普通國省干線公路資產養護績效評價
——基于云南省P市的實證分析

●周 偉 李婉婷 楊嘉懿

一、引言

改革開放以來中國公路交通運輸事業得到了迅速發展， 公路作為影響社會經濟發展的重要交通基礎設施，為經濟社會發展提供了基礎、先導、戰略和服務等作用。 據國家統計局數據顯示，截至2021 年底全國公路通車里程達528.07 萬公里， 全國公路客運量達到508693.25 萬人。 隨著全國公路設施規模不斷增大， 公路運輸服務需求不斷提高， 傳統的設施管理模式難以完全滿足公路運輸高質量、 高效益的系統性發展目標。 黨的十九大報告中正式提出建設“交通強國”戰略，強調推動包括公路運輸在內的交通發展從追求速度規模向更加注重質量效益轉變。 黨的二十大報告中再次強調堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上，加快建設交通強國。

在此背景下， 公路資產管理是探索交通運輸高質量發展的有效路徑之一。 2021 年 3 月財政部、 交通運輸部聯合發布 《公路資產管理暫行辦法》（財資〔2021〕83 號），指導各地公路資產實現實物管理與價值管理相結合，體現了公路設施的資產化管理趨勢和導向，意味著價值化、精細化、信息化的管理理念將成為公路資產管理的重點。此外，該辦法還提出要推進資產管理和預算管理有效銜接，2018 年中共中央、國務院發布的《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號） 中明確了 “全面實施預算績效管理” 的相關要求，2019 年交通運輸部印發了 《關于推進交通運輸領域全面實施預算績效管理工作的通知》（交財審發〔2019〕106 號），進一步要求建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。由此可以看出，績效管理作為預算管理的有效手段， 是公路資產管理與預算管理相結合的關鍵工作。

二、現有文獻評述

（一）公路資產相關研究

當前我國公路基礎設施技術狀況評價方法逐漸成熟， 但公路管理的理念仍以“設施管理”為主，需要實現從“設施管理”向“資產管理”轉變。 國內關于公路資產管理的相關研究大致可分為以下幾類： 一是公路資產管理體系相關研究。 如虞麗云等人（2020）圍繞公路養護運營期的資產管理理念，討論了管理周期內的資產管理體系的建立要點，明確了資產管理體系要素、最優的養護費用投入策略及基本原則。二是收費公路資產管理相關研究。龍雪梅等學者（2021）從高速公路經營企業的視角， 分析了高速公路資產確認中存在的障礙， 并提出資產確認的優化策略和建議。徐昊、吳曉彤（2020）從政府會計和企業會計兩個視角審視政府還貸公路的資產核算問題， 通過區分不同情況來設定適用的資產核算方法， 以準確核算政府還貸公路資產。三是公路資產管理系統相關研究。例如陳志清（2021）介紹福建省高速公路智慧養護管理系統的應用實踐， 闡述了基于該系統的資產可視化和全壽命周期養護過程信息追溯實現路徑。 王九勝等學者（2020）結合甘肅省公路管理局的“互聯網＋道路養護”平臺建設實踐，對該平臺數據交換、資產信息可視化展示等功能進行分析， 總結出信息平臺對科學養護決策的意義。

綜上所述， 國內對公路資產管理的相關研究尚處于起步階段，公路資產管理的理念、要素、體系不清晰。 同時受傳統的資產經濟價值認識影響，研究多集中于收費公路領域， 而收費公路與非收費公路在建設、 管理、 運營等不同生命周期下的資產管理模式、資產特征都有一定差異，對于非收費公路資產的關注還有待提高。

（二）公路養護績效評價相關研究

目前國內對公路資產績效評價的研究較少，既有研究主要聚焦于設施管理視角下的公路績效管理，例如朱潔、李莉（2019）等從業務、內控制度及預算、 經濟和社會效益等方面構建公路綜合養護績效評價指標體系， 并采用專家打分法確定各指標的扣分、 權重及績效評價的評價標準。 王建康等學者（2019）通過實證研究發現，我國的收費公路養護績效處于較低水平，并指出要提高基礎設施養護績效，兼顧收費公路企業的經濟屬性和社會屬性， 改變收費公路養護資源錯配現象。 張忠岐等（2021）從評價方法及指標方面，總結了主觀評分、時間性指標、技術性指標、用戶費用節約值、環境效益等方法、指標的優缺點、適用性。

（三）研究評述

公路資產管理是公路管理研究的重要方向，相比于收費公路， 普通國省干線公路作為我國立體交通體系的重要構成及國有資產的重要組成部分，具有顯著的公益性和外部效益。 同時，普通國省干線公路養護是公路資產運營管理的關鍵環節， 也是通過財政資金的投入保障公路資產價值水平和資產效益的關鍵手段， 更是公路資產管理資金及相關投入內化為資產價值的關鍵途徑。 普通國省干線公路資產的養護績效直接關系到資產管理水平、 財政資金使用效益以及公路資產服務效能水平， 并且對公路資產形成PDCA 管理閉環具有重要意義。 因此，本文從普通國省干線公路資產的養護績效評價切入， 構建績效評價指標體系，采用熵權法確定指標權重，基于TOPSIS 法評價公路資產的養護績效， 并且選取云南省P 市5 個縣區為評價對象，根據各縣2021 年普通國省干線公路資產養護管理情況進行實證評價研究。

三、績效評價指標體系

為系統地構建國省干線公路資產養護績效指標體系，本文運用層次分解法，逐步從目標層、準則層、指標層依次分解與識別公路資產養護績效的關鍵指標。 本次研究的目的是評價公路資產養護績效，評價對象的公路資產養護績效應為最高目標層。 根據《財政部關于印發 〈項目支出績效評價管理辦法〉 的通知》（財預〔2020〕10 號）的相關要求，第二層可從投入、過程、產出、效果四個維度綜合反映公路資產養護績效。 通過專家訪談并結合公路資產養護管理實際，進而篩選出各末級指標，以反映第二層中的各因素。 養護投入用日常養護平均投入、預防性養護平均投入、綠化平均投入、災毀搶通平均投入等指標綜合反映；養護管理過程用轄區內公路管養總里程、預防性養護里程、災毀中斷搶通率、災毀損失金額等指標衡量；養護產出用MQI（公路技術狀況指數）、PQI（路面技術狀況指數） 優良路率、PCI （路面損壞狀況指數）、綠化率等指標衡量；養護效益主要通過公路使用者滿意度指標反映。 綜上，構建出普通國省干線公路養護績效評價指標的層次結構模型，如表1 所示。

表1 普通國省干線公路資產養護績效評價指標體系

四、評價實證分析

云南省地處中國經濟圈、 東南亞經濟圈和南亞經濟圈的結合部，是中國連接南亞、東南亞的國際大通道，擁有獨特區位優勢，是我國西南地區重要的工業省份和邊境貿易省份。 公路是云南省交通運輸的重要載體，截至2021 年底，云南公路總里程達30.09萬公里， 獨特的區位戰略地位以及大量的公路基礎設施對全省公路資產管理能力及水平提出了更高的要求。 為進一步推動云南省普通國省干線公路資產管理的發展， 研究運用熵權-TOPSIS 模型對公路資產養護績效進行評價， 選取云南省P 市中心城市周邊的5 縣作為評價案例，在5 縣2021 年國省干線公路養護相關指標數據的基礎上， 對其公路資產養護績效進行評價實證， 旨在探索公路資產養護績效評價的路徑。

（一）數據來源

表1 中C1 至C12 等指標數據根據參評縣公路養護統計報表計算獲得，C13 指標數據通過問卷調查獲取，問卷調查情況如下。

本研究圍繞公路資產養護管理的外部效益，從平穩舒適性、便捷性、安全性、設施完整度、養護及時度以及社會經濟影響度等方面設計問卷，采集公路使用者對本縣國省干線公路養護管理的滿意度水平。問卷共7道題項， 采用李克特5 級量表對不同維度的養護管理滿意度進行評判，1 分表示非常不滿意/影響極小，5 分表示非常滿意/影響極大。 問卷使用滾雪球抽樣法，面向P 市5 縣熟悉本縣普通國省干線公路養護狀況的公眾及交通運輸行業相關從業者進行發放，最終回收有效問卷224 份。

數據收集完成后對問卷調查的信度進行檢驗。信度檢驗旨在評價所設計問卷的穩定性或可靠性，本文采用Cronbach’α 系數檢驗調查問卷的內部一致性， 通常情況下 Cronbach’α 系數在 0.9 以上即認為信度良好，0.8 以上問卷信度可以接受。 對224 份有效問卷進行可靠性分析結果顯示，Cronbach’α 系數均在0.8 以上（詳見表2），問卷調查信度可接受。

表2 各縣問卷樣本信度檢驗結果

對問卷各題項的評價結果進行加權求和，得到各縣公路資產養護滿意度的綜合加權得分。 第i 個縣的公路資產養護滿意度綜合加權得分計算公式是其中，qn為第 n 個選項的樣本頻率，sn為第n 個選項的量分值。 各縣公路資產養護滿意度加權計算并將分數換算為百分制的得分結果，最終各指標數據如表3 所示。

表3 評價指標數據值

（二）熵權法確定指標權重

本研究采用熵權法確定指標權重， 熵權法依賴指標數據的客觀特征計算權重，相比于專家打分法、層次分析等方法具有客觀性強的優勢。 鑒于信息熵的本質特征和信息傳遞特征， 熵權法利用數據本身的激烈和不均勻程度來體現指標的重要程度， 以指標離散程度判斷指標的相對重要性。 具體計算原理及步驟如下：

1.指標數據標準化。由于各項指標的計量單位不同，首先需要進行數據標準化處理，解決各項不同指標值的同質化問題。 對5 個縣的13 個指標， 采用Min-Max 法進行數據標準化處理，xij為第i 個縣的第j 個指標值。正向指標按照公式（1）、負向指標按照公式（2），對指標數據進行標準化處理：

2.定義熵。 計算第i 個縣在第j 個指標中的占比fij：

第j 個指標的熵為：

3.確定熵權重。 第j 個指標的熵權重為：

按照上述公式計算， 最終確定各指標權重如表4 所示。

表4 指標權重

其中，5 縣的C7 災毀中斷搶通率均為100%，指標數據無差異，導致熵權法計算后該指標權重為0，但該權重僅適用于本次評價案例。 在財政預算資金有限的情況下，各地公路資產的災毀程度、災毀處理管理水平不同， 災毀中斷搶通率對于考核公路資產養護過程維度下的管理績效仍具有重要意義， 因此在指標體系中仍保留該指標。

（三）TOPSIS 養護績效綜合評價

TOPSIS 綜合評價法是通過計算每個評價對象到正負理想解的距離， 以評價對象與理想化目標的相對接近程度進行排序和評價的方法， 當評價對象離正理想解的距離最近且離負理想解的距離最遠時， 即為最優樣本。 TOPSIS 評價法具有評價結果客觀、 適用于多單位之間橫向對比等優點， 具體計算原理及步驟如下：

1.構建加權標準化評價矩陣。 根據熵權法計算所得指標權重u=（u1,u2,…,u13）T與標準化后的指標矩陣相乘，得到加權標準化評價矩陣X={xij}，xij=uj·rij，i=1,…,5；j=1,…,13。

2.確定正負理想解。xij中每一列的最大值所構成為正理想解每一列的最小值為負理想解

4.計算各縣到理想解的相對貼近度Ti。

根據上述步驟按照評價總目標以及投入、過程、產出、效益等二級評價維度，分別計算不同評價對象與正負理想解之間的歐式距離以及貼近度Ti， 當Ti值越接近于1， 表明績效水平越高，Ti值越接近于0，表明績效水平越低。

5.評價結果。各縣公路資產養護管理綜合績效排序為：LC 縣＞JG 縣＞MJ 縣＞JD 縣＞JC縣， 同時各縣在公路資產養護不同維度的績效水平存在差異。投入績效上各縣差異較小，體現了我國不同區域之間公共資源配置相對公平的特點。LC 縣的過程績效顯著高于其他縣，主要原因是LC 縣管養的普通國省干線規模最大，管理過程產生的效益最高，相應地在投入績效上也可看出，LC 縣是養護投入最高的縣。從產出維度的評價結果來看，產出績效最好的是JG 縣， 結合投入績效可知JG 縣的公路資產養護投入產出比最大，養護工作效能顯著。 從效益維度看，JD 縣的養護效益績效最低， 說明使用者對JD 縣公路資產的養護管理工作評價偏低， 根據公路資產管理綜合價值最大化的理念， 應注重資產的服務情況，通過養護管理工作保障公路資產的使用價值，進而提高使用者對資產價值的認可程度。

表5 相對貼近度計算結果

五、結論及政策建議

（一）研究結論

本研究從服務型資產管理部門的視角， 研究構建了公路資產養護績效的評價模型， 并以實際案例驗證了評價機制的可行性。 在此評價機制下，依賴研究構建的評價指標體系， 可實現對公路資產養護績效的客觀評價。研究驗證了TOPSIS 績效評價方法適用于組織內部管理的績效對比評價， 能夠實現按照指標體系評價公路資產管理養護綜合績效水平，也可按照所分解的各維度評價不同方面的績效情況，有助于管理組織以績效評價和考核的方式推進公路資產管理體系的更新、完善。

（二）政策建議

1.加快構建公路資產管理體系。公路資產管理是項系統性工作，涵蓋要素較多，活動之間聯系緊密，單一的公路資產養護及績效管理難以達成公路資產管理的目標，因此，系統性地建立并實施公路資產管理體系是公路資產管理發展的必然趨勢。 管理組織可基于 GB∕T33172-2016、GB∕T33173-2016、GB∕T33174-2016 等資產管理國家標準，結合公路資產特征以及PDCA 理論分析管理要素之間的聯系， 以全生命周期的視角識別公路資產管理的關鍵活動和管理要點，構建公路資產管理體系，為體系運行及管理提供參考。

2.加強公路資產的價值化、信息化管理實踐。 系統化、價值化、信息化是公路資產管理與傳統養護生產管理的顯著差異。 系統化要求組織構建并完善公路資產管理體系； 價值化要求以實現公路資產綜合價值的最大化為目標開展管理， 其中綜合價值包括資產實物價值、經濟效益價值、社會效益價值等；信息旨在利用成熟的信息技術、決策技術和檢測技術，實現對公路資產全方位的信息化管理和決策。 目前對于公路資產價值評估、 公路資產管理系統建設等方面的實踐應用較少，導致價值化、信息化管理指標數據難以獲取， 有賴于通過推進相關管理實踐完善績效評價體系。

3. 進一步完善公路資產管理及績效評價考核體系。 公路資產管理績效評價與考核體系是一個不斷計劃、實施、檢查、改進的PDCA 動態、循環、提升的過程，從系統化管理角度出發，需要從資產養護等關鍵環節的績效評價，逐步擴大完善至體系全要素、全過程的績效評價于考核體系，從而動態、持續地改進公路資產管理各項要素或管理過程。