探索建立以績效為核心的預算管理新機制
——以浙江省湖州市為例

●浙江省湖州市財政局課題組

近年來，浙江省湖州市積極開展全面實施預算績效管理工作， 對照“全方位、全過程、全覆蓋”的整體目標，不斷提升績效管理的影響力和導向力。 2020 年，湖州市率先實現市本級部門預算項目績效目標全公開以及績效評價結果全公開， 基本建成“1+2+X”全過程績效管理制度框架，但是也清醒地認識到，目前預算績效管理工作中仍存在項目儲備庫、績效目標管理、績效運行監控、績效評價環節與預算管理融合不夠深入的問題，需要進一步落實績效管理與預算管理掛鉤機制，切實與資金分配相掛鉤。 2021 年 7 月，湖州市發布全國首項《全周期預算績效監督管理工作規范》地方標準，推動真正實現“花錢必問效， 無效必問責”， 為老百姓管好“錢袋子”，對加強預算績效管理結果的應用具有深刻的現實意義。 因此，本文結合湖州市預算績效管理工作實踐，探索建立以績效為核心的預算管理新機制。

一、 績效管理與預算管理相掛鉤的重要意義

（一）推動績效管理改革向縱深發展的迫切需要

2018 年黨中央、國務院對全面實施預算績效管理作出頂層設計和重大部署，《關于全面實施預算績效管理的意見》正式印發，緊隨其后，2020 年修訂后的 《中華人民共和國預算法實施條例》，打造預算編制、執行和決算全過程的績效管理鏈條，形成管理閉環，為推進績效管理改革各項工作奠定了基礎。 為深入貫徹全面實施預算績效管理各項要求， 將績效管理改革向縱深推進， 加強績效管理與預算管理掛鉤工作，“讓績效在資源配置中發揮更大作用”，著力提高財政資源配置效果和使用效益顯得尤為重要。

（二）完善公共財政體系科學化、精細化的有力抓手

近年來， 各地都在不斷創新績效管理方式方法，績效理念逐漸深化，預算管理工作的核心內容之一就是促進財政資金使用績效。 績效管理與預算管理相掛鉤，一方面，要求財政部門創新預算管理方式方法， 堅決貫徹落實“誰花錢誰負責”，嚴格按照“花錢必問效，無效必問責”，科學合理配置公共資源，分配好、使用好、管理好有限的財政資金。 以財政資金績效評價為核心，強調財政支出的結果導向。另一方面， 強化預算部門的績效管理主體責任，通過營造濃厚的績效管理氛圍，壓實部門考核責任， 加強預算部門在事前、事中、事后的績效管理觀念，強化部門申請預算時更加注重績效目標的源頭把控作用， 通過一系列舉措提升財政科學化、精細化管理水平，完善公共財政體制建設。

（三）建設高效、責任、透明政府的客觀要求

強調以結果為導向， 是各級政府重視績效管理的內生動力。 績效管理與預算管理掛鉤能夠將部門資源投入和政府行為的產出聯系起來，并運用公開機制，將預算部門的績效管理結果向社會全面公開，發揮社會公眾的監督作用，加快推進透明政府建設。 同時，通過公開機制，加強結果應用，以公開促改進，進一步落實預算部門績效管理主體責任，踐行“財為政服務”理念，促進政府決策和各項工作任務的落實，從而提升公共產品和服務的效率和質量。

二、預算績效與預算管理掛鉤面臨的難點分析

（一）項目儲備面臨“名歸實未至”的處境

1.項目庫建設相對滯后。 財政預算編制軟件雖然已上線運行多年，但在2020 年以前，預算項目庫儲備每年僅形成單獨的基礎數據庫，未延續使用；同時，大多數預算部門還沒有建立起單位項目庫。由于預算部門在儲備項目環節， 只關注現階段年度預算和內容的編制，對中期規劃管理相對薄弱，也就無法實現滾動管理的效果，這些局限性無疑會增加預算編報工作的難度， 從而導致預算編制工作走過場、質量低的現狀。 以湖州市婦女聯合會2018 至2021 年數據為例，從表1 中反映出，延續性項目的預算編制，預算單位存在前后年度項目名稱不一致的情況，一是預算單位對項目庫儲備的工作重視程度不夠，二是財政部門的項目庫儲備的基礎數據無法得到有效延續應用，往往是每年預算編制重新啟用新年度的項目庫基礎信息。

表1 2018 至2021 年湖州市婦聯某項目統計表（單位：萬元）

2.項目庫管理相對低效。 從表2 中的數字來看，歷年來預算單位財務人員變動頻繁，業務水平參差不齊，對項目庫的工作存在重申報、輕管理現象，項目庫得不到及時的更新與維護，無法充分發揮項目庫儲備的作用。以“省級轉移支付項目庫信息數據采集軟件”統計數據為例，儲備與報備的轉化率不高， 預算單位申報儲備項目的工作， 都是在財政部門的監督與督促下完成，預算單位工作積極性不足；預算單位報備項目的前期準備，與儲備庫存在脫節，儲備未完全覆蓋報備，“錢等項目”的狀況也仍然存在；各預算單位申報、儲備、報備項目的工作效率、工作完成度質量參差不齊， 對相關工作的重視程度存在明顯差異。

表2 2017 至2020 年財務人員崗位變動統計表

（二）績效目標陷入“形式化審查”困境

1.績效管理理念不夠深化。 部分預算部門績效理念尚未從“要我有績效”到“我要有績效”轉變，認為只要資金使用合法合規就行，不重視資金的使用績效。這些固化的觀念尚未轉變，導致預算單位對績效目標編制工作重視度不夠，在編制過程中只是簡單應付，缺乏系統性思維，進而導致許多預算單位編制的績效目標質量不高、不夠規范。

2.績效目標的設置不夠科學。績效目標設置必須科學、合理、可行，績效目標對于整個預算績效管理流程起到的是源頭把控作用，績效目標設置的不科學對后期績效運行監控、績效評價都會產生相應的影響。過高的績效目標，事后績效評價無法通過，可能會影響以后年度的預算安排。所以，大多數單位申報績效目標時， 多選比較容易達到的績效目標， 這樣便失去了績效目標指導預算安排的本意。

（三）績效監控處于“分散管理”的局面

1.監控手段單一。 目前部門自行監控和重點監控主要通過預算部門報送紙質材料，亟需由紙質化向數字化轉變，財政部門依據預算部門報送的市級單位績效運行監控分析表進行分析、匯總，人力工作量大，難以對項目實際運行情況有公正、客觀的掌握。 信息化應用場景少，如對于預算執行率數據，原系統無法實時直觀展現部門預算項目的預算執行率，更沒有引入大數據、AI 算法等先進手段對預算執行率進行系統化分析。

2.監控標準不夠合理。 由于年初在預算編制時填報的是年度績效目標，所以在年中績效運行監控過程中，要對于產出指標中的數量指標和成本指標，根據序時進度計算確定績效指標年中監控標準。 在實際操作中，由于項目千差萬別，有的項目并非能夠按序時進度逐月計算產出；有的項目由于跨度長，年末最后的完成時點一次性產出；還有的項目為委托第三方機構實施， 資金支付通常為年底統一支付，這就造成了部門項目在第二季度、第三季度的績效監控中出現預算執行率低的情況，所以采用“一刀切”的方式并不適宜。

（四）評價結果受到“不夠科學”的質疑

1.績效評價主體缺乏專業化水平。 在實施預算績效管理的過程中，第三方中介機構在參與績效評估、績效目標論證評審、績效評價等方面起著十分重要的作用。 然而，目前仍存在著第三方參與預算績效管理準入門檻不高、費用支付不明、 專業性輔導不強等種種問題，需要進一步提高第三方專業化水平。

2.績效評價范圍不夠全面。 由于財政預算項目多，就湖州市而言，2021 年預算項目有近2000 個，如全部開展財政再評價工作，人力、物力成本較高， 目前該市在上級要求抽評率10%的基礎上，自我加壓，抽評項目和資金額均占比30%以上，即使如此，也存在績效評價范圍不夠全面的問題，難以全面了解財政預算項目整體績效情況。

三、建立以績效為核心的預算管理掛鉤機制

（一）源頭控制績效目標，與預算編制執行相掛鉤

為有效控制新增項目的設立，財政預算部門建設以“項目庫”“指標庫”為“兩項基礎”的前置門檻，圍繞“績效目標－績效指標－產出指標－預算”的邏輯鏈條，實施項目績效管理分類管理的路徑，從而達到“績效引領預算編制、執行”的目的。

1.加強績效目標質量審核，嚴控項目輸入關。 績效目標貫穿預算管理與績效管理的全過程， 其編制質量的高低直接影響后期預算績效管理的準確率。 加大對績效目標的審核力度，嚴控項目庫輸入的質量關，從源頭節制項目資金的支出。 一是將績效目標作為必要性條件。 財政部門將績效目標作為項目設立的必要條件，對其設立的必要性、投入的經濟性、社會效益性等方面進行審核。 財政業務處室作出評價意見， 確定該項目是否可進入項目庫。二是加強績效目標的實質性審核。通過推動全面梳理財政政策和專項資金項目庫，建立與之相適應的項目預算績效目標指標庫，推動政策、項目歸并整合，構建重大項目預算績效目標審核體系，通過實質性審核，規范重大項目預算績效目標管理， 增強績效目標設置的科學性、合理性、規范性。 三是規范審核流程。 對指標不完善的項目，應退回預算單位對其調整完善后， 再重新申請進入項目庫。 未審核通過，未納入項目庫的項目不得進入財政部門預算編制范圍。

2.優化指標庫，實現績效指標與預算安排相掛鉤。 分類編制績效目標，健全指標標準體系， 是績效目標與預算安排相掛鉤的重要抓手， 依托產出指標測算結果數據關聯預算資金。一是科學安排項目分類。將項目按照運轉類和特定目標類劃分， 不同的項目類別可采取不同的績效目標審核標準。 二是完善分類指標庫。 根據項目分類，結合各類項目的共性特征，通過大數據分析、比價詢價、參照指標等方式，確定各項分類項目共性指標。共性指標根據實際情況，每年進行一次修訂和完善。三是精準測算項目預算匹配度。 財政部門依托共性指標體系， 對預算部門申報指標的數據進行核準，根據計算產出指標中數量×單價的原則形成結果數據， 對比財政部門指標庫中共性指標×申報數量的結果數據，測算預算部門與財政部門預算目標的匹配度。

（二）完善績效監控體系，與預算管理效率掛鉤

1.數字賦能，推動績效運行監控整體智治。 依據績效目標及預算執行 “雙監控”的工作要求，重構績效運行監控模式，由被動監控變為主動監控、 紙質監控變為數字監控、單一監控變為集成監控。 抓住預算管理一體化系統上線契機，在一體化系統中搭建預算績效動態監控平臺， 構建績效運行監控指標體系，引入項目序時進度規則，完善監控預警規則。打造績效運行監控智慧分析平臺，實時展示項目預算執行情況、 項目運行監控情況等，運用大數據、區塊鏈、AI 算法等技術對監控結果數據進行深度學習，以期對監控策略進行靈活調整，推動績效運行監控整體智治。

2.分類管理，推動績效運行監控科學規范。 加強半年度績效運行監控，引入半年度績效目標申報概念，探索部門預算項目績效目標半年度編報制度，對于產出指標中的數量指標和成本指標，根據序時進度計算確定績效指標年中監控標準，以項目關鍵時間節點為基準，設置科學化的序時進度，以現有部門自行監控、重點監控方式為基礎，加強年中績效運行監控， 發揮績效運行監控實質性作用。 制定分類處理辦法：由于客觀因素，比如政策變化、 突發事件等導致預算執行進度緩慢或預計無法實現年初設定績效目標的，財政部門可以適當調整預算；對于其他原因造成執行進度慢、績效目標偏離的情況，財政部門可采用系統預警、短信提醒、整改通知、反饋、跟蹤等方式，確保年底能夠完成績效目標。

3. 橫向協同， 推動績效運行監控多措并舉。財政部門可聯合人大財經委、發改委、審計局、第三方機構等，共同做好績效運行監控，如人大財經委可通過聽取報告、組織人大代表視察、預算聯網監督等形式；發改委可對政府投資項目的運行情況實施監控；審計局可對納入年度審計計劃的重點領域、 重大投資項目、民生資金等的預算執行情況和使用效益進行審計。加大績效運行監控結果應用力度，建立“問題反饋+問題整改”機制，對績效運行監控應用情況進行實時跟蹤，督促相關部門（單位）及時落實整改意見，加強橫向協同，發揮系統合力，提升預算管理效率。

（三）優化完善績效評價體系，與資金分配掛鉤

1.績效關口前移，嚴格重大項目事前績效評估。對部門提出擬納入市級集中財力辦大事體系或新增重大政府投資項目應按照要求開展事前績效評估。原則上新增500 萬元以上的項目以及原有延續性項目增加預算至500 萬元的，均需完成事前績效評估。 進一步強化政府投資項目立項管理，對擬納入政府投資項目立項儲備庫且后續需財政安排預算資金的項目，必須開展事前績效評估（5000 萬以下項目提供事前績效評估表，5000 萬及以上項目提供事前績效評估報告）， 未開展事前績效評估的或績效評估結果為差的項目不予安排預算。結合預算評審、項目審批等現有工作，將評估結果作為申請預算的前置條件，在源頭上防控財政資源配置的低效無效。

2.強化結果運用，建立績效評價結果與預算安排掛鉤機制。 加大績效評價結果應用力度，強化績效管理約束機制，以結果應用促管理提升。對于評價結果中評定等級為“良”及以上的項目，原則上在下一預算年度對其資金按核定預算予以保障。 評定等級為“中”或“差”的，專項類項目分別按不低于5%、10%的比例減少市級預算安排，涉及重點民生支出等不能壓減的其他類項目，相應壓減該部門公用經費和一般性項目支出； 建設類項目在竣工決算的基礎上分別按不低于5%、10%的比例扣減項目管理費。 同時，針對績效評價結果較差的項目， 部門還需相應調整支出方向或支出結構，甚至取消該項目預算安排。

（四）建立項目儲備管理機制，與預算編制掛鉤

1.進一步做實項目庫，完成“錢等項目”到“項目等錢”的觀念轉變。 樹立“先謀事后排錢”理念，堅持“先有項目再安排預算”原則，以預算一體化改革為契機， 全面將預算項目統一納入項目庫管理，做好項目儲備工作。項目必須在前期政策研究的基礎上入庫， 具備明確的實施期限、分年度預算、績效目標和評價機制，實行預算項目全周期滾動管理，對于經常性項目、 延續性實施的跨年度項目和當年未安排預算但仍然符合條件的項目， 自動滾入下一年度儲備和安排，真正做到“項目等錢”的目標。

2. 強化結果運用， 充分發揮項目庫的作用。 將全面預算績效管理關鍵環節的評價結果，在預算安排各環節中進行掛鉤對應，事前績效評估與財政預算項目庫管理掛鉤， 項目預算與預算績效目標掛鉤， 績效評價結果與預算安排、追加和政策調整掛鉤，充分發揮項目庫管理全生命周期管理機制。 “新故相推、日生不滯”。 制度的完善是一個動態的過程，不可能一蹴而就，更不會一勞永逸。 因此，財政部門要充分結合預算一體化改革的進程，結合深化預算改革的要求， 不斷拓展完善各項規章制度， 實現預算績效管理與預算管理全過程深度融合。