部門整體支出績效評價的實踐探索
——以N職業學院為例

文/蔣文燕（北京農業職業學院）

為進一步加快實施全面績效管理的步伐，我國不斷革新預算管理體系，出臺績效評價相關政策文件，支出績效評價開始從項目支出績效評價轉變為部門整體支出績效評價，“花錢必問效，無效必問責”的績效理念開始深入人心。但部門整體支出涉及內容更廣、評價難度更大，一些單位具體實施中存在諸多問題，難以取得預期的評價效果。以N職業學院為例，其大部分自評項目評價等級為優秀，但實際上N職業學院績效管理信息化程度低、評價指標科學性不足、配套管理制度不健全、缺少專業績效管理人才、績效評價結果利用不充分，績效評價功能并未得到充分發揮，績效評價結果的可比性不足。因此，N職業學院應積極針對部門整體支出績效評價實施中的問題，采取相應有效措施，嚴格貫徹落實績效管理政策。

一、部門整體支出績效評價概念

部門整體支出績效評價是以部門預算資金為對象，以部門所有支出所達到的產出和結果為主要內容，對單位支出活動進行考核評價[1]。近年來，為充分發揮財政資金保障作用，優化財政資金配置，提升國家整體治理能力，我國各級財政部門積極試點，推進了部門整體支出績效評價工作，根據績效評價需要下發了諸多文件[2]。如：京發〔2019〕12號文件、京財績效〔2021〕613號文件，首批選取北京市民政局和北京市規劃自然資源委作為試點單位，經過試點逐步建立部門整體績效報告工作機制，相關政策文件不斷完善。2022年，北京市財政局京財績效〔2022〕669號文件要求各部門開展自評，做好整體支出績效評價管理工作，并按要求制定《部門整體績效評價報告》。顯然，隨著預算績效管理的持續改革，單一的項目支出績效評價模式已無法滿足事業單位預算績效管理需要，為更準確、全面地掌握部門整體績效，績效評價就要從項目支出績效評價延伸到部門整體支出績效評價。

二、現行部門整體支出績效評價分析

2014年，為從立法層面對績效評價作出規定，我國經過政府工作會議討論，對《預算法》進行了修訂，開啟了預算績效管理法制化進程[3]。但實際工作中，各事業單位預算績效評價很長一段時間停留在項目支出層面，直到2018年印發《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號），要求逐步開展部門整體支出績效評價，預算績效評價才開始真正進入全新階段[4]。從各地區具體實施情況來看，北京市緊隨政策印發了《北京市市級預算部門整體支出績效評價操作細則（試行）》，明確了評價內容、評價對象、評價方法、評價指標，以及績效報告機制，規范了績效評價工作程序。但該《細則》仍存在諸多的局限性，明顯借鑒了項目支出績效評價的經驗，側重于考察部門支出的合規性、合法性，常常忽視支出的效益性、經濟性。廣東省為規范預算績效，優化部門整體支出績效評價體系，也印發了《廣東省省級部門整體預算績效評價暫行辦法》，對一級、二級、三級指標都作出了規定，明確指出圍繞支出資金的申請、使用、驗收三個環節進行評價。該評價模式以4E理論為基礎，注重經濟性、效率性、效果性、公平性，但細化量化程度不足，導致績效評價結果針對性不強。總結各省市部門整體支出績效評價方式，主要分為三大類：其一以項目支出為主脈的績效評價；其二以部門履行的社會責任為主脈的績效評價；其三以部門職能結合項目為主脈的績效評價[5]。顯然，目前我國部門整體支出績效評價機制尚不成熟，諸多方面亟待改革。

三、N職業學院部門整體支出績效評價現狀

（一）N職業學院部門整體支出績效評價目的

N職業學院屬于農業類高職院校，辦學宗旨是服務“三農”，該院校共設36個內設機構，實有人數866人，其中在職人員838人，離休人員7人，其他人員21人，資產共計54370.50萬元。N職業學院為提高財政資金利用效率，營造良好的辦學環境，加快科研向生產力的轉化，不斷加強預算績效管理改革，希望通過對部門整體支出活動進行綜合評價發現存在的問題，尋求整改方向，從而促進學院預算資金分配的規范化、資源配置的合理化。在工作實踐中，N學院對擬申請2022年預算的新增項目（共計19個）開展了事前績效評估工作，進一步推動了績效管理關口前移，不僅充分發揮了事前績效評估在項目決策中的主導作用，全面提升了預算項目申報質量，還有效減少了無效資金投入，防止了“拍腦袋”決策。

（二）N職業學院部門整體支出績效評價的內容和方法

N職業學院部門整體支出績效評價結合政策文件，將預算資金（包括上年結轉結余資金）納入評價范圍，評價范圍涵蓋N職業學院本級36個內設機構。評價內容方面，從部門決策、管理和績效三個方面著手，對績效目標設定情況、資金收支情況、制度執行情況、績效目標實現程度及效果等內容進行評價。評價指標設定方面，詳細列出了黨風黨建、教育教學管理、師資隊伍建設、學生培養、科技項目管理、招生就業等19項績效指標。量化評估方面，共設4個等級，一級為優秀、二級為良好、三級為一般、四級為較差。采用的評價方法主要是：案卷研究、電話訪談、專家評議、問卷調查等。

（三）N職業學院部門整體支出績效評價實施情況

為加快預算績效管理體系建設，強化預算績效管理工作開展力度，N職業學院成立了由院分管財務領導、財務處領導組成的預算管理績效領導小組，明晰了責任主體，建立了協作機制，全面提升了績效評價力度。N職業學院根據“先有項目立項，再申請財政資金”的要求，對部門項目支出實施了績效評價，評價項目23個，占部門項目總數的100.00%，涉及金額3561.66萬元，其中部門評價項目1個，單位自評項目22個，部門評價項目評級為良好，自評項目中21個優秀、1個良好。績效評價過程中，N職業學院構建了一種全過程績效管理的模式，事前有績效評估報告；事中撰寫半年工作總結，并根據各項目進度按預算績效管理的要求開展績效跟蹤，監督預算執行的情況，填寫《項目績效跟蹤匯總表》，撰寫《財政支出半年績效跟蹤報告》；事后則開展績效自評、部門整體支出績效評價，最終形成全院部門整體績效評價報告，并按要求將部門整體績效管理情況報北京市財政局。

（四）N職業學院部門整體支出績效評價實施中發現的問題

從N學院部門整體支出績效評價情況來看，自評的評價等級為優秀，績效管理取得了良好效果，有效提升了學院總結經驗、發現問題、改進工作的能力，整體預算績效水平有明顯提升。但N職業學院部門整體支出績效評價在一些方面仍需進一步完善，歸納如下：

一是績效管理信息化程度低。21世紀是信息時代，大數據技術廣泛應用，網絡經濟的影響力越來越大，學院很多經濟業務都已在線辦理，財務信息化是主流趨勢，績效管理也將全面走向信息化。然而，N職業學院教育信息化建設剛剛起步，績效管理信息化尚未受到應有重視，績效評價方式方法仍較為落后，跟不上學院發展的步伐，績效評價效率較低。

二是績效評價指標不科學。績效評價指標設置是否科學、合理，直接決定績效評價結果的客觀性、科學性、權威性。然而，N學院績效指標的設置不夠量化，考核重點不突出，可考性不足。例如，社會效益指標設置有“進行創業示范展示和社會服務，常年服務于教授科研、‘三農’工作”。顯然，該指標設置不夠明確，表述較為模糊，無具體效益考核內容，非常不利于評價指標的執行和后期評價。而且一些指標設置過于煩瑣，導致項目支出績效目標申報表填報質量不高，經常發生指標歸口錯誤、多項指標未分條填寫的情況。例如：社會效益指標設置為“成為校企合作產學研基地和技術應用中心，為北京及全國工程建設產業發展提供服務，承擔社會責任，為企業、社會提供培訓并加快學院專業建設步伐、提高人才培養質量。基地建成后，計劃每年為企業開展員工培訓不少于100人次，同時為社會潛在學院提供1+X證書考取培訓”，該設置指標不夠精練，考核重點不突出。

三是配套管理制度不健全。雖然N職業學院一直在提倡預算績效管理，卻沒有結合部門整體支出績效評價的需要制定配套管理制度，存在“走一步看一步”的現象。配套管理制度缺失會導致績效評價過程不規范，經常出現無據可依的情況，無法為相關責任的確定提供客觀依據，難以真正揭示學院預算管理、財務支出、成本控制的缺陷。通過對N職業學院的調查發現，由于相關管理制度不健全，導致N職業學院對外投資不規范，易面臨資產流失風險。

四是缺少專業績效管理人才。N職業學院設置了37個部門預算員且多是兼職人員，知識結構相對單一，對績效管理了解不深，更缺少相關工作經驗，自評表填寫存在諸多問題。而且N職業學院缺少真正主管部門整體支出績效評價的專業人才，現有人員多為普通財務人員調任、兼任，難以真正落實績效管理工作任務。

五是績效評價結果利用不充分。只有加強對績效評價結果的分析與利用才能找到問題成因，提出適當的問題解決方案，逐步提高學院預算管理的效能，為學院經費支出控制提供依據。然而，N職業學院在績效評價過后未根據評價結果調整預算管理體制，未對相關責任人作出獎懲，績效評價結果很多時候只是下一年度預算調整的參考，評價結果卻沒有得到利用。

四、N職業學院部門整體支出績效評價優化建議

（一）提高績效管理信息化程度

為消除各機構間的信息差，嚴控“三公”經費，提升績效自評結果的整理與分析能力，N職業學院應積極加強信息化建設，提高績效管理信息化程度，為加速全面落實預算績效管理進程提供強有力支持。N職業學院可基于業財融合，搭建“預算+績效”一體化系統，支出項目績效目標全程線上申報、線上審核，利用信息技術實現績效管理關口前移，使預算審核從經驗式審核向科學精準審核轉變，構建精準績效管理模式，以此實現預算和績效業務“流程”有機融合、“數據”匯聚聯通、“結果”集成應用，助推預算和績效深度融合。

（二）優化績效評價指標設置

若績效評價指標適用性不強，自然無法得出準確的績效評價結果，甚至會對學院的預算資金配置優化造成一定的誤導。N職業學院應參照《北京市財政支出績效評價管理暫行辦法》（京財預〔2012〕272號)，針對歷年項目實施情況，不斷加強共性指標收集，同時針對延續性項目不斷優化績效指標，進一步提高指標適用性、針對性，突出教育改革與教學管理、招生就業、人才隊伍建設及管理、推動鄉村振興等重點工作成果及效果。績效評價指標體系具體搭建與設計時，要緊貼校園建設與戰略發展的需要，圍繞年度部門重點工作，深入分析指標執行的影響因素，為不同評價內容設置不同指標，并為每一項指標設置不同分值，盡可能做到量化細化，提升指標可考核性。

（三）健全配套管理制度

完善配套管理制度，明確評價思路、責任主體、具體工作內容和進度安排等事項，規范績效目標申報表填報形式，才能提高績效管理水平，減少績效管理缺陷，確保績效理念及相關要求落實到項目負責人。N職業學院應遵循“部門總體層面—處室（系部）層面—項目層面”分層次評價思路，按“誰申請預算、誰設定目標”的原則優化績效評價制度，健全《財務審批和報銷管理辦法》，對支出績效目標申報表填報作出較為明細的規定。此外，還要通過制度明確績效評價的決策主體、責任主體、執行主體，對預期產出、預期效果、預期成本作出相應規定，建立節約型校園。

（四）積極組織人才培訓活動

為解決缺少專業績效管理人才的問題，N職業學院應加強績效目標編報的指導和培訓工作，多層次組織績效目標相關專題的培訓學習，確保績效理念及相關要求落實到項目負責人。一方面，要對全院37個部門預算員開展培訓，確保所有預算員都能按要求填寫自評表及申報表，從而給匯總學院整體數據提供基礎。另一方面，應實施“人才強校”戰略，積極引進第三方中介機構進行指導、培訓，通過專業培訓幫助相關人員考取績效評價師CPEP崗位能力證書，建設專業績效管理隊伍。在實際培訓中，為降低壓縮培訓成本，提高培訓的靈活性，可采用在線直播、網絡微課的方式進行培訓，例如，建設云教室、云學堂等。

（五）加強對績效評價結果的利用

實施部門整體支出績效評價的目的就是為了找出問題、整改問題，全面提升預算資金的利用效率，并據此完善預算績效管理制度和改進預算績效管理工作，同時對預算執行率偏低、績效目標偏離較大、自評結果較差的項目，認真制定落實整改措施。因此，N職業學院要加強對績效評價結果的利用，組織專家對評價結果進行全方位的分析，查明問題發生的原因，將評價結果作為學院編制下一年度預算的重要參考依據，確保項目如期完成。另外，要嚴格執行《“三重一大”決策制度》，根據績效評價的結果對相關責任人采取獎懲措施，通過必要的獎懲加強學院各機構對績效評價的重視。

五、結論

教育教學質量與學院財政支出管理有直接關系，預算資金配置不合理，無法保障學院重點支出，勢必影響教學實踐活動的開展，實施支出績效評價，提高資金利用率有一定必要性。因此，為落實支出責任，提高資金使用效益，創造良好辦學環境，N職業學院應進一步加強支出績效管理，優化績效評價指標設置，加強對績效評價結果的利用，通過對績效評價的分析，逐步減少財政資金管理的漏洞。