完善“田長制”壓實耕地保護責任

李 科

（博白縣博白鎮鄉村建設綜合服務中心，廣西 玉林 537600）

“田長制”建設、施行與完善的意義在于能提高土地資源綜合保護質量，在村、鎮、區、市四級“田長制”全面建成的背景下，督促田長履行職責，踐行配套制度，增強農田管理的嚴格性及全面性，有效地解決耕地“非農化”這一問題。基于此，為了充分發揮“田長制”的作用，探析完善“田長制”、壓實耕地保護責任的策略顯得尤為重要。

1 “田長制”實施的現狀

推行“田長制”的原因可從以下幾個方面出發予以分析：第一，踐行黨中央耕地保護政策，根據保護耕地的要求施行“田長制”，達到加強農田管理的目的；第二，推行山林水田湖草生命共同體理念，在林長制、河長制施行后建立健全“田長制”體系，為提升生態資源協同保護與管理水平給予支持；第三，各地的耕地保護壓力較大，以北京為例，數據顯示，新中國成立之初，北京耕地面積超60.66萬hm2，2017年北京永久基本農田10.11萬hm2左右，2016～2018年間耕地面積銳減13.33萬hm2，基于此需加大耕地保護的力度，實施“田長制”增強耕地保護動力，充分利用、保護各地區的永久基本農田。

實施“田長制”的核心為落實責任。從河長制、林長制推行的過程中借鑒經驗，逐層把壓力機制及責任機制融合在一起，在巡查時若發現問題需及時問責，同時強化服務與管理，指引基層探索農田保護新出路。以山東為例，自2017年實施三級“田長制”以來，不斷探索與創新，到2020年底，濱州市已經全面推行了“田長制”，進一步明確田長的責任。田長不僅要及時發現并制止違規亂占耕地、挖湖造景、建設農業設施、破壞農田及其他浪費耕地資源的行為，還要避免出現改種、撂荒、破壞種植結構的現象。除政策創新外，山東各地“量身定制”田長所需新工具，濱州市無棣縣研發了“掌上管地”APP，田長可以使用手機拍照、測量、巡查，該APP還能與“天眼”系統聯動，達到無死角、全天候監管農田的目的。天津自《全面實施耕地保護“田長制”管理的意見》以來，多區積極推行該意見，確保每塊耕地都有田長，實現田長責任制全覆蓋的目標，并將田長責任履行情況設為常態考核項，納入耕地保護年度責任書，同時考核結果將影響各區績效，繼而通過績效考核鞭策各區積極實施田長制，解決田長制實施浮于表面的問題。河南2020年底展開“田長制、山長制”網格化試點活動，商丘、新鄉、鶴壁等十余個縣市及百余個村社參與試點，推行責任到人、全面覆蓋、分級負責、屬地管理等原則，達到農田保護“一張網”的目的，在此基礎上合理規劃網格，健全考核辦法、管理隊伍，最終實現自然資源保護無縫銜接、協同聯動的目標。黑龍江在2021年的政府工作報告中提出了要實施“田長制”的要求，積極推行生物、農藝、農業工程等措施，不斷提高耕地保護質量，從實際出發，健全黑土地保護體系，為實施“田長制”提供條件，將生態、質量、數量視為“田長制”施行的著力點，繼而提高“田長制”實施的有效性[1]。

當前各地區正在積極實施“田長制”，但該制度在推行的過程中存在如下阻力并影響耕地保護成效：一是田長未能很好地發揮紐帶作用，存在向下推行黨政國家政策的力度較大，向上提出耕地保護建議的力度較小，這就使得“上下聯動”的耕地保護體系建設產生了阻力；二是未能調動村民自覺保護、管理耕地的積極性；三是田長巡田工作質量有待提高，存在巡田頻次、方式、目的等方面不夠明確的問題，這就會造成“田長制”實施過于盲目、隨意的后果，該制度隨之弱化了權威性；四是科學技術需進一步引入“田長制”，解決田長工作效率低這一問題；五是法治化水平較低，未能將“田長制”與依法保護自然資源關聯在一起，該制度在實施時可能會產生糾紛，這不利于充分發揮“田長制”的作用。

2 完善“田長制”的價值

國家穩健發展的前提之一是糧食安全，“田長制”是我國探索保障糧食安全出路的一大舉措，有利于提升耕地網格化、全覆蓋保護水平，并能有效壓實保護責任。完善“田長制”的價值有以下幾個：第一，進一步明確四級聯動責任，健全村社、鄉鎮、區、市“田長制”實施責任體系，同時推行配套制度，基本明確了保護耕地的工作格局，有些地區以責任落實到部門、人頭為導向，推行七級“田長制”，有效細化責任體系，高效完成耕地保護任務；第二，依托職責列明清單，同時收集整理耕地保護數據，保證耕地保護有據可依，多地推行耕地動態監測模式，根據職責清單、保護目的明確動態監測的著力點，確保數據管理具有時效性及精準性，為動態調整田長巡查工作計劃提供依據，進一步優化“田長制”實施的效果；第三，將考核激勵機制視為完善“田長制”的關鍵之一，部分地區會著重表彰與獎勵對耕地保護做出卓越貢獻的個人或組織，使更多人能主動參與耕地保護活動，進而消除“田長制”實施的阻力。

實踐證明，在我國推行與完善“田長制”利于落實耕地保護目標。具體如何推進可從以下幾個方面出發予以分析：第一，使用數字技術，增強耕地保護的精準性，創建永久農田數據庫共享平臺，利用海量數據解決怎樣種植、由誰種植、種什么等問題；第二，村社管理與耕地保護融合在一起，將耕地保護視為鞏固脫貧攻堅成果、建設美麗鄉村的關鍵舉措之一，從更加宏觀的角度著眼助推區域性農業良性發展；第三，多措并舉、合理布局，在提高耕地利用效率及耕地質量的層面上花心思，使基于“田長制”的耕地資源管理工作更具綜合性[2]。

3 完善“田長制”壓實耕地保護責任的策略

3.1 發揮田長的紐帶作用

田長是保護耕地的“哨兵”，一方面基于“誰負責、誰來管”的原則關注耕地利用與保護的實際情況，另一方面協助有關部門采取措施更好的開發、利用、保護耕地資源，堅守耕地紅線，提高耕地質量。基于此，田長要積極發揮紐帶作用，向下說明耕地保護政策、方針等內容實施的意義，及時發現、制止、上報違規違紀濫用耕地資源的行為，向上反饋區域性耕地保護實際情況，協助各部門施行耕地保護項目，發揮田長報告、勸誡等作用，疏通項目落地阻力。田長發揮紐帶作用的要點有以下兩個：第一，立足責任區積極與村民溝通，用村民能接受的方式闡明保護耕地的道理，使村民能在保護耕地紅線的層面上達成共識，積極營造和諧的耕地保護氛圍，為了做到這一點田長要注重服務，幫助村民解決耕地保護相關問題，拉近田長與村民的距離，確保田長能為村民辦實事，維護村民權益，使村民能聽從田長的勸誡，樂意配合田長施行耕地保護項目；第二，定期上報耕地保護階段性成果，一方面總結經驗，另一方面提出意見，為的是聚攏各部門的力量有針對性地解決耕地保護難題，達到壓實田長耕地保護責任的目的。田長上報耕地保護情況時需做到實事求是、有據可依，在實踐中反復驗證與評定相關計劃、項目、政策的綜合效益，使田長與專職部門最終能夠合力打磨出符合區域性耕地可持續開發利用要求的行動方案，達到讓村民有錢賺、讓農田高產的目的，并能實現保障糧食安全的宏觀目標[3]。

3.2 調動村民參與保護耕地活動的積極性

在實施“田長制”的進程中，需加大網格化、全覆蓋耕地保護監管的力度，使永久農田保護責任能落實到網格、地塊及田長的肩上，同時各級負責人需明確責權范圍，調動村民參與保護、管理、開發、利用耕地資源的積極性，從有問題需追責、有困難需負責的角度出發提供優質服務，基于以人為本完善“田長制”。為了調動村民自覺保護耕地的主體能動性，田長要做到以下幾點：第一，堅持源頭把控，提高農田全覆蓋、全天候監管質量，其目的是對責任區的農田利用、保護、開發等情況能做到心中有數，以科學發展觀為支撐，指引村民擰成一股繩，共同實現耕地保護目標；第二，堅持效率為先，第一時間發現違規違紀行為，并及時制止、勸誡、上報，田長需督促當事人把土地恢復成原狀，盡快消除違規狀態。四級田長需以周為單位，完成檢查、巡查、匯報等工作，及時解決違規破壞、占用農田的問題；第三，組建耕地保護小組，一方面確保每塊田都有田長，另一方面能組織更多的村民參與常態化耕地保護活動，以小組成員為支點，織密耕地保護責任網，實現及時發現、及時制止、及時查處破壞、占用耕地行為的目標，使違規違紀行為能扼殺在萌芽狀態；第四，加強宣傳，提高村民的覺悟，使每位村民都能肩負耕地保護責任，在此基礎上協助并監督田長，打造積極、民主、開放的耕地保護環境，助力田長壓實保護耕地的責任。

3.3 提高田長巡田工作質量

當前各地區基本形成了“田長制”實施的格局，只有不斷提高巡田工作質量，才能更好地壓實耕地保護責任，解決耕地保護流于形式的問題。基于此，各地區要加大巡田工作模式創新的力度，并試點推行新模式，根據耕地保護實際情況評價新模式的綜合效益，以不斷提高生態效益、人文效益、社會等效益為導向改進巡田工作方式，拓寬田長壓實責任的渠道，同時利用新的工作方式可以做到耕地保護問題早發現、早上報及早維修、早整改。為了做到這一點各地區需健全巡田制度，對巡田頻次、形式、責任等方面予以說明，該制度應具有實操性，做到因地制宜，結合各地區的生態保護實際情況完善巡田制度，堅持山林水田湖草協同巡查，使河長制、林長制、田長制能形成合力，增強協同效應，更好地解決耕地保護難題，有效壓實耕地保護責任。為了提高巡田工作質量各地區可啟用巡田記錄表，其目的是明確巡田人員、時間、區域、路線，并說明基本問題、問題類型、制止情況、報告等情況，有效梳理巡田思路，高效制定巡田計劃，確保巡田工作責任能落實到人，同時為田長后續督促村民整改指明了方向，繼而使耕地保護責任能落實落細[4]。

3.4 有效利用科學技術完善“田長制”

使用數字技術展開耕地保護活動是大勢所趨，田長作為關注與反饋耕地保護一線成果的“主力軍”需使用科學技術，及時發現、解決破壞、占用耕地等問題，還能使用網絡第一時間上報耕地保護情況，提高專職部門與田長的交互效率，使田長能更好地實施黨政方針，在技術賦能的基礎上進一步壓實責任。例如，各地區可將無人機探測、衛星遙感等高新技術引入“田長制”，其目的是助力田長及時監測到違規違紀使用耕地的行為，第一時間將最新的遙感影像推送至基層，為處于一線的田長盡快采取行動修復耕地提供依據。利用國土空間基礎信息平臺提升耕地信息共享水平，使田長能了解耕地補占、復墾、開發、整改等實際情況，并利用綜合信息制定監管對策，還能在線展開監管工作。未來各地區在網絡基礎服務設施優化升級的大背景下，5G技術、AI等技術將廣泛地用于耕地保護領域，這就需要田長樹立“信息化+”工作意識，能在工作中及時使用科學技術，提升信息素養，注重工作創新，靈活運用數字資源，增強耕地保護的客觀性與精確性，同時頒布配套制度，如《基于大數據的耕地保護制度》、《無人機遙感技術在巡田中的應用須知》等，繼而有效利用科學技術完善“田長制”。

3.5 加大法治力度

為了避免在實施“田長制”的過程中產生矛盾，更好地維護村民權益并壓實責任，需加大法治力度，提升執法水平，健全法律法規，使“田長制”能落到實處。基于此，責任單位需把耕地保護劃入法治范疇，助力“田長制”步入法治化發展正軌，從法律層面著眼說明田長的職責，指引田長制定工作方案，同時依法規設質量評價、獎懲等機制，不斷完善耕地保護、開發、利用相關法規，使田長能依法解決濫用耕地的問題。在加強法治的過程中，需各地區剖析典型案例，基于以案釋法宣傳推廣法律法規，使村民可以自覺守法，強化依法保護耕地的主觀意識，能主動防止耕地出現“非糧化”的現象，并能協助田長有效實施“田長制”，避免該制度在實施過程中產生矛盾，繼而壓實耕地保護責任[5]。

4 結語

綜上所述，實施“田長制”具有保障國家糧食安全的價值，堅守耕地紅線，維護村民權益，構筑山林水田湖草共同體，有效助推我國農業可持續發展。基于此，各地區要從因地制宜的角度出發完善“田長制”，發揮田長的紐帶作用，調動村民參與保護耕地活動的積極性，提高田長巡田工作質量，有效使用科學技術，還需加大法治力度，繼而推動“田長制”向著法治化、智慧化、人本化的方向發展，有效追加耕地保護的生態效益、人文效益、社會效益，繼而在壓實耕地保護責任的基礎上助推農業穩健發展。