政策的演進規律。文中篩選出使用頻率在500次以上的詞語，并對其展開分析。1990-2021年生態旅游詞語使用頻率如表1所示。由表1可知，使用頻率超過500次的詞語共有22個，超過2000的詞語共有6個，由高至低依次為旅游、生態、建設、發展、保護、國家。詞語類型包括：政策發布主體、政策實施對象、政策實施功能、政策形式以及政策指導行動。其中，政策發布主體為國家，政策實施對象包括森林、草原、公園、鄉村；政策實施功能為保護、康養；政策形式包括項目、規劃；政策指導行動包括發展、建設、管理、開展和利用。總體來看，生態旅游政策制定多以支持森林旅游發展為主，注重保護自然環境，發揮康養功能。

共詞分析法是量化文本內容主題的一種計量方法，主要通過計算文本中相關詞語數量來進行主題分析，不僅可以反映文本之間的聯系，也能通過詞語的密度表現出文本的主題和政策走向。本文應用Rost Content Mining 6.0計算工具構建共詞網絡圖，分析自然保護地生態旅游政策主題。黨的十九大報告指出要“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，對自然保護地統一管理和建設發展機制提出了新的要求。1990-2021年生態旅游發展相關政策共詞網絡如圖3所示。由圖3可知，我國生態旅游相關政策的制定正在逐步完善，雖然有專門針對生態旅游的政策，但相對較少且并不處于核心圈層，政策主題包括“國家”“自然”“文化”“旅游”“生態”“保護”等，重點在于政府各部門以自然保護地為主體，融入文化發展生態旅游，實現生態保護目的。生態旅游政策質量較高，政府頒布與生態旅游高度相關的政策，“生態旅游”作為核心詞匯出現在共詞網絡中。此外，與生態旅游功能有關的康養、教育等詞匯出現，標志著我國生態旅游政策體系正逐步完善。

6.2自然保護地生態旅游政策演進階段

本文使用Python軟件對108份生態旅游政策文本主題進行挖掘，得到三個階段的詞云圖，根據詞云圖分析我國生態旅游政策關注的重點主題和發展歷程。

6.2.1政策探索期（1990-2012年）

1990-2012年為政策探索期，如圖4所示。這一時期的自然保護地生態旅游政策發布以縣級機關部門為主，以保護和禁止為主題，主要以強制性的法律法規手段來達到保護的目的。具體來說，政策條例多采用“應當”這類表述，重點突出對野生動植物的保護，對違法行為予以處罰，對破壞生態環境的行為予以禁止，突顯強制性保護的特點。1999年發布的《全國生態環境建設規劃》正是這一時期政策探索的重要表征，明晰了生態環境與社會經濟發展的關系，將生態環境提升到一個新的高度，即生態環境的保護和建設是未來我國現代化建設需要長期堅持的基本方針。

6.2.2政策發展期（2012-2017年）

2012-2017年為政策發展期，如圖5所示。這一時期自然保護地生態旅游政策以綠化、美麗鄉村為主題，政策手段由強制性保護向主動性保護轉變，政策內容逐漸向鄉村靠攏。具體來說，該階段政策多主張利用鄉村資源開展生態旅游，充分發揮農村耕地資源，生產綠色農產品，推動農業現代化發展，促進鄉村振興；在保護方面以主動保護為主，完善鄉村基礎設施建設，打造綠色宜居的生態空間，注重發展過程中的政府監管，引進先進人才，助力產業融合發展。可以發現，政策發展期的環境保護措施已然下沉到農村地區，著重關注農業綠色生產、美麗鄉村建設、農民環境素養的提升等問題。尤其是2015年提出“化肥、農藥零增長的行動方案”，不僅有利于農業生產方式的轉變，也為糧食安全奠定了基礎。一方面，這一階段具有承上啟下的作用，將農業面源污染問題提上日程，及時遏制了農業面源污染加劇的勢頭；另一方面，也為探索產業融合發展提供了條件，農業和旅游業融合發展模式也逐漸被挖掘和提倡。

6.2.3政策成熟期（2017-2021年）

2017-2021年為政策成熟期，如圖6所示。這一時期自然保護地生態旅游政策以休閑、康養為主題，政策主題逐漸成熟和深入，越來越重視人與自然和諧共生，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念。冰雪、康養、體育、健身、運動等關鍵詞被提及頻率較高，可見生態旅游發展已經邁上了新臺階。以長江流域自然保護地為代表，各地以休閑為主的生態旅游項目種類增加，政府健全場地設施，給予資金支持，完善公共服務，力求打造高質量綠色休閑、健康養生景區，充分體現了人與自然和諧共生的發展理念。2019年，國家體育總局發布《關于進一步加強冰雪運動場所安全管理工作的若干意見》，切實保障人民群眾參與冰雪運動安全；2020年，陜西省印發《關于大力發展冰雪運動的實施意見》，充分發揮當地的冰雪資源稟賦，并以此帶動冰雪產業的發展，加速推進全民體育進程。可以發現，在政策成熟期，各個地區能夠嫻熟地運用生態環境保護政策，充分挖掘當地生態旅游資源稟賦，注重不同產業的融合發展，不僅達到了保護環境的目的，也促進了當地經濟的發展。

6.3自然保護地生態旅游政策演進特征

根據文本分析結果與生態旅游發展階段可知，隨著時間的推移，我國生態旅游政策呈現出新的發展特征，不同部門間的合作水平不斷提高，政策保護手段和形式多元化，政策內容也逐漸具體化。

6.3.1政策發布主體明晰化，各部門聯動能力增強

隨著自然保護地生態旅游發展政策體系的不斷完善，各個部門之間的聯系更加密切，聯動能力逐步增強。生態環境政策的制定由單個部門向多個部門轉變，明確規定了不同部門的分工，農業部門、文化和旅游、林草系統各部門之間不再是各自為營，而是通力合作，共同制定和實施相關政策。縱觀中央和各級地方政府陸續出臺的有關自然保護地生態旅游的政策可知，隨著時間的推移，我國政策發布主體不再局限于國家林業和草原局（原國家林業局）、國務院辦公廳，國家文化和旅游部（原國家旅游局）、國家發展改革委、省級體育部門、教育廳、財政部門等均加入其中，由不同的部門共同商榷確定政策內容，并共同發布。這說明，我國生態旅游發展政策制定部門之間的配合程度逐漸提升，責任主體更加明確，促進了政策的實施和落實。

6.3.2政策工具逐漸多元化，產業融合趨勢明顯

自然保護地生態旅游政策的發展過程也是政策工具不斷演進的過程，其政策發展逐漸從單一的被動保護型到主動保護型，最后到可持續發展型。具體來說，初期生態旅游發展政策主要以法律法規等形式來對人們的行為進行束縛，試圖通過強制性命令來達到保護環境的目的，且政策形式較為單一，主要包括罰款、稅收、行政處罰等，這種方式雖然有利于環境保護，但是在一定程度上限制了人們的主觀能動性。隨著生態旅游政策的不斷發展，強制性的保護政策逐漸向溫和性的主動保護政策轉變，通過多種形式的獎補政策鼓勵人們保護環境。最后，生態環境保護政策日趨成熟，政策制定方向逐漸向產業融合轉變，在保護環境的同時，又能促進產業優化升級，激發經濟發展的內生動力。例如，2018年中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，提出提高農民參與程度。2018年，國家林業和草原局發布《中國森林旅游節管理辦法（征求意見稿）》，鼓勵各地政府、森林旅游地以及投資企業、社會組織、金融機構、旅行社、高校等積極參與森林旅游節相關活動。

6.3.3政策內容逐漸具體化，涉及領域更廣泛

就自然保護地生態旅游政策的內容而言，生態旅游政策是一個“摸著石頭過河”的探索過程，內容從模糊到明確，環境保護主體和責任主體也逐漸明晰。如今，生態旅游政策已然成為生態文明建設的重要組成部分，是中華民族千年大計必不可少的一環，也逐漸形成政策體系，在農業生態、森林生態、草原生態等各個領域都可以看到環境保護政策。例如，2020年，國家林業和草原局發布《關于促進林業和草原人工智能發展的指導意見》，要求建設智慧林草業，注重信息與林草業各個環節、各種資源、各項業務的深度融合、集約共享和協同推進；2021年，國務院出臺相關意見鼓勵社會各界積極參與到環境保護中來，進一步提高了人們保護環境的參與感，為環境保護和修復拓展了資金渠道。

7研究結論、討論與政策啟示

本文通過構建自然保護地生態旅游發展政策體系框架，對自然保護地生態旅游發展政策體系展開研究，得出研究結論并進行討論后，提出相應的政策啟示。

7.1研究結論

基于政策文獻計量法和文本內容分析方法對我國1990-2021年自然保護地生態旅游政策進行分析，可以發現，我國生態旅游發展是一個由淺到深的漸進式發展過程，是政策不斷探索、修正和完善的變遷。

（1）1990-2021年生態旅游政策數量和參與制定部門不斷增加，從單一部門到多部門聯動出臺政策，側面體現出我國生態旅游政策的完善。總體來看，涉及生態旅游政策的部門有26個，2012年參與部門有原國家林業局、原國家旅游局、全國人民代表大會，而在2012年之后，國家林業和草原局在自然保護地生態旅游政策體系中扮演著越來越重要的角色，發文占比超過90%，大部分生態保護政策均出于該部門，政策類型以意見為主，部門意見占所有政策樣本數量的34%。

（2）政策文本中使用頻率超過2000的詞語共有6個，由高至低依次為“旅游”“生態”“建設”“發展”“保護”“國家”。生態旅游政策制定多以支持森林旅游發展為主，注重保護自然環境，發揮康養功能。政策主題包括“國家”“自然”“文化”“旅游”“生態”“保護”等，“生態旅游”作為核心詞匯出現在共詞網絡中，與生態旅游功能相關的康養、教育等詞匯的出現，標志著我國生態旅游政策體系正逐步完善。

（3）自然保護地生態旅游政策分為三個演進階段，1990-2012年政策探索期的自然保護地生態旅游政策發布以縣級政府部門為主，以保護和禁止為主題；2012-2017年政策發展期的生態旅游政策以綠化、美麗鄉村為主題；2017-2021年政策成熟期的生態旅游政策以休閑、康養為主題，注重人與自然和諧發展。

（4）自然保護地生態旅游政策演進呈現出各部門聯動能力逐步增強、政策工具逐漸多元化以及政策內容逐漸具體化等特征。

7.2討論

生態文明建設是實現人與自然和諧共生的重要手段，是實現人類可持續發展的宏偉工程。我國生態旅游政策是生態文明建設體系的重要體現和表征，也是推進生態文明建設的抓手。反映了我國經濟社會發展的理念變遷，同時也是對我國時代特征的深刻把握，只有真正將生態旅游政策貫徹落實到環境保護當中，才能為生態文明建設奠定堅實基礎。我國對生態旅游的發展與生態環境的保護日趨成熟，無論是從國家層面，還是地方層面，各級部門都已意識到“綠水青山就是金山銀山”，政策發展也從強制性保護到主動性保護轉變，并將人類發展與環境融合在一起，逐步形成了“一榮俱榮，一損俱損”的發展理念。本文研究結果表明，自然保護地生態旅游政策經歷了“探索期—發展期—成熟期”三個階段，是一個螺旋式上升的動態變化過程，相關部門對生態旅游政策工具的運用也日益成熟。同時，經濟社會發展與生態旅游政策的變化是相輔相成、互相促進的關系，這與胡北明等（2019）、姚旻等（2021）的觀點較為一致。

相對于以往的研究，本文從三個方面進行了深化和發展。第一，關注了1990-2021年以來自然保護地生態旅游政策體系的變化情況，闡述了我國生態旅游事業發展的背后邏輯，更具有時效性和針對性，也為全面建設生態文明提供政策參考。第二，通過探討生態旅游政策的結構和特點，深化了生態旅游政策的發展特征。具體來說，在數量上，生態旅游的政策數量和參與部門日益增加，生態旅游涉及領域也不斷擴大，逐漸呈現出“文旅融合”“農旅融合”等融合發展趨勢；在內容上，生態旅游政策不斷向“縱深”發展，其發展紅利由大到小惠及到以人為單位的微觀群體，逐漸形成人與自然和諧共生的發展格局；在目標上，生態旅游政策的變化與我國經濟社會發展的目標高度一致。生態旅游發揮著多重功能，一方面是通過生態旅游促進產業發展，幫助貧困地區脫貧致富；另一方面是通過生態旅游推動部分地區產業結構轉型升級，從而實現經濟高質量發展。第三，通過梳理1990-2021年以來自然保護地生態旅游發展政策，重點厘清不同經濟發展背景下生態旅游政策的發展，并提出分析其政策制定的動因，為未來生態旅游政策的制定提供理論參考。

7.3政策啟示

生態旅游的公共政策屬性，決定了相關政策工具涵蓋了公眾咨詢、社區參與等公共領域，以滿足不同利益群體日益增長的優美生態環境需要。同時，生態旅游的跨地區性、跨行業性、多主體參與性，以及建立以國家公園為主體的自然保護地體系、發展高質量生態旅游的模式和路徑，都需要政府從政策層面提高管控能力和治理水平。因此，本文提出三點政策啟示。

一是要做好生態旅游功能分區，發揮政府的引導作用。生態旅游政策制定的初衷是人們缺乏對生態旅游開發和活動的共識。生態旅游的政策制定需要在平衡保護和限制關系的同時，又不過多地阻礙私人經營者的經營活動，其政策目標主要體現在實現發展與保護、供給與需求、收益和成本以及人與環境之間的平衡。具體來說，需要通過減少干預、依靠市場競爭提高經營部門的效率；保證一個秩序井然的宏觀經濟環境，有公平解決爭議的法律和制度保障；確保有適當的基礎設施；發展人力資源；保護公共利益的同時不過多地用法規干預私營部門的活動；促進私營部門的合法經營活動，政府不與私營企業之間發生商業競爭。

二是構建利益聯結機制，拓寬相關主體參與渠道。現有政策文本中“專業設計、運營團隊”“自然資源資產使用”主體、“產業開發”主體、“基礎設施建設”主體、“森林公園管理機構”“社會資本”等利益主體的價值取向、承擔的責任、權力關系、利益構成、參與能力、方式和動機各不相同，政策執行過程中需要關注利益主體間的平衡，以減少利益主體間的矛盾，積極協調各主體之間的關系，綜合考慮森林生態旅游對目的地社會、經濟、環境等方面的影響。一方面，要建構行之有效的對話平臺和協調機制，為不同利益主體提供表達訴求的渠道，實現合作與溝通，為構建利益聯結機制創造條件，促進生態環境的保護和生態資產的可持續經營；另一方面，要加強自然保護地生態文明教育，協調好政府、旅游開發商、當地居民和游客之間的利益關系，加大對旅游開發者的監督力度，鼓勵當地居民保護生態環境，做好環保宣傳工作。加強相關機構和部門的聯系，共同發揮作用，為生態旅游的發展奠定堅實的基礎。通過政府與其他協會（特別是私人部門）的互動與合作，使更多的部門積極參與到自然保護地生態旅游政策的制定中來，提高不同主體間的參與感。同時，要加強不同利益主體的聯系，提高其環保意識，實現發展與保護的雙重目標。

三是善用生態政策工具，挖掘創新非正式制度。要善于使用生態政策工具，積極協調生態旅游各方（政策制定者、學者、從業者和旅游者）的需求，促進生態旅游的可持續發展。一方面，要重視和挖掘村域的非正式制度形式，正確引導利益主體的價值取向，依靠地區場域內行為主體的自覺性來平衡相關主體間的利益，推動生態旅游積極向好發展；另一方面，不能脫離經濟、社會、技術和生態的視角去約束人的旅游行為，不能割裂地看待產業、社區、學界和政府之間的關系，生態旅游發展政策應該是各方相互適應和協作的結果。

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（責任編輯康子昊）