高校預算績效管理改革與創新：動因、現狀與路徑

方 （華僑大學財務處 福建廈門 361021）

近年來，預算績效一直是學術界研究的熱點，但是在實踐中，由于諸多條件的限制，全面預算績效管理在高校并沒有全面貫徹落實。如今，在國家政策的大力推動下，預算績效管理改革又迎來了新契機，高校作為教育經費的執行單位和全面預算績效管理的責任主體，應探索出一條獨具特色的預算績效管理改革之路。

一、高校預算績效管理改革的動因

（一）高校的發展現狀助推全面預算績效管理改革。高校的正常運轉，離不開大量教學、科研、行政、后勤經費的投入，高端人才的引進、大型設備的投入等，也需要大量資金支持，高校的辦學經費日益緊張。與此同時，高校內部仍存在部分資源閑置浪費、部分項目資金使用效益低下等現象。在此背景下，高校應實施全面預算績效管理改革，優化教育資源配置，改變資金閑置和可支配不足的現象，提高資金的使用效益，加快高校治理能力的現代化進程。

（二）國家的宏觀政策導向助推高校預算績效管理改革。2018年9月發布的《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》指出，要加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》（教財[2019 ]6號）強調，全面實施預算績效管理是優化教育資源配置、提升教育公共服務質量、構建服務全民終身學習教育體系、推動加快實現教育現代化的重要舉措。2020年10月1日正式施行的《中華人民共和國預算法實施條例》要求，各部門、各單位應匯總本部門、本單位的預算執行情況，定期向本級政府財政部門報送預算執行情況報告和績效評價報告。《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發[2021 ]5號）明確指出，強化預算執行和績效管理，增強預算約束力。一系列政策的出臺，為高校實施全面預算績效管理改革提供了制度依據，營造了良好的政策環境。

二、高校預算績效管理現狀

（一）推進高校預算績效管理的文化氛圍還未形成。

1.預算績效理念欠缺。近年來，高校中“無預算不支出”的意識越來越強，也逐漸開始重視績效評價，但是預算績效管理工作基礎和跟蹤問效的意識比較淡薄，預算管理和績效管理沒有實現有效銜接，難以充分發揮預算績效的優勢。與此同時，很多高校更多關注的是前期對資金的爭取，在預算執行過程中，并沒有真正做到“將有限的資源花在刀刃上”，不太關注資金的使用效益和評價結果的運用，導致全面預算績效管理工作難以推進。

2.預算績效管理制度和機構不健全。目前，有些高校還未針對預算績效管理出臺單獨的規章制度，實際操作中，主要是參考財政部門和上級主管部門的相關制度。有些高校未成立預算績效管理領導小組，也沒有具體的執行部門，而是由財務部門負責預算績效管理相關工作，影響了全面預算績效管理在高校的全面實施。

（二）高校還不完全具備實施預算績效管理的基礎條件。

1.缺少預算績效相關的人才。目前，有些高校的預算績效管理工作由財務處的預算科承擔，負責組織各申報單位進行預算績效申報，并對其進行審核等，但大多數財務人員并不具備或者不完全具備預算績效管理的知識和能力。與此同時，各申報單位負責預算績效管理工作的人員，由于專業能力的限制，也難以勝任相關工作，導致預算只是停留在簡單的資金分配上，難以進行后續的績效評價。

2.缺少預算績效相關的經費支持。高校實施預算績效管理改革，進行績效評價，需要耗費一定的人力、物力和財力，但是，很少有高校在這方面安排經費預算，這不利于績效管理工作的順利開展。

3.缺少預算績效管理一體化信息系統。目前，高校的信息系統功能結構單一，預算績效編制環節的相關工作可以通過信息系統完成，但是，難以滿足預算績效執行監控、考核評價及評價結果運用等環節的要求，并且難以將各環節有效銜接起來。此外，高校各職能部門的管理信息系統相互獨立，無法實現數據共享，影響了預算績效管理過程中的信息暢通，各系統之間的融合度有待進一步加強。

（三）高校預算績效管理中的過程管理有待提升。高校預算績效編制、執行、評價與結果運用等環節的實際情況與“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有運用”的管理要求仍存在較大差距。

1.預算績效編制環節存在的問題。（1）未充分考慮高校的發展規劃。績效目標是項目立項和后續績效評價的主要依據，應該圍繞高校的中長期規劃和年度目標進行設定。但現階段有些高校的預算編制與高校的中長期發展規劃相關性不足。（2）績效目標設置不科學，審核不嚴。高校的績效目標是由預算申報單位按要求設置，財務部門嚴格把關。但是，有些預算申報單位考慮到績效評價結果，主觀地降低績效目標，或者設定的績效目標無法體現項目特征，沒有與預算規模相匹配，導致績效目標設置不科學、不合理。有些高校的財務人員由于缺乏專業能力，對項目的具體業務不十分了解，難以對績效目標的完整性、可行性和合理性進行有效認定。

2.預算績效執行環節存在的問題。（1）預算績效執行監控不到位。目前，有些高校對預算執行的監控仍停留在政策層面。由于預算執行度直觀、易衡量，實際工作中，往往只側重于預算執行進度的統計，沒有對資金的使用情況進行定期溝通，也沒有動態追蹤預算績效目標的實現程度。（2）預算績效執行剛性不強。高校的預算通常需要按照“兩上兩下”的要求進行編制，再由校長辦公會進行決議后下達，完成整個流程一般要到2月底或3月初，容易出現一季度因為無預算而無法進行報銷，四季度突擊花錢，頻繁調整預算的現象，削弱了預算的剛性。

3.預算績效評價環節存在的問題。（1）績效評價范圍未全面覆蓋，側重于事后評價。大多數高校按照上級主管部門的要求，對財政專項項目和重點項目進行績效評價，但還未涵蓋自籌資金。而且很多高校往往只重視事后評價，忽視事前評估和事中控制。（2）績效評價指標體系不完善。目前，很多高校只是套用財政部或主管部門的共性指標，導致建立的績效評價指標體系大多只體現預算編制、預算執行等可以量化的指標，較少有可以反映高校辦學特色等的成果效益指標，不利于績效評價工作的開展。

4.評價結果運用環節存在的問題。（1）評價結果未充分發揮導向作用。大多數高校績效評價結果的運用缺乏可操作的細則，僅僅是發現問題、反映問題、督促項目承擔單位進行整改，沒有與下一年度的經費安排相掛鉤，也沒有對項目承擔單位和主要負責人進行追責問效，尚未建立起良好的激勵約束機制。（2）評價結果反饋機制不完善。大多數高校的績效評價結果往往只是反饋給項目負責人，而參與項目的其他人員并不知道績效評價結果，難以真正發揮監督的作用，沒有很好地運用績效評價結果。

三、高校預算績效管理改革的方向和路徑

（一）樹立預算績效管理理念，完善預算績效管理制度。

1.牢固樹立預算績效管理理念。高校的預算績效管理改革，不僅需要領導的大力支持和重視，還需要全體師生的積極參與。因此，高校應成立預算績效管理工作領導小組，組長由校長或黨委書記擔任，成員由各學院（職能部門）的負責人組成，全面領導預算績效管理相關工作。與此同時，高校應將培訓學習和宣傳引導相結合，圍繞績效管理核心價值，通過組織培訓、宣傳宣講、理論研究等形式，讓全體師生真正認同預算績效理念，將績效理念融入預算績效管理工作的全流程，并積極參與到預算績效管理工作中。

2.完善預算績效管理制度。高校應以國家深化預算績效管理改革為契機，結合自身的特點，全面梳理預算績效編制、執行監控、考核評價、結果運用等環節的流程，制定切實可行的管理辦法和實施細則。在此基礎上，編寫通俗易懂的預算績效管理知識手冊，為校內各單位開展預算績效管理工作提供可操作的指南。同時，完善全面預算績效的評審機制，將績效評價結果與預算安排結合起來，逐步推進預算績效管理工作的制度化和規范化。

（二）為高校預算績效管理改革提供支持。

1.加強人才隊伍建設。一方面，預算績效管理人員應該積極主動學習預算績效管理相關知識和文件制度，不斷提高自身的理論水平和業務能力；另一方面，高校應通過講座、培訓、座談會等形式，對預算績效管理人員開展定期培訓，提高其業務素質。

2.加大預算績效管理經費支持。高校應該在每年的預算安排中適當加大對預算績效管理方面的資金投入力度，用于組建績效管理團隊，或者引進專業的第三方機構，把預算績效管理工作真正落到實處。

3.構建預算績效管理一體化信息系統。高校應結合自身的特點，構建切實可行的預算績效管理一體化系統（見下頁圖1）。一方面，將預算績效編制環節、執行監控環節、考核評價環節、評價結果運用環節融入高校的一體化信息系統；另一方面，將科研管理系統、學生管理系統、人事管理系統等融入其中，實現各系統之間的聯動。通過一體化系統，精準跟蹤績效動態，運用大數據對需求進行精準分析，輔助績效目標的制定，并不斷拓寬信息的來源范圍，使績效評價更加客觀、真實，打造一個由 “目標確定”“過程監控”“結果評價”和“評價結果運用”組成的閉環管理系統。

圖1 高校預算績效管理一體化信息系統

（三）堅持“走出去”和“引進來”。預算績效管理改革是一項復雜的系統工程，堅持“走出去”和“引進來”，是推進高校全面實施預算績效管理改革的重要途徑。“走出去”是指跳出固有的思維模式，建立對外學習交流機制，積極借鑒其他高校先進的預算績效管理經驗；“引進來”是指引進專業的第三方機構，充分發揮其專業優勢，提高預算績效管理制度體系的科學性，進而推動高校預算績效管理向更高的水平發展。

（四）高校預算績效管理中過程管理的提升路徑。

1.預算績效編制環節。（1）高校在編制預算時，既要考慮高校的正常運轉，也要考慮戰略目標，把高校的中長期規劃與預算編制結合起來，并突出績效導向。 （2）校內各預算申報單位要結合高校的項目特征、預算規模，全面考慮、重點分析，設定的績效目標盡可能細化量化，充分反映預算資金的產出和效果，并根據實際情況，對績效目標進行動態調整，同時，設定的績效指標應該具有明確性、可衡量性、可實現性、相關性、時效性等特征。（3）加強對預算績效目標的審核，在校內機構難以勝任的情況下，可以聘請專家或者邀請第三方專業機構，對預算績效目標進行論證和遴選。

2.預算績效執行監控環節。（1）建立預算追蹤機制，對預算執行的整個流程進行監督，各預算單位以績效目標為導向，編制預算執行臺賬，嚴格按照預算執行，加強自我監控。（2）財務部門應充分利用預決算報告，根據預決算差異，合理控制資金的流入情況和資金流出情況。在預算執行過程中，如果確實因為項目需要調整預算，需經過審批后才能進行調整。（3）預算管理機構應當定期深入各預算申報單位調研，動態追蹤項目的執行進度和績效目標的實現情況，并進行分析研究，對于預算執行和績效實施偏離績效目標的情況，應該及時加以糾正。

3.預算績效評價環節。（1）拓寬績效評價的范圍，將財政資金和非財政資金都納入績效評價的范疇，充分發揮績效評價的導向作用。將績效評價應用于項目的全流程，既要關注事后績效評價，更要強調事前績效評估，在項目立項時明確以績效為導向。（2）構建符合高校特點的績效評價指標體系。高校應積極探索，不斷創新，建立符合高校特點、科學合理的績效評價指標體系，并根據不同階段的戰略任務和外部環境適時修訂和完善。可以從以下兩方面展開：一是根據工作性質、學科門類對教學科研單位進行分類評價，分別制定適應學科建設和高校發展的評價指標和方法；二是定性評價和定量評價相結合。

4.評價結果運用環節。（1）構建績效評價結果與下一年度資金分配相關聯機制。對預算績效管理水平高的預算單位，下一年度資金分配時，優先考慮，重點支持；對績效水平一般的單位，督促改進；對績效水平不高的預算單位，分析原因，取消或扣減下一年度的預算經費。（2）將績效考核與正向激勵、問責懲戒銜接起來。可以考慮將評價結果與單位評優、個人評優、晉升、年終績效等相掛鉤，比如，將評價結果納入單位主要負責人年度公開述職考核內容，對預算執行好的單位給予獎勵，對執行結果不好的單位，扣減年終績效，對由于故意或過失導致沒有達到相關要求的，對主要負責人進行問責等。（3）將績效評價結果及時反饋給預算執行單位，預算執行單位要根據評價結果，及時發現問題，找出原因，加以改進，并對下一年度的預算做出調整，優化資源配置。（4）建立預算績效信息公開機制，高校可以借助于校刊或者網站將預算績效評價結果予以公開，促進各單位改進預算績效管理，優化資源配置，提高資金的使用效益。

四、結語

黨的十九屆五中全會提出“建設高質量教育體系，到2035年建成教育強國”的新要求，這就需要更精準的資金投入、更合理的資源配置。因此，高校應抓住機遇，充分利用先進的理論，借鑒成功的經驗，探索出一條符合自身特色的預算績效管理改革之路，不斷提升高校的預算績效管理水平，實現高校內涵式發展。