行政事業性國有資產監管：如何持續提質增效？（下）

話題嘉賓

李森：山東財經大學財政稅務學院教授、院長、博士生導師，兼任中國財政學會理事、 山東省財政學會常務理事、 山東省稅務學會副會長，主要從事財政分權理論和行政事業資產管理研究。

譚靜：中國財政科學研究院副研究員、管理學博士。 長期從事國有資產管理等領域研究。

王叢虎：中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，中國人民大學公共資源交易研究中心執行主任。 主要研究公共資源交易、政府法治、廉政建設等領域的問題。

楊興龍：重慶工商大學會計學院副教授，重慶市政府績效評價研究中心副主任。重慶內控科技中心專家委員會主任，重慶市會計領軍人才。

金珧漢：就職于甘肅省張掖市財政局，中國注冊會計師、注冊咨詢工程師，長期從事財政業務實際工作，注重工作和學習成果的提煉與轉化。

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

行政事業單位國有資產是黨和國家事業發展的物質基礎和重要保障。 根據《國務院關于2021 年度國有資產管理情況的綜合報告》，2021 年，全國行政事業性國有資產總額54.4 萬億元、負債總額11.5 萬億元、凈資產42.9 萬億元。 其中，行政單位資產總額19.0 萬億元，事業單位資產總額35.4 萬億元。 行政事業性國有資產管理制度體系持續健全，行政事業性國有資產管理基礎不斷夯實，有力推進公共服務均等化，最大限度發揮行政事業性國有資產使用效益。

為持續提升行政事業性國有資產管理效能，更好貫徹落實《行政事業性國有資產管理條例》（國務院令第738 號）、《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5 號）等法規制度，2022 年底，財政部出臺《關于盤活行政事業單位國有資產的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），部署加快推進行政事業單位各類國有資產盤活利用，建立健全資產盤活工作機制，通過自用、共享、調劑、出租、處置等多種方式，提升資產盤活利用效率，為保障行政事業單位履職和事業發展、促進經濟社會發展提供更加堅實的物質基礎。 《指導意見》提出“統籌資源、全面覆蓋、因地制宜、激勵約束”四大基本原則，指出以存量調控增量，將行政事業單位低效運轉、閑置的房屋、土地、車輛、辦公設備家具、大型儀器、軟件等資產納入盤活范圍，區分資產類別研究明確盤活方式，有針對性地盤活資產。 將資產盤活成效與新增資產配置預算掛鉤，通過預算約束推動資產盤活利用。加強監督檢查，全面提升資產盤活積極性。《指導意見》 處處體現過緊日子要求，提出“優化在用資產管理、推進資產共享共用、加強資產調劑、實施公物倉管理、開展資產出租或者處置、探索資產集中運營管理”六大資產盤活方式，為最大化激發資產效能、節約財政資金、優化資源配置提供了行動指南。 為推進盤活資產工作有序規范開展，《指導意見》還從制定盤活方案、規范資產盤活管理、加強信息技術支撐、建立激勵約束長效機制等方面提出落實及保障舉措。

行政事業單位國有資產是履行政府職能、維護政治穩定、提供公共服務的重要物質基礎，具有公益性、公共性和非營利性等特點，在推動完善公共財政體制、提升財政資源配置效率、促進經濟社會事業發展上發揮著無可替代的作用。 為進一步貫徹落實 《行政事業性國有資產管理條例》（國務院令第738 號）《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5 號），落實過緊日子要求，更好激發行政事業性國有資產效能，《關于盤活行政事業單位國有資產的指導意見》出臺。 如何因地制宜、結合各單位實際落實盤活工作？財政部門如何監管保障行政事業性資產盤活提質增效？如何進一步推動行政事業性資產全鏈條常態化監管？ 本期監督沙龍圍繞行政事業性資產盤活管理工作就相關問題展開探討。

做實監管 保障行政事業單位國有資產盤活提質增效

主持人：《指導意見》內容豐富，處處體現物盡其用、過緊日子等要求。 在您看來，《指導意見》有哪些亮點？您對《指導意見》提出的六大盤活方式作何解讀？部門單位落實過程中可能存在哪些困難、應如何更好保障推進？

譚靜：《指導意見》提出的“優化在用、共享共用、加強調劑、公物倉、出租處置、集中運營”等六種盤活方式，既是對長期以來行之有效的資產價值管理方式的總結和認可， 也是對法治化市場化專業化新舉措的創新、開放的改革思維。其中前五種方式是長期實踐中不斷規范、 創新且已經納入相關法規和政策要求的盤活方式， 后續重點在“創新性落實落地見實效”上下功夫。 第六種方式是《指導意見》立足當前、著眼長遠的一項重要創新， 是社會主義市場經濟體制下發揮市場在資源配置、 資產價值發現中的決定性作用的積極探索和實踐。 充分體現了把行政事業性國有資產管理納入國有資產治理總體框架統籌推進的 “一盤棋”改革思維，也為傳統資產管理引入市場化、 專業化資管理念和舉措提供了制度依據。

為此， 建議市場化程度較高且具備較好盤活基礎的各級地方政府積極探索行政事業性國有資產的集中管理、 市場化運營模式或專業機構參與國有資產盤活服務的有效制度和機制。 為了更好地推動行政事業性國有資產的高效盤活和高質量管理，建議加快推進我國資產管理專業人才培養體系建設、專業化資產管理職業資質認定、資產管理師國家標準編制等相關工作，為資產管理的專業化高效化提供堅實的專業化、職業化、技能型、創新型的人才支撐。

李森：《指導意見》的亮點有三：一是言簡意賅、思路清晰。 整個文件字數不多，四部分總計十四條， 在明確指導思想和基本原則的基礎上，側重闡明六種盤活方式，進而對組織實施和具體要求予以部署， 對如何做好行政事業資產盤活工作予以全方位、多層次系統說明，邏輯嚴謹、思路清晰。二是重點突出、可操作性強。盤活行政事業資產的必要性并不是《指導意見》強調的重點， 其重點在于強調如何盤活行政事業資產， 為此明確提出了六種具體的資產盤活方式， 為實踐中開展資產盤活工作提供了行動指南，確定了具體的實現路徑。三是循序漸進、夯實基礎。行政事業資產管理工作是涉及面廣、影響因素多的復雜系統工程，涉及諸多方面和環節。 《指導意見》以存量控增量，化繁為簡，提出了盤活資產的四大原則、六種方式，要求區分資產類別，選擇盤活方式，有針對性地盤活資產，全面優化存量資產管理， 從而為實現資產存量管理與增量管理、 資產管理與預算管理緊密結合， 為實現資產管理提質增效創造了基礎條件。

《指導意見》提出的六大盤活方式是文件的亮點和精髓所在，因地制宜結合各地、各部門、 各單位實際情況保證六大方式得到貫徹落實是新時期盤活行政事業資產的關鍵。六大盤活方式并不相互獨立，而是相互聯系、環環相扣、相輔相成，皆為做好資產盤活工作不可或缺的重要環節， 共同構成統一整體。 六者之間的關系可概括為三點：一是范圍由小到大，逐步拓寬。 盤活資產首先要求行政事業單位最大限度發揮在用資產使用價值， 這是在行政事業單位內部展開； 資產共享共用和資產調劑作為第二、三種方式就需要在不同單位、不同部門之間展開，范圍有所拓寬；第四種方式設置公物倉和第六種方式設立資產運營平臺就需要由一級政府財政部門設置公物倉和成立運營平臺，面向各個部門、各個單位提供資產管理和運營服務； 第五種方式是通過資產出租和處置來盤活資產， 這已超出了政府公共經濟部門， 實際是要求從公私兩大部門協調配合的更大范圍來盤活資產。二是程度由易到難，循序漸進。在行政事業單位內部解決資產閑置和使用不到位問題，相對而言管理主體信息較為充分、信息不對稱程度低，操作難度小，而在部門、單位間實現資產共享共用和資產調劑則信息不充分、不對稱程度就會提高，需付出較大的交易成本， 從而難度加大， 而設置公物倉、 實現資產集中運營還必然涉及制度設計和運作，難度會進一步加大。 由易到難，循序漸進，有利于資產盤活工作順利開展。三是操作由手段到制度，體系完備。盤活資產可以由部門、單位直接采用功能挖潛、修舊利廢等手段來實現， 但還不能離開相應的制度設計，比如資產調劑制度、公物倉制度、資產集中運營制度等就不可或缺，六大資產盤活方式實現了手段選擇和制度設計的結合，相輔相成、相得益彰，有助于資產盤活目標的全面實現。

部門、單位落實《指導意見》提出的六大盤活方式還存在一定困難， 集中體現為信息不充分、 不對稱所導致的機會主義行為在很大程度上制約著資產盤活工作的順利開展。 行政事業資產管理應遵循經濟人假設和信息不充分、 不對稱這兩大基本假設。 行政事業資產管理機構、各個部門、各個單位以及具體占有、 使用資產的個人都是利己的經濟人， 而且他們彼此之間存在信息不對稱。部門、單位盤活資產并不能掌握充分的信息， 行政事業資產管理機構調劑資產也難以掌握充分的信息， 其他資產盤活方式也都受到信息不充分、 不對稱的制約， 由此導致資產盤活工作要么難以開展， 要么雖然可以開展但存在明顯的機會主義行為。解決的辦法和出路是，要通過機制設計， 使各有關主體的利益目標具有兼容性， 即要促使各有關主體對自身利益最大化目標的追求同時要有利于其他主體利益目標的實現。

王叢虎：在我看來，《指導意見》最大的亮點在于， 提出了創新管理行政事業性國有資產的多種方式和具體措施， 同時又鼓勵各單位各部門積極創新。 而《指導意見》提出的六大盤活方式既給出了改革創新的方向，也給出了具體改革創新措施。

這其中個人認為探索資產集中運營管理要求的“國有資產統一管理、市場化運營的盤活方式”最重要，但也最難操作。 國有資產的盤活目的在于提質增效、 最大限度發揮效能， 而市場化運作顯然最有可能實現該目的。但是，市場的不確定性和國有資產的利益交織性又決定了在政策執行中的風險性和難度。為此，國有資產市場化運營的盤活方式首要任務就是確保運行的公開透明。公開透明既可以增加政府的公信力，更能有效地展開競爭， 提高國有資產的利用效益和效率。

金珧漢：《指導意見》 的亮點主要表現在：一是突出高質量。加快推進行政事業單位各類國有資產盤活利用本身就是高質量發展的要求，《指導意見》 在這方面做了強調。 同時，《指導意見》提出要“確保資產盤活工作取得實效”，對工作本身的高質量也提出了要求。二是突出系統性。《指導意見》在涉及范圍上強調“全面覆蓋”，方式方法上強調“統籌資源”，在推進途徑上強調“以點帶面”，在推進手段上強調“激勵約束”并重，充分體現了系統觀念。

六大盤活方式運用的條件和側重點不一樣，具體運用中應具體分析、區別運用。一是在用資產管理重點在優化。 基礎在全面準確掌握資產使用狀況， 關鍵在嚴把資產配置關口， 主要手段是加強資產配置可行性論證。二是資產共享共用重點在推進。主要從三個方面去推進： 對所有行業的要求是篩選具備條件的資產開展共享共用。對重點行業的要求是教育、 醫療衛生、科技、 文化體育等領域行業主管部門要牽頭建立本行業資產共享共用機制。 對重點資產的要求是國家重大科研基礎設施和大型科研儀器納入科研設施與儀器國家網絡管理平臺，通過平臺向社會開放共享。三是資產調劑重點在加強。 主要從三個方面去加強：本單位、本部門內部調劑利用，跨部門、跨地區、跨級次資產調劑，對因技術原因需要更新、 但仍具有使用價值的資產通過轉變用途調劑。四是公物倉管理重點在實施。實施管理的主體是有條件的縣級以上財政部門。 實施管理的對象是低效、閑置資產，大型會議（活動）、臨時機構配置資產等。實施管理的主要方式是集中管理、調配使用。五是資產出租、處置重點在開展。條件是除國家另有規定外， 行政事業單位難以調劑利用的辦公用房、儀器設備等資產，按照規定的權限批準后出租、處置。遵循的原則是公開、公正、公平和競爭擇優。 主要方式是市場化， 按照有關規定通過相應公共資源交易平臺進行。 六是資產集中運營管理重點在探索。 探索的主體是有條件的地方財政部門。 資產集中運營管理的組織形式是建立資產集中運營平臺或者委托專業機構。 資產集中運營管理的對象是整合的行政事業單位低效、閑置資產。資產集中運營管理的方式是實行專業化、 市場化運營和管理。 資產集中運營管理的目標是提升資產資源統籌能力和資產運營收益。

部門單位落實過程中可能存在的困難有三種情形：一是決策層面不想為。部門單位內部管理部門因為熟知政策規定， 可以提出盤活利用的建議， 但在決策層面因激勵不夠、約束不足等方面的考慮，卻有不想為的想法。二是實施層面不敢為。這里面有兩種情況： 一種是對決策層面不想為的決定不敢按照制度規定提出反對意見。 另一種是對公物倉管理、 資產集中運營管理等處于試點、探索、推進階段的工作，因規定不明確等因素，怕試錯，不敢開展、實施、推進工作。三是操作層面不能為。加強資產配置可行性論證、公物倉管理、資產集中運營管理等工作， 因缺乏專業力量、 專業知識等，具體操作上不知道怎么辦的情況。

如何更好保障推進： 一是加大激勵約束力度促想為。 除《指導意見》明確的激勵約束措施外， 建議將相關工作納入政績考核，拓展激勵約束的內容，對盤活工作成效突出的從資金、項目等方面予以傾斜支持，對盤活工作不利的采取約談、 問責等方式加大懲戒力度。 二是健全容錯糾錯機制促敢為。對公物倉管理、資產集中運營管理等處于試點、探索、推進階段的工作，堅持“三個區分開來”，寬容干部在改革創新中的失誤錯誤，對該容的大膽容錯。各級各類監督部門要準確把握政策界限， 在對違紀違法行為必須嚴肅查處的前提下， 圍繞資產盤活工作更多發揮監督保障執行、 促進完善發展的作用。三是提升專業能力促能為。組織開展引導資產管理人員在學習上下苦功，努力成為資產盤活的行家里手，保證資產盤活工作快落地、真見效。大力培育壯大外部專業力量， 督促其合規履職、 提升能力，為資產盤活工作提供專業化、市場化服務。

楊興龍：《指導意見》 貫徹落實了黨中央、 國務院關于強化行政事業性國有資產管理的決策部署， 系統總結和固化了各部門各地方關于資產盤活的探索實踐， 明確了資產盤活的六種方式及其適用范圍，構建了推動資產盤活的工作機制和保障措施，明確了具體的工作要求。作為財政部印發的專門針對資產“盤活”的規范性文件，具有諸多亮點。 比如：

首先，《指導意見》以“盤活行政事業單位國有資產”為主題，將資產“盤活”作為一項專項任務部署安排， 凸顯了現階段行政事業性國有資產管理中“盤活”工作的重大意義和重要作用，有助于凝聚社會共識、整合社會資源、形成監督合力，顯著提升各部門各單位對資產盤活工作的重視程度，為破解資產盤活工作面臨的痛點、 難點和堵點問題注入新的動力，這是《指導意見》的最大亮點及突破。

其次，《指導意見》 系統闡述了資產盤活的總體要求、盤活方式、組織實施和工作要求，構建了系統完備、全面覆蓋、銜接有序的“盤活”工作體系，為各部門各地方深入探索和有序推動資產盤活工作提供了規范和指引。

第三，《指導意見》明確了資產“盤活”的內涵和類型等核心要素，為政策供給、實踐推動和理論研究奠定了基礎、 搭建了框架、指明了方向，有助于持續推動政策優化完善、實踐探索創新和理論研究深入。

第四，《指導意見》將“資產集中運營管理”作為一項盤活方式進行規范，是對國務院有關文件精神的貫徹落實和對地方政府探索實踐的“正名”及“確權”，在財政緊平衡和政府過緊日子的背景下或將形成較強的推動效應，《指導意見》 同時對其潛在風險做了預警和防控機制設計， 統籌發展與安全，保障“盤活”工作健康、可持續推進。

《指導意見》所提及的六種盤活方式覆蓋了國有資產管理的全生命周期， 前兩種（優化在用、共享共用）針對資產“使用”環節，旨在提高在用資產的使用效率；中間兩種（加強調劑和公物倉管理）針對資產“配置”環節，旨在優化資產配置方式、節約財政資金；后兩種（出租處置、集中運營），旨在增加資產處置收益。其中，前五種方式在近年來有關政策法規中出現的頻次較多，《指導意見》做了系統總結和細化；“資產集中運營管理模式”更值得關注。對于這種模式需要注意：第一，地方上有實踐，有些市縣政府將行政事業單位擁有或控制的土地使用權、 房屋等資產打包注入國有企業進行運營以增加地方財政收入， 同時提高國有企業資質，通過企業發債融資、促進地方經濟社會發展；第二，政策上有支撐，國辦于 2022 年5 月印發的《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》提出，鼓勵和支持國有企業依托國有資本投資、 運營公司“通過進場交易、協議轉讓、無償劃轉、資產置換、聯合整合等方式”盤活長期閑置的存量資產、 支持金融資產管理公司等主體“通過不良資產收購處置、 實質性重組、市場化債轉股等方式”盤活閑置低效資產，為上述方式的運用提供了政策保障。

政府落實過緊日子以來， 各地方統籌盤活財政資源的舉措側重于財政資金，對于實物資產往往無從下手。 行政事業單位資產的類型多、涉及面廣，相關的改革“牽一發而動全身”，實施過程可能面臨較大阻力。結合前述論證，當前應當著力推動五項工作：

一是出臺實施細則。 地方財政部門和機關事務管理部門根據《指導意見》和國管局 《關于提高中央行政事業單位國有資產管理效能 堅持勤儉辦一切事業的實施意見》等文件，結合本地區行政事業性國有資產管理實際， 堅持問題導向、 堅持系統觀念，研究制定易操作、可評價的實施細則及保障措施（比如針對公物倉、儀器設備共享共用、信息系統建設、考核評價等的管理辦法），為財政監督、審計監督和紀檢監察等提供制度支撐。 《指導意見》 印發以來，江蘇、內蒙古、貴州、浙江、安徽、寧夏等地通過地方政府規章或規范性文件的方式貫徹落實，做出了有益探索。

二是強化監督檢查。 推動財政部門內部協同、形成合力，將資產盤活工作納入財政監督檢查范圍和內部控制報告、 部門整體績效評價的指標體系； 推動與審計機關的貫通協調， 將資產盤活工作納入行政事業單位領導干部經濟責任審計、 離任審計范疇，必要時可開展專項審計；推動將資產盤活工作納入作為國務院大督查的督查內容，對資產長期閑置、盤活工作不力的，采取約談、問責等方式，加大督促力度。

三是加快系統整合。 2015 年 《財政部關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》提出“建立‘全面、準確、細化、動態’的行政事業單位國有資產基礎數據庫”，當前資產管理系統與財務系統不聯通、基礎數據不完備，仍然是制約行政事業性國有資產管理與監督提質增效的短板、弱項，亟需將國有資產管理信息系統建設和聯通工作作為當前重點工作、 掛牌督辦，通過“專項治理”甚至“政治督導”的方式推動解決。

四是壓實主體責任。 強化各級機關事務管理部門的主體責任， 推動各項工作有序開展。 《行政事業性國有資產管理條例》規定機關事務管理部門會同有關部門 “依法依規履行相關中央行政事業單位國有資產管理職責”同時接受財政部門的“指導和監督檢查”，財政部門應當充分履職，積極采取有效措施， 明確與機關事務管理部門在國有資產管理方面的職責分工、 進一步壓實機關事務管理部門及部門和單位的主體責任， 指導制定推動資產盤活工作的路線圖和時間表，定期聽取報告、協同解決有關問題。

五是發揮典型案例引導帶動作用。 資產盤活工作具有很強的實踐性， 要堅持守正創新，鼓勵各部門各地方積極探索實踐；各級財政部門應當做好組織推動工作，通過專業指導、評審論證、優秀案例征集評選等方式，推動形成可復制、可推廣的經驗做法。 對于經過驗證行之有效的做法應當加大宣傳推廣， 及時將具有共性的經驗做法通過政策法規給予固化， 發揮法治 “固根本、補短板、揚優勢、利長遠”的作用。比如，《江蘇省行政事業性國有資產管理辦法》提出“對使用領域少、使用頻率不高且又確需配置的資產，優先由公物倉統一采購、統一調劑、統一處置”，是從源頭解決問題的治“本”之策，能夠解決單位自行配置后將“閑置”資產視為“私有”財產不愿“拿出來”的困局。

主持人：規范資產盤活管理，加強資產全生命周期管理是《指導意見》提出的相關要求，并進一步指出，在規范審批程序的基礎上，加快辦理資產出租、處置事項，相關收入按照本級財政部門的規定，上繳國庫或納入單位預算管理，防止國有資產流失。 嚴禁借盤活資產名義，對無需處置的行政事業單位國有資產進行處置或者虛假交易，以變相虛增財政收入。 各級財政部門要加強監督檢查，確保資產盤活合法合規、收入管理規范有序。 您對這一部署作何解讀？ 財政部門開展相關監督檢查工作中應著力把握哪些關鍵點？

李森：《指導意見》明確指出，資產盤活工作財政部門需要加強監督， 確保盤活資產合法合規、收入管理規范有序。這充分表明行政事業資產管理的兩大基本假設即經濟人假設和信息不充分、 不對稱假設已得到足夠的重視。占有、使用行政事業資產的各個部門、各個單位以及具體的占有、使用資產的人員， 甚至行政事業資產管理機構都是經濟人， 都會在特定約束條件下追求自身利益最大化， 而且各個主體都難以掌握充分的信息且彼此之間信息是不對稱的。按照信息經濟學的基本理論，擁有信息優勢的一方會利用自身信息優勢實現自身利益最大化。因此，在盤活資產時必須加強管理，以防止國有資產流失。盤活行政事業資產加強財政監管的重點是：一是部門、單位閑置資產的狀況，到底有什么種類、有多少資產處于閑置狀態， 這是盤活資產首先需要掌握的信息， 否則資產盤活工作就難以開展； 二是資產集中運營收益和處置收益按照規定上繳國庫的情況， 是否做到了及時足額入庫。

譚靜：盤活資產不能簡單地理解為隨意“變賣資產”，而是一項貫穿資產管理全生命周期的、 規范有效的全面價值管理思維和體系。為此，既要鼓勵積極主動創新盤活新思路新舉措，也要守住資產盤活的“安全底線”，以風險思維和合規監管筑牢資產盤活安全屏障，統籌好事業發展、物盡其用和資產安全的關系。 財政部門開展監督檢查要以財政監督和行政事業性國有資產管理法規制度為依據， 重點對盤活前端的重大事項前置程序完整性和全流程審批合法合規性， 過度變相盤活對行政事業單位依法正常有序運行的影響， 盤活涉及的交易公開性、公平性、公正性，盤活收入是否應收盡收、應繳盡繳，盤活收入的相關支出是否按照《行政事業性國有資產管理條例》要求納入部門決算全面完整準確反映等重點風險點進行監督。 建議行政事業單位要把相關風險點納入單位內部控制體系， 強化內部監督。

王叢虎：行政事業單位國有資產的公共屬性決定了必須強化規范管理。 不同于私人資產的管理， 管理好國有資產不僅要切實能夠盤活資產，達成提質增效的目的，還要程序合法合規， 遵守行政事業單位內部的管理要求。 這不僅需要管理體制、機制、方法和手段的創新，更需要基于法律法規明確規定上的規范管理。為此，財政部門必須承擔起強化監督檢查的責任， 還要積極鼓勵創新， 處理好合法合規與改革創新之間的關系。 同時， 開展監督檢查要遵循“互聯網+監督”要求，確保全程監督、實時在線監督、監督結果公開透明、監督結果的充分利用。

金珧漢：一是增強財政領域各項改革措施的系統性整體性協同性。 財政領域的任何一項改革都會牽一發而動全身， 必須放在財政工作全局中系統推進。 推進資產盤活工作， 必須與規范財政收支等財政領域其他方面的工作聯動起來， 注重相關改革措施之間的協同性以及各項改革措施之間的相互銜接，構建系統完善、科學規范、運行有效的制度體系， 持續聚合各項改革措施的合力，服務于“財政是國家治理的基礎和重要支柱”這一定位。二是嚴格遵循在法治下推進財政改革的原則。 在推進財政改革過程中， 必須發揮法治的引領和推動作用，注重運用法治思維和法治方式，既要推動資產盤活工作依法進行， 用法治給資產盤活工作定規矩、劃界限；又要健全財政領域行政規范性文件制定協調機制， 防止政策效應相互抵消。

財政部門開展相關監督檢查工作中應著力把握以下關鍵點： 一是準確定位監督檢查。 統籌好監督保障執行和促進完善發展之間的關系， 既要促進完善發展資產盤活工作，又要監督保障執行財經紀律。二是推進監督檢查精準化。實事求是查清事實、區分責任、作出處理，增強監督檢查的嚴肅性和公信力。落實“三個區分開來”要求，完善跟蹤回訪機制。 堅持監督檢查、整改、治理結合，把查辦違紀違法案件與深化改革、堵塞漏洞、加強教育結合起來，不斷提高監督檢查效能。三是提高監督檢查履職水平。精準把握監督檢查標準， 不斷增強運用政策能力，健全分級審核、協同把關、質效評估等制度，持續提高監督檢查質量。

楊興龍：黨的二十大報告對于“國家安全”作出專章部署，此后召開的中央經濟工作會議、全國財政工作會議、全國審計工作會議等，都將“保障財政可持續和地方政府債務風險可控” 作為重要工作任務進行布置安排。地方政府既要維護社會穩定、推動社會經濟轉型發展，又要在黨中央、國務院部署各類監督下嚴控地方政府違規舉債，需要政策創新給予支持；國務院辦公廳、發改委和財政部先后發文， 部署行政事業性國有資產盤活，允許、鼓勵和推動通過市場化方式對低效和閑置資產進行盤活， 為地方政府彌補財政收入缺口提供了法律框架內的可選路徑， 同時也可能導致 《指導意見》提到的“對無需處置的行政事業單位國有資產進行處置或者虛假交易” 的短視與投機行為。例如，有的地方可能變賣資產或者簽署過長時間的租賃合同， 影響區域經濟社會發展的可持續性； 有的可能賤賣資產導致國有資產流失，滋生腐敗；有的可能通過虛假交易變相舉債融資， 增加債務風險，等等。 需要提前設計好防范措施。 財政部在明確盤活行政事業性國有資產方式、鼓勵將“難以調劑利用的”辦公用房、儀器設備等資產對外出租或者處置的同時，對潛在風險做了預判和防范、明確了“嚴禁”事項，要求各級財政部門“加強監督檢查”，是未雨綢繆之舉， 體現了辯證思維和系統觀念。

對上述行為實施監督檢查的前提和關鍵是規范決策程序、完善標準規則、健全交易平臺， 通過對制度執行情況的監督檢查防范潛在風險。 具體包括：

規范決策程序方面，參照《重大行政決策程序暫行條例》規定梳理和固化決策程序， 對于超過一定限額的資產出租、處置事項決策程序中增加公眾參與、專家論證和風險評估等環節， 強化信息公開，進一步提升資產處置行為的法治化、規范化程度。

完善規則標準方面， 通過規范發展資產評估行業、明確“低效閑置”標準、完善全國統一的公共資源交易平臺、 定期發布負面交易清單等方式， 提升對資產出租和處置行為的專業化、標準化程度，避免因為口徑不一、標準不明導致的錯誤決策。

健全交易平臺方面， 加快建立全國統一、信息可查詢、可比對、可監測、可通過大數據分析做風險預警、 可追溯問責的公共資源交易平臺， 進一步提升公共資源交易的市場化程度。

運用財會監督等手段 持續推動建立行政事業性國有資產全鏈條常態化監管機制

主持人：長期以來，財政部門“管資金”的角色定位十分明確，“管資產”的職能作用亟待充分有效發揮。此次《指導意見》也提出，“建立資產盤活情況與新增資產配置預算掛鉤機制，充分結合存量資產使用狀況審核新增資產，優化資產配置，從源頭節約財政資金。 對閑置浪費嚴重的部門、單位，財政部門可視情況停止批復新增資產配置預算”。 進一步看加強資產全生命周期管理，如何運用財會監督等多種手段，將行政事業性國有資產監管融入預算編制、執行、決算的各個環節，推動建立全鏈條常態化監管機制？ 談談您的想法建議。

王叢虎：行政事業性國有資產的監督管理只有建立起全鏈條常態化的監管機制，才能確保監督有力有效。而常態化的監督機制要 “建立資產盤活情況與新增資產配置預算掛鉤機制”，這就意味著要“充分結合存量資產使用狀況審核新增資產，優化資產配置，從源頭節約財政資金”；同時也還要“對閑置浪費嚴重的部門、單位，財政部門可視情況停止批復新增資產配置預算”等。 為此，各部門及其所屬單位要全面總結經驗，匯總本部門資產盤活工作情況，并納入行政事業性國有資產年報予以反映，持續推進資產盤活工作。只有建立起這樣常態化運行機制，并讓其有效運轉起來，才能真正盤活國有資產， 并取得實實在在的成效。

李森：《指導意見》指出，要建立資產盤活情況與新增資產配置預算掛鉤機制，本質是要通過盤活資產，實現存量資產管理與增量資產管理以及資產管理與預算管理的結合。 在行政事業資產管理的全生命周期，即在行政事業資產的融資、籌資、投資、配置、運營、處置各個環節，都要與預算的編制、審批、調整、決算的各個環節實現有機結合，推動建立全鏈條常態化監管機制。 本人的看法是可考慮采用標本兼治的對策：一是治標，即在行政事業資產管理機構負責資產管理，預算管理機構負責預算管理的制度框架下，通過行政事業資產管理機構與預算機構的協調配合來做好資產管理與預算管理的結合工作，有助于推動建立全鏈條常態化的監管機制；二是治本， 即深化我國復式預算制度改革，將一般公共預算分為經常預算和資產預算兩部分，經常預算由預算管理機構負責編制，資產預算由行政事業資產管理機構負責編制，發揮二者的比較優勢，各司其職、各負其責，通過相互協調、相互配合來共同完成一般公共預算編制，有助于徹底解決行政事業資產管理與預算管理脫節的問題，真正建立全鏈條常態化的監管機制。

金珧漢：一是優化部門單位和財政部門內設機構設置和職責配置。 堅持問題導向， 優化部門單位和財政部門內設機構設置和職責配置， 堅持一類事項原則上由一個內設機構統籌、 一件事情原則上由一個內設機構負責， 加強相關內設機構配合聯動，避免責任不明、推諉扯皮，使部門單位和財政部門內設機構設置科學、權責協同、運行高效。

二是強化部門單位內部流程控制。 按照 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的要求，加強內部權力制衡，規范內部權力運行。按照決策、執行、監督相互分離、相互制衡的規定，將行政事業性國有資產監管融入預算編制、執行、決算的各個環節，分事行權、分崗設權、分級授權和定期輪崗。

三是加強財政部門內部監督橫向協同聯動。加強財政部門內部資產、預算、國庫、部門預算管理、政府采購、績效管理、預算評審、監督評價等各個環節高效銜接、運轉有序的工作機制，凝聚監督合力，提升監督實效。

四是形成共同治理合力。 發揮財政部門財會監督主責部門作用， 健全監督力量整合、措施運用、成果共享等機制，推動與其他監督的貫通協調。 鼓勵社會第三方發揮外部監督作用。

楊興龍：國務院《行政事業性國有資產管理條例》 明確行政事業性國有資產管理的基本原則是 “實現實物管理與價值管理相統一，資產管理與預算管理、財務管理相結合”，這也是行政事業性國有資產管理體制改革與發展的總體要求， 為財政部運用預算管理、 財務管理、 績效評價和內部控制、 財會監督等手段強化對行政事業性國有資產的價值管理、 綜合管理與監督檢查提供了根本遵循。

財政部發揮“管資產”職能，當務之急是加快推動 “推進資產管理融入預算管理一體化系統”，通過“建立預算資金形成資產的全鏈條管理機制”實現“準確核算和動態反映資產配置、存量等情況”。 資產具有實物形態和價值形態兩重屬性， 需要同時實施實物管理和價值管理。 獨立的會計主體通常將資產的實物管理和價值管理相互分離，起到橫向制約的作用，這是內部控制的基本要求；但要求定期進行財產清查（比如資產盤點）以保證賬實相符，這是編制會計報表的前提。對于部門和一級政府，資產的實物管理與價值管理也是分離的， 由于管理體制機制及信息系統等歷史問題長期存在， 行政事業性國有資產的實物管理與價值管理還存在著管理不夠協同、 系統未能聯通、數據不能統一等情況，導致很多改革要求與政策舉措無法落地實施， 制約了財政部門資產管理與監督的效能發揮。 全國人大常委會預算工作委員會、 全國人大財政經濟委員會 《關于行政事業性國有資產管理情況調研報告》 對此作出系統全面的闡釋，目前仍有必要建立問題清單、認真整改落實、逐項對照銷號。

梳理當前政策法規中的有關要求：《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》要求“新增資產配置要與資產存量掛鉤， 依法依規編制相關支出預算”；《行政事業性國有資產管理條例》強調“嚴格按照預算管理規定和財政部門批復的預算配置資產”“實現實物管理與價值管理相統一，資產管理與預算管理、財務管理相結合”，“在決算中全面、真實、準確反映其國有資產收入、支出以及國有資產存量情況”。

《財政部關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》 提出“通過對預算管理和財務管理流程進行必要的再造， 實現資產管理與財務管理緊密結合，實物管理與價值管理緊密結合，做到賬賬相符、賬實相符”，要求“強化資產管理與財務管理、預算管理的銜接，構建既有機聯系又相互制衡的內部工作機制”。具體操作層面，一是要把好資產“入口關”、“將資產配置管理職能嵌入到預算管理流程中”，二是“分類制定資產配置標準”、明確各類資產的配置數量、 價格上限和最低使用年限等， 三是 “建立資產共享共用與資產績效、資產配置、單位預算掛鉤的聯動機制”，四是 “加強行政事業單位資產管理信息系統建設，并與預算系統、決算系統、政府采購系統和非稅收入管理系統實現對接”。

財政部 《關于進一步加強和改進行政事業單位國有資產管理工作的通知》 要求“優化新增資產配置管理”，強調“建立健全新增資產配置相關預算管理制度， 優化新增資產配置相關預算編報審核機制”。

此次《指導意見》強調“通過預算約束推動資產盤活利用”，要求“推進資產管理融入預算管理一體化系統”“建立預算資金形成資產的全鏈條管理機制”，實現“準確核算和動態反映資產配置、 存量等情況”，同時 “鼓勵基于物聯網技術開展資產使用管理動態監測”。

國管局 《關于提高中央行政事業單位國有資產管理效能 堅持勤儉辦一切事業的實施意見》提出“對投資計劃和預算財務進行科學規劃， 搭建節約節儉的整體框架”，要求“強化剛性約束，加強投入產出分析， 樹牢管理績效理念”“資產盤活利用等效能提升情況將作為中央行政事業單位資產管理績效評價的重要內容”。

上述文件對于財政部門進一步強化“管資產”職能、切實提升行政事業性國有資產管理監督效能的目標、原則、路徑和具體措施等作出細致部署和要求， 接下來是如何統籌推進和有效執行。實踐證明，沒有堅定有力的執行系統， 再好的政策設計也只能是藍圖。 結合前文分析，筆者認為，制度執行的關鍵是兩個方面： 一是在一定時期內實行提級管理， 確立資產盤活管理等工作在黨和國家治國理政中的政治地位，凝聚各類監督資源，貫通協調、共同推動；二是理順管理體制機制， 明確界定相關主體的職能職責， 保證各項具體工作都有穩定的決策機制、確定的主責部門、清晰的辦理流程和明確的執行標準。