縣域精準減稅降負若干共富策略淺析
——以浙江省X縣為例

●錢旭東

浙江省近年來出臺一系列措施，如減稅降費、緩解融資難、政府產業基金支持、營造公平競爭環境等，縣域地區在執行抓好這些政策落實的同時，如何與時俱進， 根據瞬息萬變的形勢任務和地區特點及時調整完善政策，使各項支持政策更加精準， 確保積極的財政政策能更好地發揮收入分配職能，亟待進一步探索完善。

一、X 縣落實精準減稅降負的現狀分析

（一）政策現狀

2020 年以來，X 縣貫徹落實國家和浙江一系列減稅降負的措施， 開展“五幫五助”助企服務活動，出臺了《關于進一步降低企業成本減輕企業負擔推進實體經濟穩增促調的若干意見》和企業減負三年行動計劃。

當前的減稅降負可以歸納為三種類型：一是擴內需的減稅降負，二是降成本的減稅降負， 三是基于稅率穩預期的減稅降負。受疫情影響，特殊時期的政策主要集中于階段性的舉措，更側重立竿見影的效果反饋， 具體減負舉措主要包括：降低制度性成本，減輕稅費負擔，幫助企業解決融資難題。通過對X 縣不同類型不同行業的382 家企業進行問卷調查， 從實地了解的情況看，這些“減稅降負”組合拳比較有效地降低了企業的綜合負擔， 但作為縣域經濟的主體， 統計結果中80%以上的民營企業， 特別是中小型民營企業，普遍表現出僅關心自身生產經營，認為企業只要依法納稅就行， 并沒有深入準確地了解稅收政策的出臺背景， 更沒有深入研究稅收政策的扶持和導向作用，造成稅收政策對經濟的調控和引導作用打了折扣。

（二）企業負擔現狀

從表1 可以看出， 除個別行業外，X 縣整體的稅費負擔呈現下降趨勢， 也就是說X 縣的減稅降費力度達到了預期的效果，但整體企業的成本仍偏高。

表1 2019—2021 年X 縣分行業稅費負擔情況（382 例）

從圖1 可以發現，正常情況下稅費僅占企業總體生產成本的一部分，受全球局部戰爭影響，原材料價格大幅上漲，物流、用工成本也不斷上升，削弱了一系列降成本政策的效果，對企業利潤產生擠壓，成為困擾企業生產經營的突出問題。

圖1 生產成本調查圖

根據圖2，382 家不同類型不同行業企業問卷調查分析結果顯示：企業目前主要負擔集中在市場化和環境（政策、壟斷、交易壁壘）兩個方面，其中市場化負擔包括：67%的企業提出原材料成本增長，69%的企業提出人工成本增長，16%的企業提出物流成本（治理超載、油價）增長，10%的企業提出融資等財務成本增長，2%的企業提出營銷成本增長。 環境負擔包括：36%的企業關注稅費負擔成本、社保費用，1%的企業關注規章制度性交易成本（政府行政事務），4%的企業更關注國際交易壁壘、行業交易壁壘。

圖2 調查企業關注的成本變化圖

結合圖1 和圖2，從生產成本看，原材料成本、人工成本、物流成本“漲”，制度性交易成本、水電氣要素成本“降”，政府主導的降成本部分對沖了市場決定的成本上漲的不利影響，但企業預期仍不佳。

（三）市場調研現狀

按照瓦格納稅收原理①分析減稅的原理，確保在充分有彈性、節約便利、中性、公平的前提下，取得明顯效果。 由表2 可見，以X 縣一家上市公司情況為例，減負政策中的減稅政策成效明顯，特別是增值稅稅負率的改變直接大幅降低了企業成本。 但大多數企業特別是中游的普通民營企業，僅通過減稅來降負的效果并不那么顯著，面對經濟下行壓力，企業只能拓寬自主解決的渠道，包括加大技術改造（工藝創新）、內部消化（上下游供應供給鏈轉移）、轉嫁消費者、壓縮成本、金融投資等（詳見圖3），目前仍存在著較多問題。

表2 XX 公司增值稅稅率調整對比

圖3 企業成本轉嫁情況圖

（四）特殊時期現狀

從圖4 可以看出，2020 年后受影響的行業產業程度區別較大， 特殊時期需求變化主要表現在國內消費、 投資需求和外貿出口的下降方面。 供給側則主要受人口流動管控以及延長假期、推遲復工、訂單取消或預期減少、資金稅費壓力的影響。 從受疫情沖擊程度看，流通、投資、消費出口三大因素影響較大。 此外，第三產業大于一二產業，民企大于國企，小微企業大于大企業，農民工大于正式工。 疫情導致的區域封閉、人員禁行、 企業停工停產， 正常經營計劃被打亂，運輸成本上升、生產要素流動受阻、收入和現金流中斷。

圖4 分行業X 縣產業產值同比圖

從宏觀數據上分析（圖5、圖6），受疫情影響，X 縣規上企業產值同比下降13.5%， 完成150.8 億元，統計結果顯示疫情對工業企業的影響時間較短，符合預期。 從產業來看，三大新興產業形勢好于四大主導產業， 生物醫藥 （含農藥）、 電子信息和新材料三大產業分別增長-7.8%、3.3%和0.7%，而新型電池、現代紡織、高端裝備制造和新能源汽車及關鍵零部件等四大主導產業分別增長-14.6%、-14%、-27.1%和-6.9%。 除此之外，不同產業的訂單影響也不一而同，有一半以上的企業訂單預期數不降反增。

圖5 X 縣主導產業（4+3 產業）占比與增速圖

圖6 企業訂單量預期統計圖

（五）企業需求現狀

根據問卷調查的結果分析， 企業存在的問題不同，需求的領域較為分散，詳見表3 和圖7。

圖7 企業需求調查圖

表3 企業現狀問題統計表

1.用工成本持續增加。 根據X 縣某鎮輕紡協會反映，疫情期間工人返崗率遠低于往常年均，存在很大的用工缺口。工人到位后，因為防護產生的額外費用以及防護意識不到位產生的風險成本大幅增加。

2.部分稅費負擔依然較重

（1）普通企業稅費負擔高于小微和個體。增值稅優惠政策落地后，一般企業稅負高于個體戶和小微企業。政策輿論環境和征管方式不同導致小微稅負明顯低于正規企業，影響競爭公平性。

（2）社保實際繳費數持續攀升。 盡管階段性大幅減低了社保收費，整體費率下調，但因為社保繳費基數 （多數地方參考當地社會平均工資水平）連年上調，導致社保實際負擔難以下降。 許多企業反映，社保支出已占員工工資支出的14%左右， 并且還有進一步提高的趨勢。

3.制度性交易成本有待進一步下降。 各部門（發改、市管、經信、消防、供電等）雖然已經嚴格落實了“最多跑一次”等減負舉措，但部分手續仍存在程序上較重的負擔。部分優惠政策兌現存在時間性差異。

4.用料用地及物流成本高。 疫情特殊時期交通不暢，運輸效率大幅降低，原材料供給的企業渠道受限，供給面減少，供給成本大幅增加。 物流中斷和疾控措施引發的產業鏈、供應鏈中斷帶來的沖擊，形成了轉移替代，部分行業積累的制造業基礎丟了，很難再找回來。 如CX 建筑公司反映， 目前采購供給區域500 公里直線路徑內僅剩6 家，疫情期間（2020 年和2021 年）同比 2019 年初 130 家大幅減少。選擇面窄了，推動建筑企業用料銷售價格上漲40%以上。

二、當前減稅降負存在的問題

（一）政策一刀切

從表4 可見目前X 縣政策區域兩頭翹，相對小微企業，中型企業處于更難境地，稅負明顯高于上下，作為規模主體的中型企業和發展中企業的政策收益面窄，專項收益政策幾乎沒有。 與此同時，中小企業疲于發展和擴張，無法建立完善的進階體系，特殊時期這些負面效應更加凸顯。

表4 2020 年X 縣不同規模企業負擔狀況

（二）信息化建設薄弱

正常精英模式下， 信息化建設重視不夠，減負政策落實效果跟蹤難， 統計數據不直接。難以進一步加大減負政策效果。 特殊時期即使有相應的系統，統計的設置基礎簡單，數據采集模式單一，難以做到有的放矢。

（三）減負政策落實后續跟蹤缺失

政策資金缺乏事后追蹤，財政補助多數是定向的補助， 主要針對政府鼓勵和倡導的項目，如研發、創新、轉型等，但資金兌現到位后缺乏針對企業減免的資金去向的跟蹤，或者跟蹤效果不顯著、績效評價效果不佳。

（四）政策存在落地差異

部分職能單位存在執行消極因素，同時隨著服務要求的提升，部分窗口單位還存在門好進、臉好看，但客客氣氣打“太極拳”現象，涉企辦事時間成本增加。

（五）宣傳模式傳統

特殊時期的政策宣傳落地較快， 但除了中央的稅費減負政策宣傳外，對于企業的其他各類成本降負的宣傳寥寥無幾，受眾企業自主選擇面狹隘。 推廣力度和政策落地的力度不一致，小微企業的判定存在較大的主觀性， 短期內企業可能存在較大的參數變化，造成針對小微企業的政策存在落地難的現象。

三、落實精準減稅降負的幾點建議

（一）明確精準減稅降負的目標

在減負的基本形式的基礎上，基于不同的時期如何做到精準，需要依托大數據的精確定位，構建減負對象精準、減負舉措精準、減負服務精準、減負績效精準的精準減負體系。通過精準的供給和扶持提高企業獲得感（可支配收入、降低成本、環境營造），提高政策的透明度（信息公開、法律明確、操作剛性），明確目標載體和時限（從特惠式減稅轉向普惠式減稅，針對不同時期從完善稅制費制的角度去考慮減負政策）。

（二）精準鎖定減稅降負的對象

精準確定減負對象，最關鍵的是需要確認企業“負”在哪里。通過各類自媒體、報紙、數據建模分析等手段，建立目標導向的政策體系，需先一步建設以政府支持為基礎的大數據公共平臺，輔以海量信息分析和專業數據處理的服務， 針對性地強化云數據建設，坐實政策受體分析的工作。前期需要大量的數據集中， 建設縣域網格化的數據采集體系。

（三）精準減稅降負的具體舉措

1.依托數字化改革。 數據精準是實施精準減稅降負的基礎。在政府數字化轉型的大背景下，推動財政數字化轉型，通過云計算、大數據等先進技術，全面提升減負財政決策的精準管理、精準監督和精準服務水平。

（1）建立大數據模型。 結合減負預期、區域規劃、行業整治等因素，減稅降負不能盲目普惠，特殊時期應更注重政策落地，注重政策執行的彈性。關注減負預期目標和預期有效性的結合，比如通過數據分析，提供解決共富體系中老齡化社會社保費供需不平衡矛盾的思路。整個社保體制與社會與產業結構的關聯性，以及社保給付的標準、年度的增長率以及整個社保體制事權和支出責任等，需要對這些因素進行綜合考慮、整體設計，既要吻合中央省市方針政策又要貼合地方實際，平穩過渡又保障地方社保不出現缺口。

圖8 分類精準示意圖

（2）完善大數據產業鏈。大數據對現代企業的管理運營理念、 組織業務流程、市場營銷決策以及消費者行為模式的影響至關重要，通過對未來市場趨勢的精準分析，通過政府搭建的模型探索與提高發現新的商機， 通過對客戶和市場的精準洞察， 實現業務創新和流程創新。 具體包括運用大數據給與企業因癥施政的減負手段，也包括建立大數據運行中心給與中小企業等弱勢群體的數據運用機會。 比如特殊時期按銷售目錄電價的一定比例給予電費補貼，可能對企業的發展更精準有效有利。

（3）動態監控降低經濟風險。 政府相關部門可以借助減稅降負的大數據平臺，也可以經過云計算進行動態風險定價和違約概率分析， 云管理模式業務系統統籌既有資源， 共建大型的資源池并進行合理的分配，用最少的操作和極短的時間完成資源整合。減少名義上的流程減負，將辦結時限效率落在實處。 同樣的數據采集應集中在政府部門間共享，同樣的檢查應集中執行。

（4）探索搭建政企聯動數據平臺。 政企聯合推進縣域內企業數字化轉型。 針對部分高端制造業企業的用工難問題，通過大數據引發企業數字化質改。 數據表明，數字化、網絡化、 智能化水平較高的裝備制造企業在用工急劇減少的情況下將率先復蘇。 通過縣域內龍頭領軍企業建設蓄電池、 機械等行業企業級工業互聯網平臺， 實現企業內設備、數據、資源、系統的集成及應用，逐步向行業級平臺拓展。

2.精準實施政策性減收

（1）建模完成政策落實。 決策需提前建模，確立“問題確認—信息搜尋—方案評估—減負決策” 一個完整流程的各種影響因素分析。 除了嚴格制定中央、省市政策外，還需基于縣域基本產業組成和企業規模結構進行系統調研分析，建立定向扶持的框架體系。

（2）實施政策彈性調整。 結合市場需求狀況靈活制定更具備針對性和時效彈性的政策，如依法辦理延期繳納、減少定額或簡化停業手續等“小事”以更適應中小微類型服務業企業。

3.精準財政資金定向扶持

（1）分類建立政策儲備庫。 不斷完善政策的儲備空間， 所有政策完成后納入政策儲備庫，分類區別臨時性、應急性短期政策和長期政策， 避免疫情等特殊時期結束后出現制度性應急障礙。 應通過深入了解目標企業群不同數據集之間的交匯點， 創建多個企業視角聚焦政策，比如降低企業用工成本、降低企業要素成本、降低企業融資成本、降低制度性交易成本等。

（2）問題導向精準導入扶持對象。 分設綜合性政策和附件式政策。 政策出臺不能一面掃、一鍋端，要充分發揮政策的引導作用，就必須要區別政策的引導對象， 必要的情況下可以結合實際設立系統的評分標準， 在綜合政策基礎上， 對于評估具備特別潛力的企業需出臺一事一議的政策。

一是確立引導方向。 縣域財政資金目標調控的重心應優先定位縣發展重心， 立足于產業結構優化升級、扶持階段性困境產業鏈、產品附加值與價值鏈提升、 生產質量向中高端躍升、供給效率“升檔”幾個方面，科技扶貧正是精準導向，通過科技券等方式謀劃實施科技新政，加快引導原產業升級換代，如鉛酸蓄電池到鋰電氫電電池的轉換，積極有效地撬動創新資源。

二是差別化配套配建。針對不同區域鄉鎮街道的實際發展情況和基礎設施條件，比如通過精準配套設施建設補助、 土地支持等政策，推動形成資本在項目上“上山下鄉”；結合畝產政策更大力度積極實施差別化地價政策。

（3）完善資金扶持方式。堅決擯棄“撒芝麻鹽”式的直接補助方式，結合縣內集中財力辦大事方案，探索“無償投入”為“有償使用”模式，逐步建立市場化的項目發現機制和競爭性的資金分配機制。

（4）打造精準產業基金杠桿。 圍繞打造政府產業基金2.0 升級版， 小資金撬動共富發展。 聚焦省市重大決策部署結合縣域的經濟發展方針， 規范縣域政府產業基金運作機制，更好發揮基金的政策引導和資金撬動作用。通過建設擴展周邊區域“飛地”等縣內已有的孵化器平臺，將發達城市的輻射效應擴展到最大。

4.精準落實金融基礎減負。 特殊時期開辟中小企業金融服務“綠色通道”，切實降低企業融資成本。 比如實施結合畝均貢獻配比貸款額度，在符合國家監管政策的前提下，對于政策重點支持的畝均效益高對象，配比信用貸款額度。 實施多標利率優惠，如設立綠色工廠評比標準，給予不同級次的利率優惠，符合條件許可的可按抵質押物匹配一定信用額度。

（四）精準減負的績效評價

圖9 績效評價因素設置示意圖

最終的減負效果評定，需要全面全過程全方位設置評價體系，績效角度越多，評價結果也就越精準，可參照價值也越大。這個體系可以從設立行政機構評價標準的角度， 通過行政績效評價目標、過程運行、結合第三方評價的主管方建議等落實評價結果運用；設立技術評價角度，可以邀請專家、非專家但業務相關的第三方、行政及行政下屬的機構人員參與評價， 同時依托信息化大數據整合評價結果； 設立評價的范圍可以多個角度全面分析，分企業、行業、領域等多個層次同時開展。 依托多角度的評價標準類別，綜合加權后給以評分結果，這個結果可以導入數據庫， 建立數據模型。 通過多個模型的建立，不斷改進評價標準的同時，也可以促進減負舉措越來越精準。

績效考評不是結果，更不是終點，結果的運用水平提高及進一步的精準度才是目的。 良好的考核體系應具備完善的追蹤功能，在定下初步精準的方案后通過實踐不斷完善才能精益求精，同時借力風險資本、創投機構來識別、評估科技創新的潛在收益和風險，效果可能更佳。

注釋：

①瓦格納法則：稅法預先規定稅收的負擔者，事實上是不可能的， 因為在經濟交易中將發生稅負轉嫁的情況。 所以必須充分考慮到稅收的轉嫁變化規律， 最好選擇難以轉嫁或轉嫁方向明確的稅種。但也不排除在必要時，對轉嫁方向不明確的稅種，也可適當地采用，以實現稅負的公平。