基層預算部門績效自評的困境與對策思考

●馬宏星

隨著 《中共中央 國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》 出臺，各地預算績效管理改革步入快車道，力爭及早建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算績效事前、事中、事后閉環(huán)管理。 作為預算績效管理的重要內(nèi)容，績效評價工作由點到面迅速鋪開。 目前，預算績效評價主要包含單位自評、部門評價和財政評價三種類型。 從評價主體來說，單位自評和部門評價都是部門內(nèi)部評價，屬于績效自評范疇。 本文所指部門績效自評包含單位自評和部門評價。

近年來，各地預算績效管理改革深入推進，績效自評工作在提高部門和單位績效管理意識、 壓實績效責任、推進績效信息公開等方面發(fā)揮了積極作用。 目前，績效評價工作仍處于初始階段，基層績效自評工作遇到一些困境亟待解決。 本文通過梳理部門績效自評存在的困境，分析產(chǎn)生這些困境的原因，探討基于現(xiàn)實條件之上的應對措施，力求對推動績效評價工作有所幫助。

一、 基層預算部門績效自評面臨的困境

（一）部門績效自評動力不足

長期以來形成的“重申請、輕管理，重使用、輕績效”的慣性思維仍未扭轉(zhuǎn)，“重績效、講績效、用績效”的理念尚未完全深入人心，績效管理工作“說起來重要，做起來次要”的現(xiàn)象在市縣一級普遍存在。 在這樣的大環(huán)境下，預算部門對待績效評價工作的主動性不夠， 往往只停留在應付上級主管部門和本級財政部門工作要求上，而沒有將績效評價工作視為完善內(nèi)部預算管理、提高資金使用效益的有效有力抓手，績效自評的內(nèi)部動力嚴重不足。 另一方面，財政評價、審計監(jiān)督、 人大審查等結(jié)果運用不充分，預算績效情況與部門預算安排、失職問責等掛鉤機制落實不到位，一定程度上導致部門績效自評的外部動力不足。

（二）部門績效自評能力欠缺

部門績效自評是預算部門根據(jù)設定的績效目標， 依據(jù)規(guī)范的程序，運用科學、 合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對本部門及其所屬單位預算資金的投入、 使用過程、產(chǎn)出與效果進行系統(tǒng)、 客觀的評價。部門績效自評涉及前期調(diào)研、評價方案制定、評價指標體系編制、評價資料搜集、 評價報告撰寫等多項工作，專業(yè)性較強，工作難度較大。 目前，市縣人員編制比較緊張，有專門財務人員的部門較少，設置財務科（股）室的部門更少。 財務人員往往由辦公室等綜合科（股）室人員兼任，除承擔財務、績效等工作外，還要承擔其他工作， 要求其短期內(nèi)熟練掌握績效評價的業(yè)務知識不太現(xiàn)實。人少事多、業(yè)務能力不足等現(xiàn)實矛盾， 制約了績效自評工作的有效開展。

（三）部門績效自評質(zhì)量不高

從實踐情況來看， 部門績效自評的質(zhì)量普遍不高，主要表現(xiàn)在績效目標編制不規(guī)范、績效評價報告無實效、 評價指標體系不統(tǒng)一等問題。

1.績效目標編制不規(guī)范。 作為預算績效管理的基礎和起點，績效目標設定是否科學、績效指標編制是否規(guī)范、 指標值設置是否合理，直接關(guān)乎績效自評質(zhì)量的高低。 目前，預算部門通常存在“編目標的不懂業(yè)務、懂業(yè)務的不編目標”的情況。財務人員對績效目標如何編制、績效指標如何設定、指標值如何設置等比較熟悉，但對項目情況不太了解；業(yè)務人員對項目情況比較熟悉， 但對績效目標如何編制不太了解。 這樣的矛盾就帶來了績效目標編制不夠科學規(guī)范，細化量化不足，可操作性差，難以對照評價。 另外，部門基于易于完成的目的，也會盡量少編指標、低設指標值，由于財政部門對項目情況不甚了解， 也很難審核到位。

2.績效評價報告無實效。 “重績效、講績效、用績效”的理念尚未全面樹立，利用績效評價結(jié)果完善管理、 提升效益的做法尚未形成氛圍，在“無效必問責”的壓力下，預算部門往往會多說成績，少說甚至不說問題。從反映的問題來看， 大多是 “支出不均衡”“支出較慢”“支出率低”等面上問題，很少涉及決策、管理等深層次問題。總體來看，部門績效自評報告的實效性不強，評價結(jié)果不夠客觀，對加強管理提升效益、 降低投入增加收益的參考意義不大。

3.評價指標權(quán)重不統(tǒng)一。 績效評價指標體系是部門開展績效自評的重要依據(jù)， 指標權(quán)重的設置直接關(guān)系評價結(jié)果。由于財政部對二、三級指標的權(quán)重沒有統(tǒng)一要求，在實際操作時就會出現(xiàn)隨意性較大，嚴重影響評價結(jié)果的現(xiàn)象。 以《項目支出績效評價指標體系框架（參考）》為例，財政部僅規(guī)定產(chǎn)出、效益指標權(quán)重原則上不低于60%。假設滿分100 分，“滿意度”指標得1 分，其余指標都得滿分，如果“滿意度”指標設10 分，那么項目綜合得分是91分，等次為“優(yōu)”；如果“滿意度”指標設20 分，那么項目綜合得分是81 分，等次為“良”。從中可以看出，二、三級指標權(quán)重設置對評價結(jié)果影響較大。 所以，實踐中部門會盡量提高完成情況好的指標權(quán)重，降低完成情況不好的指標權(quán)重，從而提高整體自評得分。

表1 項目支出績效評價指標體系框架（參考）

（四）部門績效自評結(jié)果難應用

評價結(jié)果應用是績效評價工作的 “牛鼻子”，對硬化績效管理約束、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、改進資金管理水平、提高資金使用效益至關(guān)重要。部門自評結(jié)果質(zhì)量不高，甚至結(jié)果失真，對后期應用帶來較大影響，預算部門無法根據(jù)自評結(jié)果改進管理， 財政部門也無法據(jù)此優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)， 只能另外開展財政評價，既違背了政策制定的初衷，也極大地浪費了人力和財力。

二、基層績效自評困境的原因分析

基層預算部門績效自評工作出現(xiàn)上述困境，基于市縣現(xiàn)實情況來看，主要有管理不到位、人才不到位、指導不到位、支撐不到位四個方面原因。

（一）管理不到位

1.預算部門履責不到位。 預算部門是績效自評的責任主體，其責任是否落實，直接關(guān)系績效自評工作質(zhì)量。 相較于績效管理，預算部門更重視資金爭取，“重申報、 輕管理、輕績效”的思想仍然普遍存在，落實績效自評責任就打了折扣、摻了水分。 加之預算績效管理工作在黨委、政府目標考核體系中的比重較低， 績效自評工作的比重更低，導致部門對績效自評的重視程度普遍不高。

2.財政部門管理不深入。 受人員力量限制， 市縣負責預算績效管理工作的人員較少，專門負責績效評價工作的人員更少。 受限于客觀條件，市縣財政部門往往注重出臺管理制度、印發(fā)工作通知，對部門績效自評的管理指導還不到位。 比如，在對部門績效自評的抽查復核工作中，存在抽查覆蓋面不大、問題整改跟蹤不力、重查輕改等情況。

3.協(xié)作部門監(jiān)督力度較弱。 當前多數(shù)市縣都建立了預算績效管理協(xié)作機制，將部門績效自評等情況納入審計監(jiān)督和人大審查范圍，但監(jiān)督反饋問題多集中在自評分數(shù)偏高、 績效目標不夠細化量化等面上問題，管理決策、 責任落實等深層次問題涉及不多，對預算績效的實際情況深查細究不夠。 另外，監(jiān)督結(jié)果僅停留在問題整改層面，也未真正與干部考核、失職問責等掛鉤，監(jiān)督的利劍作用沒有充分發(fā)揮。

（二）人才不到位

雖然績效評價工作早已開展多年，但評價項目大多是民生工程、政府債務、政府和社會資本合作（PPP）等項目，涉及的單位、領(lǐng)域、項目并不多，覆蓋面不夠廣，不能帶動財政部門、預算部門和社會機構(gòu)做好相關(guān)人才儲備。 全面實施預算績效管理改革之后，績效評價涉及的單位、領(lǐng)域、項目呈井噴式增長，績效評價方面的人才顯得格外緊缺。 財政部門缺乏既懂政策又熟悉業(yè)務的績效評價人才，難以有效地指導預算部門開展績效自評，也無法又快又好培育本地績效評價人才隊伍。 多數(shù)市縣的高校、會計師事務所等第三方機構(gòu)資源不豐富，能夠開展績效評價的人才更是欠缺，相較于巨大的部門績效自評需求來說，第三方機構(gòu)的協(xié)助作用難以滿足需要。

（三）指導不到位

1.財政系統(tǒng)上下級之間指導不到位。 預算績效管理是新生事物，各級財政部門都在摸索著推進，上級財政部門多是通過文件指導市縣財政部門。 近年來受新冠疫情影響，財政部和省財政廳較少有機會通過舉辦政策業(yè)務培訓班、座談交流會等形式指導市縣相關(guān)人員。 缺少上級財政部門的系統(tǒng)培訓，市縣財政工作人員只能通過學習文件熟悉業(yè)務，導致各地對政策的理解各異、業(yè)務水平不一，一定程度上影響了績效評價等工作高質(zhì)量開展。

2.財政部門對預算部門指導不到位。 近年來，上級財政部門密集出臺預算績效管理相關(guān)政策，市縣財政部門理解消化掌握相關(guān)政策需要一定時間，導致對預算部門的培訓指導不夠及時。 開展集中培訓時，由于績效評價涉及政策和業(yè)務較多，需要提交的材料也多，講授不可能面面俱到，很難做到系統(tǒng)化，導致參訓人員在工作時仍會咨詢大量基礎性業(yè)務問題。

3.部門內(nèi)部指導不到位。 從基層工作情況來看， 預算部門很少舉辦系統(tǒng)內(nèi)的跨級別、跨科（股）室的績效自評業(yè)務培訓，導致財務人員績效自評業(yè)務不精、業(yè)務科室人員績效自評業(yè)務不清，部門內(nèi)部懂業(yè)務、會評價的專業(yè)隊伍還未普遍組建起來。

（四）支撐不到位

1.制度支撐不全面。 目前，各級財政部門出臺的項目支出績效評價管理辦法較多，而關(guān)于整體支出績效評價管理辦法鮮有涉及，對部門（單位）整體支出自評的指導還存在空白。 2013 年4 月，財政部出臺《關(guān)于印發(fā)〈預算績效評價共性指標體系框架〉的通知》（財預〔2013〕53 號），對部門整體支出績效評價共性指標體系提供了框架性指導，但涉及整體支出評價的對象范圍、 原則方法、實施流程、報告撰寫等技術(shù)性指導尚未見到相關(guān)辦法出臺。市縣財政部門缺少可參考借鑒的經(jīng)驗做法，也都是摸索著推進相關(guān)工作，對部門開展整體支出自評的指導不夠系統(tǒng)和規(guī)范。

2.業(yè)務支撐不充分。 對預算部門單位來說，績效自評屬于新事物新業(yè)務，僅憑幾次培訓指導和文件通知， 相關(guān)工作人員還不能高質(zhì)量完成自評工作。從操作層面看，預算部門單位非常需要可供借鑒的典型案例作為輔助。市縣財政部門受地域限制，可以搜集到的典型案例少之又少， 很難建立領(lǐng)域廣、 行業(yè)多、類型全的典型案例庫，難以對部門提供更為直觀的支持幫助。

三、解決基層績效自評工作困境的思考

（一）壓實部門責任，解決部門不愿評的問題

硬化績效評價結(jié)果與預算安排掛鉤約束，配合零基預算改革，打破支出固化格局，嚴格按照“有效多安排、低效多壓減”的原則分配資金。 堅持將部門績效自評納入審計監(jiān)督和人大審查的重點，擴大監(jiān)督審查范圍，深化監(jiān)督審查內(nèi)容， 充分發(fā)揮審計監(jiān)督和人大審查作用。加強績效評價與內(nèi)控內(nèi)審、財會監(jiān)督的銜接， 將內(nèi)控考評作為推進績效評價結(jié)果運用的重要抓手，切實發(fā)揮監(jiān)督合力。擴大財政抽查復核覆蓋面， 逐步實現(xiàn)抽查由部門全覆蓋擴大到項目全覆蓋， 通過抽查推動部門改進績效自評管理、規(guī)范績效自評業(yè)務。嚴格落實激勵問責， 對自評工作低效無效和弄虛作假的進行嚴肅問責， 對自評工作質(zhì)量較高及以評促管成效明顯的給予表彰獎勵。 加大績效評價信息公開力度，以公開促規(guī)范，以公開倒逼質(zhì)量提升， 不斷提高績效評價透明度。 通過上述措施，不斷增強外部動力，壓實部門績效自評工作責任， 解決部門不愿評的問題。 另外，基于現(xiàn)實情況，還要堅持由外及內(nèi)、循序漸進的原則，持續(xù)開展預算績效管理相關(guān)政策宣傳，引導部門牢固樹立“重績效、講績效、用績效”的理念，逐步實現(xiàn)由“要我評”的被動局面向“我要評”的自覺行動轉(zhuǎn)變。

（二）增強工作合力，解決部門不會評的問題

1.建立部門內(nèi)部協(xié)作機制。 在部門內(nèi)部，由分管財務的領(lǐng)導牽頭組建績效管理工作協(xié)作組，將財務科（股）室和各業(yè)務科（股)室納入?yún)f(xié)作組， 定期組織績效管理方面的業(yè)務培訓，共同編制績效目標、開展績效評價，切實提高財務人員和業(yè)務人員的工作合力， 提高績效自評工作水平。

2.發(fā)揮財政部門指導作用。 財政部門要加強績效評價工作培訓， 針對部門績效自評中存在的知識盲點和技能弱項， 強化重點培訓指導，提高部門工作能力。要有意選擇一些財務基礎好、工作能力強的部門，加強培訓、主動指導， 將這些部門打造成績效自評工作的樣板，作為其他部門學習的榜樣，在預算部門之間形成互幫互助、互學互鑒的良好氛圍。

3.積極培育第三方力量。 財政部門可以培育一批專業(yè)技能好、工作經(jīng)驗足、業(yè)界口碑佳、人員相對固定的第三方機構(gòu)，讓其依法依規(guī)參與績效評價工作，彌補部門人手不足、能力欠缺的短板。另外，要發(fā)揮高校在績效評價人才培養(yǎng)方面的獨特優(yōu)勢， 在財務管理等專業(yè)設置預算績效評價相關(guān)課程， 讓走出大學校門的畢業(yè)生能迅速成為績效評價領(lǐng)域的行家里手。

（三）強化頂層支持，解決評價質(zhì)量低的問題

1.建立績效評價大數(shù)據(jù)庫。 指標編制、指標值設置、 評價報告撰寫都是專業(yè)性較強的工作，也是基層財務人員比較畏難的工作。嘗試建立全國性的指標庫、指標值庫、評價指標體系庫和績效評價報告庫，分領(lǐng)域、分行業(yè)將全國各地較好的案例納入“四庫”，為基層提供可以學習的樣板，變“摸著石頭過河”為“踩著石頭過河”，以提高基層預算部門績效自評工作的整體質(zhì)量和水平。

2.開展績效自評標準化建設。 當前績效自評工作尚處于起步階段， 基于市縣現(xiàn)實情況，前期可以先推行績效自評標準化建設，做到縱向統(tǒng)一、橫向可比，再逐步實現(xiàn)由標準化向差異化、統(tǒng)一化向個性化過渡。統(tǒng)一評價指標權(quán)重，將財政部《項目支出績效評價指標體系框架（參考）》的指標權(quán)重細化到三級指標，將項目和整體支出績效自評表中的指標權(quán)重細化到二級指標，明確三級指標賦分規(guī)則，明晰指標權(quán)重調(diào)劑原則， 最大程度確保綜合得分的客觀性和可比性。 統(tǒng)一報告結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，突出需要報告的重點，能簡化的盡量簡化，達到稍加學習即可撰寫的效果，幫助基層工作人員降低工作難度，減輕工作壓力。

3.完善預算績效評價第三方機構(gòu)信用管理平臺功能。除少數(shù)一二線城市外，大多數(shù)市縣一級，尤其是縣級，可利用的第三方機構(gòu)資源不多。利用財政部現(xiàn)有的“預算績效評價第三方機構(gòu)信用管理平臺”， 開放平臺查詢功能， 各地預算部門或財政部門可以自行登錄查詢， 篩選第三方機構(gòu)協(xié)助開展部門績效自評工作， 為市縣預算部門委托第三方機構(gòu)提供便利。隨著第三方機構(gòu)的增多，建議增加評級功能，綜合考慮參與預算績效評價數(shù)量、績效評價報告質(zhì)量、委托單位評價情況、投訴情況、機構(gòu)實力等因素，對第三方機構(gòu)進行打分評級，推動第三方機構(gòu)精進業(yè)務，方便預算部門選取業(yè)務水平更高的機構(gòu)。

另外， 各級財政部門應全面總結(jié)前期績效自評工作開展情況， 尤其要審視績效自評工作中存在的制度性缺陷，結(jié)合工作實際，及時出臺管用好用易用的各類管理辦法、 操作指南、工作指引，為預算部門順利開展績效自評打牢基礎，做好保障。