基層視角下行政檢察監督實踐研究

胡 廠,杜海嘯,朱倩倩,王 淼

(安徽省淮南市田家庵區人民檢察院, 安徽 淮南 232001;安徽省淮南市人民檢察院, 安徽 淮南 232001)

檢察機關作為法律監督機關,從建國初期我國1954年憲法明確其行使一般監督權的憲法地位,到1978年檢察機關恢復重建后,逐步拓展檢察監督職能,形成刑事、監所、民事行政、控告申訴等職能為一體的檢察監督格局,刑事檢察長期居于主要職能地位,而民事、行政檢察一直較為弱勢。2018年以來,國家開展監察體制改革和司法體制改革,檢察機關積極適應相關情況,探索開展“大部制”改革,重塑“四大檢察”“十大業務”新格局。自此,行政檢察工作地位被提升到前所未有的高度。

一、檢察機關充分發揮行政檢察監督職能的意義

由于檢察機關長期存在“重刑事輕民行”情況,行政檢查監督屬于檢察監督工作中“短板中的短板,弱項中的弱項”,然而隨著法治中國、法治政府的建設,行政檢察的作用日益凸顯,意義重大。一是貫徹落實黨中央部署的必然要求。中共中央自2021年以來,多次強調人民檢察院作為國家監督體系的重要組成部分,要加強檢察機關的法律監督工作。但是,相較于黨中央的要求,在檢察實務中仍然存在較大的進步空間,尤其是行政檢察案件數量遠遠少于其他三大檢察業務。根據2023年最高人民檢察院工作報告,2018～2022年,全國檢察機關共辦理民事案件31.6萬件、行政案件7.8萬件、公益訴訟案件19.5萬件,行政案件數量遠遠少于其他三大檢察業務,可見,加強行政檢察監督工作,均衡高質量發展“四大檢察”職能,是深入貫徹落實黨中央決策部署、充分發揮檢察監督職能的必然要求。二是推進法治中國、法治政府建設的重要抓手。 在法治中國、法治政府的建設過程中,行政檢察要充分發揮“一手托兩家”的工作特性,在緊抓行政訴訟的基礎上,圍繞實質性化解行政爭議,開發出行政非訴執行及行政違法行為監督等新的增長點,利用好大數據法律監督的方式,通過類案分析、辦理打造相關檢察模型,從而進一步做實行政檢察監督,全力推進依法治國。三是積極參與社會治理的主要方式。根據《意見》的精神,可以領悟到,檢察機關的法律監督職能,更要注重服務大局、服務人民、服務平安建設,要將檢查監督職能參與到社會治安防控體系的建設中,為社會治理的法治化貢獻檢察力量,行政檢察監督工作中檢察建議是檢察機關依法能動履職,積極參與社會治理,溯源標本兼治的重要抓手,從個案辦理到類案監督,以檢察履職“我管”促行政機關“都管”,謀劃在前,預防為先,抓早抓小抓苗頭,為全力推進平安中國建設貢獻檢察力量。

二、做實基層行政檢察存在的問題

近年來,行政檢察工作在最高人民檢察院的統一部署和大力推動下,通過部署專項行動、印發典型案例、建立協作機制、印發實施意見等方式引領全國檢察機關拓展行政檢察工作,質效均有較大提升。但是基層行政檢察仍然處于相對薄弱地位。

(一) 基層行政案件數量較少

2022年全國檢察機關主要辦案數據 可以看出,檢察工作中刑事案件數量遠遠超過民事、行政、公益訴訟案件數量,而且民事案件數量是行政案件數量的將近4倍,公益訴訟案件數量也是行政案件數量的2.3倍。在全國檢察機關行政案件較少的情況下,受管轄權影響,行政案件在四級檢察機關中呈現“倒三角”形態,基層檢察院的行政案件更是微乎其微,多數管轄權為市級以上檢察機關。基層檢察機關拓展行政案件來源基本依靠依職權監督。

(二) 監督依據供給不足

行政檢察監督法律依據供給不足,制約案件辦理的各個階段。一是摸排線索階段。基層行政檢察主要依靠依職權監督,線索摸排主要是從審判機關、行政機關的案件卷宗中發現問題。然而檢察機關缺乏依職權調取卷宗的法律依據、相關機制等。《意見》中有著相關的精神指引,但是缺乏相對細致的工作準則,比如《意見》中強調檢察院的調查核實工作以及法律監督的精準性,在檢察院調閱卷宗、詢問、收集證據時,有關單位和個人應當配合,但在司法實踐中,審判機關、行政機關往往以案件尚未審結、數量較多無法批量調閱等理由拖延甚至拒絕調閱,檢察機關無相應的調閱和救濟機制來保障。二是案件辦理階段。區別于民事檢察監督,行政檢察監督的法律依據《中華人民共和國行政訴訟法》相關規定較少, 僅有一條引致條款,表明借鑒民事訴訟法的規定,但行政訴訟同民事訴訟存在事實的較多差異,案件訴訟主體、社會影響力的大小都會有比較明顯的區別,在法律供給不足的情況下,必然制約監督質效。三是整改監督階段。檢察機關發現審判機關、行政機關存在審判程序、執行程序違法和行政行為違法時,往往通過提出抗訴、制發檢察建議的方式督促其及時整改、依法履職。檢察監督缺乏剛性,可能遇到不簽收、不采納、不整改等問題。即使根據《人民檢察院行政訴訟監督規則》,也僅有詢問、走訪、制作工作記錄、向黨委、人大報告及提請上級檢察機關監督等方式救濟,缺乏剛性制約手段,影響檢察監督效果,造成“文來文往”“書面整改”“程序空轉”等現象。

(三) 基層人員力量不足

民事、行政及公益訴訟檢察職能密切相關又相輔相成,故檢察機關內設機構改革以來,歷經幾次調整。2018年,最高人民檢察院將民、行、公益分別建立三個檢察機關內設部門,省級以下檢察機關結合當地實際,順應內設機構精簡趨勢,設立少量內設機構,不與上級一一對應。近年來,為“實現各項檢察工作全面協調充分發展”,均衡發展“四大檢察”,省級行政檢察單獨設立部門,市級仍為“二合一”辦公。為解決刑檢部門與民事行政公益訴訟部門銜接不暢問題,部分基層檢察院由“三合一”辦公轉變為納入部分罪名的刑事案件“四合一”辦公。故基層檢察機關不僅業務種類繁多、業務量大,受編制限制,辦案人員力量嚴重不足,不少基層檢察院“三合一”“四合一”卻只有三四個人辦公,其中包括員額檢察官、檢察官助理和書記員,不能達到按條線分立辦案組的要求。上級檢察機關要求報送條線單獨辦案檢察官和聯絡人時可以發現,“一對多”情況時有發生。導致上級檢察機關越來越重視,基層檢察機關工作壓力越來越大。

(四) 專業能力有待提升

行政檢察的監督,是促進法院的公正司法、促進行政機關依法行政的重要途徑,也是檢察機關積極融入全面依法治國的大局的重要路徑,意義重大且深遠。這就對行政檢察干警的專業素能提出更高要求。行政訴訟監督、行政非訴執行監督及行政行為違法監督等本身具有專業性和復雜性,涉及法律法規、政策文件等數量多,行政機關涉及行業領域廣、專業性強,且往往存在職能交叉問題。相較于民事、刑事案件來說,行政法不存在一個統一的法典,對于行政實體性問題,散落于各個單行法律規定中,法律供給的不足加之行政案件專業性較強,使得檢察官在實際運用中存在更多的困難。為緩解行政案件專業強辦理難等問題,檢察機關試點行政機關“特邀檢察官助理”制度,聘用行政機關具備專業知識、專業技能人員作為檢察機關的特邀檢察官助理,協助員額檢察官辦理行政監督案件。但在具體實踐中,檢察機關作為監督機關,向被監督機關的工作人員咨詢相關專業問題或者調取相關資料,其勢必要向該被監督機關領導匯報后予以配合。不僅影響“特邀檢察官助理”工作積極性和效果,也有可能出現“咨詢一起、整改一起”的情況,導致行政案件流失。

三、解決基層行政檢察辦案困境的策略

(一) 樹立科學理念,提高行政檢察監督的現實地位

做實新時代行政檢察監督工作,首先要在思想上提高認識,正視行政檢察監督日趨重要的實踐地位,積極改變、提升行政監督理念。深刻理解檢察機關履行行政監督職能已經從之前的訴訟監督為主拓展為訴訟監督、非訴監督、行政違法監督等直接監督與間接監督并行。一要堅持能動監督理念。在履行職責上,要注重積極、主動,加強調查核實手段的運用,將個體正義與整體正義理清、兼顧、平衡。二要堅持精準監督、“穿透式”監督。檢察機關的行政監督,既監督人民法院公正司法,又促進行政機關依法行政。將行政法律關系的正當性、審判結果的公正性、行政行為的合法性結合來看。三要樹立系統監督理念。行政檢察監督工作,天然同公共政策、公共目標、公共利益具有高度相關性,統一運用法律工具平衡公益與私益、公權與私權。協調好審判、行政、相對人之間的關系,平衡好各方利益,整合好多方目標,才能真正達到案結、事了、政和。

(二) 積極能動履職,發揮“一手托兩家”監督作用

檢察機關,尤其是行政檢察最為薄弱的基層檢察機關,應積極能動履職,切實加強依職權監督。一是積極拓展行政非訴執行監督。近年來,行政非訴執行申請審查案件不斷增加,衍生出審判機關、行政機關怠于履職、選擇性履職及“執行難”“執行亂”“程序空轉”等情形。檢察機關應通過開展行政執法監督專項行動、聯合相關單位案件評查等形式積極拓展監督渠道,挖掘案件線索。二是審慎開展行政違法行為監督。檢察機關對行政違法行為的監督旨在彌補行政復議、行政訴訟的救濟空白,側重于及時發現和糾正行政機關不作為、亂作為等行為或者督促行政機關履職。檢察機關應充分發揮主觀能動性,依托人大、政協等監督機關及司法局案件評查等方式,采取謹慎、妥善的方式開展相關監督活動。三是注重行政爭議實質性化解。行政檢察部門與行政機關應加強協同聯動,對于行政機關或當事人反映的行政爭議案件,充分運用檢察聽證、圓桌會議、釋法說理等形式幫助行政機關化解爭議,實現案結事了人和,實現雙贏多贏共贏。

(三) 健全聯動機制,實現“我管”促“都管”監督質效

行政檢察工作長期存在監督依據薄弱問題,檢察機關應充分發揮主觀能動性,建立健全協同聯動機制。一是健全線索移交機制。人大、政協等監線索移交機制的健全、運用,主要在于及時和聯合,應當加強同督機關、審判機關、行政機關的聯合專項行動,達到“發現一起、治理一片”的效果。二是健全案件評查機制。依托人大、黨委政法委、司法局等案件評查相關制度,積極參與相關案件評查工作,針對法院行政訴訟案件、非訴案件及行政機關的相關卷宗進行案件評查。主動與審判機關、行政機關協調會商,建立案件質量聯合檢查、抽查、處理效果反饋等相關機制,共同提升行政案件質效。三是建立科學考評機制。將行政檢察監督的質效納入平安建設考核,促進審判機關、行政機關提高對檢察建議的重視程度,進而提升行政檢察監督剛性。

(四) 建強專業隊伍,打造行政檢察監督“最強大腦”

行政檢察案件復雜、專業性強,加強辦案組織和專業隊伍建設是提高質效的關鍵。一是整合資源,推進一體化辦案。行政檢察機關要充分發揮一體化辦案優勢,省市兩級檢察機關積極交辦、領辦,統一部署專項監督行動、檢查行動,主動對接省市審判機關、相關行政機關,探索建立相關機制,及時部署落實。二是培優配強,充實專業人才。落實高檢院行政檢察隊伍建設要求,基層檢察機關至少配備一名員額檢察官、一名檢察官助理、一名書記員專門從事行政檢察工作,優化辦案組人員力量,配齊配強專業辦案團隊。同時積極落實“行政機關特邀檢察官助理”制度,拓展行政機關范圍,健全獎勵激勵機制,引導特邀檢察官助理在專業范圍內充分履職盡責。三是以案代訓,提高培訓質效。檢察機關定期組織業務培訓,對辦理效果較好的案件或者在一定區域、時期有普遍性、典型性的案例,通過組織典型案例剖析、監督經驗分享及實戰演練等形式代替傳統授課形式,積極宣傳引導,提升辦案人員業務素能。

(五) 開展大數據監督,結合地方實際打造監督模型

當前,數字檢察工作處于探索階段,面臨數字檢察思維沒有完全樹立、數據源拓展協調難度大、與傳統辦案爭奪辦案精力等挑戰,但能夠帶來的機遇卻更加值得珍視,數字檢察是法律監督手段的“革命”,是通往檢察現代化的“路和橋”。行政檢察面臨的案件基數少、人員力量不足等,可以通過構建成熟的模型來加以賦能,進而緩解、乃至解決。檢察官在具體個案辦理中,發現案件形成機理的普遍性,主動構建線索發現邏輯,對相關數據進行分析研判,得到類案線索,再開展實體辦案,實現類案監督,最后推動社會面一個領域,一類問題的治理,最終實現“數字賦能監督,監督促進治理”的法律監督模式變革。如A省B市開發的征收社會撫養費行政非訴執行法律監督模型,有效解決了國家取消社會撫養費后的法律遺留問題,有效保護了人民群眾的正當期待和合法權益。