關于地方政府專項債券規范管理的探討
——基于會計確認的視角

●趙 琦 李新龍 劉瀠方

作為公益性項目重要籌資來源，地方政府專項債券投入到經濟社會建設的諸多方面，日益發揮著積極財政政策重要工具作用。 自2019 年開始發行其他項目收益和融資自求平衡專項債券以來， 其發行量逐年增加，發行領域更加廣泛①，項目主體更加多樣，而會計確認、計量、核算等基礎規范和制度建設亟需加強。 目前專項債券在不同主體、不同階段的會計確認缺乏制度規定，需要推進會計核算規范化，以符合債券項目穿透式監測。本文主要探討了專項債券全生命周期中②， 不同主體會計處理及產權界定問題， 提出專項債券在企業申報主體、 債貸組合方式下的賬務處理， 以及債券資產產權界定等會計確認方面的建議， 以期對實務工作有所借鑒。

一、專項債券資金會計確認的現狀

專項債券資金流轉過程中， 從資金募集、資金撥付、資金使用，到還本付息的各個階段， 對應的主體有地方各級財政部門、項目申報單位、項目建設單位、項目運營單位（詳見圖1）。 專項債券會計處理涉及財政總預算會計、行政事業單位等政府會計，以及企業會計等， 各個主體會計確認情況各有不同。

圖1 專項債券項目全流程圖

（一）財政總預算會計有明確賬務處理規定

作為各級政府財政部門核算政府預算執行以及各項財政性資金活動的專業會計， 財政總預算會計對專項債券的賬務處理有明確規定③，列入政府性基金預算收支科目。 收入作為債務收入或者債務轉貸收入， 本級財政列支時， 按照功能分類分別列入相應債券類別的支出④，同時，按照經濟分類列支資本性支出； 收到債券項目專項收入， 計入專項債務對應項目專項收入；還本付息時，計入本級債務還本支出和債務付息支出。

（二）行政事業申報單位有明確賬務處理規定

專項債券的申報單位有行政單位、 事業單位和國有企業三類。 納入預算管理的行政事業申報單位，按照政府會計制度的規定⑤，不僅要以收付實現制進行預算會計核算，同時要按照權責發生制進行財務會計核算。 收到同級財政部門的債券資金， 財務會計計入財政撥款收入，預算會計計入財政撥款預算收入，支出列入固定資產等資產類科目。 取得項目對應的專項收入時， 財務會計計入應繳財政款科目，實際上繳時沖銷應繳財政款。 預算會計不做賬務處理。

（三）企業申報單位暫無相應賬務處理規定

在產業園區基礎設施、 交通基礎設施、冷鏈物流領域，專項債券申報單位較多為國有企業。 專項債券在資本市場上融資的借款主體是各級政府，發行后，財政將籌集的債券資金作為負債計入債務收入， 然后撥入企業項目單位。 項目還本付息來源于項目專項收入，其債券資金的進入、使用、償還等，需要界定其屬于債務性質還是資本性質，目前暫無相應賬務處理規定。

專項債券資金在城鄉電網、城市污水垃圾處理、新能源項目等13 個領域，允許作為項目資本金，撬動其他融資資金。 專項債作為資本金和其他債貸組合項目，申報單位必須為國企。 作為項目資本金部分的專項債券資金是作為負債確認，還是作為自有資金反映，目前沒有明確的規定。

（四）行政事業單位自建代建有明確賬務處理規定

圖2 專項債券項目建設模式圖

專項債券的全生命周期中， 財政部門是債券資金募集和撥付的主體； 項目申報單位負責項目申報，是項目資金使用、還本付息的直接責任主體，主導項目建設、項目運營，可以采取自建和代建的方式承接項目建設； 項目建設單位主要承擔項目的建設任務； 項目運營單位主要負責項目建成后的實施和日常運營。目前，我國對行政事業單位自建和事業單位代建有會計處理規定⑥。

行政事業單位自建通過在建工程科目進行核算。行政事業單位委托代建時，通過預付賬款科目核算撥出資金， 形成的資產完工轉入固定資產、公共基礎設施科目等；承擔代建職責的事業單位收到代建款，通過預收賬款進行核算，同時設置代建項目科目， 完工后將代建項目余額轉出。

圖3 專項債券項目運營模式圖

（五）委托企業進行代建、運營暫無相應會計處理規定

除行政事業單位自己建設運營之外， 專項債券全流程中還涉及行政事業單位委托企業進行代建、運營的情況。 目前，企業會計準則和解釋沒有相應的會計處理方法。

根據中部某地級市統計數據，從2019 年到2021 年，三年共發行191 個專項債券項目，項目主體類別和建設情形如圖4 所示。

圖4 項目申報單位和項目建設單位數量圖

2022 年中部省專項債券， 開始允許國有企業作為申報單位，某地級市三年的申報單位中，行政事業單位居多，企業居少。

如圖5 所示，在項目建設中，事業單位自建占總項目數量37%，行政單位自建占比31%，企業代建和自建占比32%。

圖5 項目建設情形分類圖

綜上所述，在專項債券會計領域，行政事業單位作為申報單位和自建項目的會計賬務處理有明確規定，企業作為項目申報單位、代建或運營單位的賬務處理沒有明確規定。 而在現實中，企業作為項目申報單位、 受托進行建設運營的項目數量占比不少，其會計確認問題值得探討。

二、專項債券會計確認中存在的問題

專項債券資金流轉全過程中， 涉及債務主體、資產權屬、國企平臺定位、債貸組合等會計確認方面問題，有待進一步明晰、界定和規范。

（一）債務主體確認問題

政府債務是地方政府負有直接償還責任的債務。 地方政府專項債券屬于政府債務，目前，中部省專項債券法定借款主體是省級政府，轉貸給市縣政府后，按照分級財政的關系，本級政府還本付息，就成為償債的責任主體。 專項債券項目需要用政府性基金收入或者項目對應的專項收入來償還， 可以理解為具體償債主體為項目申報單位， 而同級政府對該筆債務履行相應的背書責任。 相比較銀行貸款，專項債券資金履行各層級的轉貸、資金撥款程序，呈現借款主體和償債主體的背離。

專項債券存在著債務主體的會計確認問題。 省級財政作為債務收入確認；市縣財政作為債務轉貸收入確認； 行政事業申報單位作為財政撥款收入確認。 企業申報單位，作為債務確認還是作為政府補助確認，計入長期應付款、應付債券、長期借款還是其他收益科目進行核算，現實有不同的賬務處理方式。

企業會計主體的確認有三種觀點：一是收入確認，認為專項債券是財政撥付的預算資金，將來收入實現不了，同級財政負責償還，因此認為是對未來收入的補償；二是債務確認，企業實際承擔運營項目， 未來債券的還本付息資金要以項目收入進行償還， 因此企業是債券資金的實際借款主體；三是往來確認，債券不是企業自行發行的，因此不能通過應付債券科目核算，應該計入企業的往來款項。 企業申報單位會計確認，不僅事關績效政策的統一性問題， 而且影響按時還本付息的保障問題。

（二）債券資產權屬問題

政府債務形成的資產屬于國有資產。 國有資產有行政資產、 事業資產、 企業法人資產之分。 對股權多元化的國有企業申報單位來說，如果僅僅將專項債券形成的資產看成是國有企業申報單位的債務資產， 而不增加同級政府的相應股權， 那么同級政府的擔保和兜底責任則無法體現。

按照規定，專項債券項目若由行政事業單位申報， 資產登記在行政事業單位名下。 但現實中，行政事業單位缺乏人力、物力等資源進行項目建設運營， 因此大多交由國有企業或者地方融資平臺公司（以下簡稱平臺公司）進行項目實施， 則存在專項債券資產實際由國有企業建設并且管理運營的情況， 此時資產登記單位和實際管理單位存在著一定的錯位。 當債券資金還本付息后， 債券資產的權屬需要進一步的明確和界定。

（三）國企平臺定位問題

地方政府專項債券相對于BOT、BT、PPP 等模式，沒有明確的項目建設和運作規定。 專項債券項目資金從行政事業單位撥付到具備建設和運營能力的國有企業，尚沒有規范的項目運作指引。 特別是國有企業或者平臺公司在專項債券項目全生命周期中， 所扮演的角色和定位缺乏，進而引發的不同會計主體確認和賬務處理問題。

具體來說，一是國有企業或者平臺公司不通過招標， 直接承擔專項債券項目的建設和運營主體的規定問題； 二是國有企業或平臺公司實際籌措除專項債券資金外的項目配套資金，但項目申報單位為行政事業單位問題； 三是國有企業或平臺公司實際管理項目資產， 但項目資產登記在行政事業單位問題； 四是專項債券項目資產在還本付息結束后， 如何注入國有企業或平臺公司等問題。 這些都尚在實踐探索，目前還沒有從上而下統一的操作規范。

（四）債貸組合問題

項目資本金一般為項目單位自有資金，是撬動融資的基礎。 但是，對于專項債券充當資本金的項目， 來源于專項債券的項目資本金和其他融資資金都需要償還。 作為項目資本金來源的專項債券， 是進行債務確認還是政府補助確認， 形成專項債券作為資本金的債貸組合類項目⑦會計確認和核算問題。

目前，實務處理方法各異，一是自有資金確認， 認為專項債券作為同級政府的借款資金已撥付到項目單位， 項目單位應該按照財政補助作為自有資金進行賬務處理； 二是單位債務確認，專項債券資金將來還需要償還，因此要按照債務進行確認；三是政府債務確認，公益性項目資本金本來就是同級財政應該撥款予以配套的，因預算無法安排，因此需要項目單位以申報專項債券的形式予以籌集， 認為不屬于項目單位的債務，應該屬于政府債務。

同時，對于債貸組合類項目，也存在著資產確認的問題。 同一個公益性項目，政府債務和經營債務兩種資金來源并行， 未來同一個資產的分割，存在一定的困難。

三、專項債券有關會計確認和處理建議

專項債券會計確認和處理應以產權會計理論⑧為依據， 從產權會計的視角來分析判斷，按照誰投資、誰擁有的產權界定理念，明確其賬務處理的方法。

（一）國有企業性質主體的會計確認和處理

行政事業單位作為政府的組成部門， 其部門決算納入政府綜合財務報告。 專項債券資金在各級財政作為債務確認， 在行政事業申報單位計入收入確認。

國有企業不同于行政事業單位，本級政府與企業是投資和被投資的關系， 專項債券資金要用項目產生的專項收入償還， 不符合政府補助企業無償獲得概念， 接近向其他企業交付現金或其他金融資產的合同義務的金融負債確認標準。 鑒于此， 建議企業申報單位做如下賬務處理：

國有全資企業作為申報單位，收到同級財政撥付的專項債券資金時，應計入長期應付款。 因為企業不是專項債券的直接發行主體， 因此不計入長期債券科目，同時不屬于銀行貸款，也不計入長期借款科目。

不建議國有參股企業和非同級國企作為專項債券申報單位，由于股權多元化，同級政府的擔保和代償難以在不同股東中伸張權益。

還本付息時，建設期利息計入相應的工程成本，經營期利息計入財務費用。 項目形成的專項收入償還本金時，沖抵長期應付款。

（二）債貸組合方式下的會計確認和處理

專項債券作為項目資本金的債貸組合方式，其本質就是將債券資金當成自有資金使用。 國企收到的債券資金雖然作為企業自有資金撬動其他融資資金， 但是還需要國企用項目的專項收入進行償還。 按照實質重于形式原則，視同國有企業的負債， 建議將收到的專項債券資金計入其他應付款， 并設置政府專項債券二級明細科目“專項債券充當項目資本金”進行標注，以區分企業其他融資資金。 該方式下的還本付息，視同上述國有企業的還本付息。

其他債貸組合中的專項債券資金參照上述國有企業的賬務處理。

（三）建設方和運營方的賬務處理

1.國有企業代建。 行政事業申報單位，將專項債券項目的建設資金，撥給國有企業代建方，代建方嚴格按照企業財務規定， 設立代建資金專戶，專款專用。 國有企業收到代建款時，作為專項應付款， 形成的資產按照施工企業的工程核算辦法進行賬務處理。 當項目完工后，負責將資產移交給使用單位， 代建單位對項目工程質量負終身責任。

行政事業單位與國有企業簽訂委托代建協議， 然后按照管理費加建設費用的方式回購資產。國有企業收到的代建管理費計入收入進行核算。

2.項目運營方。 對于以特許經營等方式承擔項目運營的主體，需要使用項目單位的資產進行項目運營，以承租資產繳納資產使用費，或者約定以運營收入的一定比例給資產所有者進行分紅的方式進行結算。 此時，項目運營方按照繳納租金或者稅后利潤分配的方式進行賬務處理。

3.行政事業單位。 對于沒有建設運營能力的行政事業單位，除公立醫院、職業教育之外的專項債券領域， 建議將行政事業單位作為主管部門，將同級具備建設、管理和運營能力的國有企業作為申報單位進行項目申報。這樣運作和申報方式，不僅專項債券資產的登記方和管理方一致統一， 而且避免行政事業單位招標建設方程序，同時達到盤活國有企業的流動資金作為項目資本金，解決項目配套資金不足問題。 借助國有企業專業的運作能力，更好地推進和實施項目。

（四）專項債券形成資產的確認

對于專項債券形成的資產，建議按照項目申報單位的權屬進行確認，即對應不同性質的申報單位，形成的資產相應為國有行政資產、國有事業資產、國有法人資產。

債貸組合方式申報的專項債券資金，最終形成的資產屬于國有法人資產。

如果項目可研、環評、立項、土地等手續都辦理在行政事業單位名下，行政事業單位委托國有企業進行項目建設和運營的組織管理，則債券資產屬于行政事業單位。待專項債券項目還本付息完成后，行政事業單位可將因專項債券形成的資產，作為股權投資投入有經營管理能力的國有企業，一方面增加國有企業實收資本，另一方面方便實施后續管理。

注釋：

①其他自平衡專項債券發行領域： 重點支持10大領域，交通基礎設施；農林水利；能源；生態環保；社會事業；城鄉冷鏈物流基礎設施；市政和產業園區基礎設施；新型基礎設施；國家重大戰略；保障性安居工程等。

②專項債券項目全生命周期：包括債券項目申報發行、資金撥付、項目建設、項目運營到還本付息等程序。

③來源于：財政部《關于地方政府專項債券會計核算問題的通知》。

④相應債券類別安排的支出：包括，政府收費公路專項債券收入安排的支出、土地儲備專項債券收入安排的支出、棚戶區改造專項債券收入安排的支出、其他地方自行試點項目收益專項債券收入安排的支出。

⑤來源于：2020 年頒布的《政府會計準則制度解釋第 3 號》。

⑥來源于：2019 年頒布的《政府會計準則制度解釋第 2 號》。

⑦債貸組合類項目：項目預期收益能夠覆蓋專項債券和市場化融資本息的公益性項目，項目貸款和專項債券可以并存，僅限于企業申報單位。 債貸組合類項目分為專項債券作為項目資本金項目和其他債貸組合項目。

⑧產權會計理論：產權會計是在產權理論的指導下研究會計問題。產權會計理論的主要特征是關注會計信息生成時所依據的一系列制度和制度背后所體現的產權利益。