創新券政策與資源型區域中小微企業創新發展—以山西省為例

■邵利敏

鼓勵中小微企業創新是助推各地區經濟轉型的重要舉措。創新券有助于刺激中小微企業與外部專業技術機構建立聯系，有效彌補內部技術積累不足。近年來，創新券已成為各區域創新政策組合中常用的工具。為探索激發中小微企業創新需求的新路子，山西通過對上海、江蘇宿遷等國內率先開始實施創新券的試點區域進行考察，于2016年2月印發了《山西省科技創新券實施試行管理辦法》的通知，并于當年10月初步完成平臺基地注冊等準備工作，決定試點工作率先在太原、陽泉、晉中、臨汾及長治五市正式啟動，隨后推廣到其他地級市。但目前仍處于實踐探索階段，推行中也難免遇到宣傳推廣不到位，科技人員積極性不高、部分企業對創新券政策的了解不到位以及監管機制不健全等問題。如何在實踐探索的基礎上繼續加以配套完善，對于我省創新券政策的有效落實顯得尤為重要。

一、資源型經濟對中小微企業科技創新的“擠出效應”

山西所屬的資源型經濟，在產業組織結構方面表現為單一的、嵌入式的產業特征，主要以大礦經濟、國有經濟為主。資源型部門創新動力不足，而其所屬的體制機制易將各種要素集聚在該部門，而創新需求迫切的民營中小企業發展欠佳，進而對科技創新產生“擠出”。中小微企業在創新過程中與同類型大企業相比，存在物質條件上的劣勢，諸如風險分散能力差，市場開拓困難以及長期研發資金不足等問題，且很難建立與外部專業知識機構的聯系，造成山西中小微企業創新動力、能力不足。反過來，創新動力、能力不足抑制了中小微企業發展，又加劇了資源型經濟問題。如此，形成惡性循環。因此，資源型企業過多的集聚不利于區域創新發展。

在傳統的以稅收優惠、金融支持和企業孵化等注重供給的創新政策對中小微企業創新激勵效應欠佳的情況下，如何找準具有發展潛力的創新型中小微企業為重點扶持對象，制定更加務實有效的創新政策對資源型區域—山西，就顯得尤為重要。

二、創新券刺激中小微企業技術創新的作用機理

創新券作為一種以需求為導向、專款專用的政策工具，是區域創新戰略的重要組成部分，旨在克服中小企業和知識機構之間信息不對稱的障礙。創新券的實施過程是一個多方利益相關者彼此加強相互信任的過程，并強化了企業將資金投資于創新研究的動機。創新券作為政府扶持企業創新的政策工具，其與以往創新支持政策最大的不同在于其是一種以需求為導向、專款專用的政策工具。

（一）創新券特征

創新券—專款專用的創新政策。創新券作為一種專款專用的政策工具，其實質是政府為刺激中小微企業積極參與相關科技創新活動，以便在其業務運作中引入新技術、新產品、新流程或新服務，而在其事中或事后向中小微企業提供一定的創新補貼。創新券是以補貼券的形式賦予其擁有者接觸新知識、新服務的一種創新工具，其實施過程是一個多方利益相關者彼此加強相互信任的過程，并強化了企業將資金投資于創新研究的動機，已成為國家或各地區扶持中小企業創新活動的重要手段。創新券最大特征在于其資金專款專用，以補貼券形式發放，由符合相應條件的企業進行申領，且只能服務于創新活動，諸如購買創新相關科學數據、種質資源或創新服務等。

創新券—需求導向型的創新政策。傳統的創新政策側重從供給層面扶持企業創新，忽視了企業自身的自主需求，造成企業被動的適應扶持政策。創新券作為創新政策的一種新型制度，旨在扶持企業由被動創新轉為結合自身需求主動尋求創新。以需求為導向的創新券政策不僅能夠切實提升中小微企業創新能力，反過來，創新能力的提升又可推動中小微企業的創新發展。

（二）創新券作用于中小企業技術創新的機理分析

創新券作為一種政策機制，旨在引導企業積極利用外部創新知識、技術，注重內外技術互補對創新活動的重要性，體現在企業層面的持續研發。創新券的實施究竟如何引導企業尋求創新，其作用機理何在？

假定一定時期內，技術水平不變，企業所面臨的要素相對價格也不變。在既定成本約束下，企業的要素購買選擇有以下兩種情況：

（1）企業將資本只用于購買與創新活動相關的要素，如圖1所示，假定企業需要購買的與創新活動相關的要素只有X和Y兩種要素，在創新券申領前，在要素價格和成本預算一定情況下，企業初始的等成本線為I0F0，Q1和Q2代表該企業不同產量水平下的等產量曲線，成本既定情況下，企業最佳要素投入組合的均衡點為初始的等成本線I0F0和代表Q1產量水平的等產量曲線的切點E1，此時，創新要素X的最佳購買數量為X0，創新要素Y的最佳購買數量為Y0。假定企業通過前期審核，可以申領到創新券，就意味著企業用于購買創新要素的資本數量增加，在圖中表現為由于成本預算增加，企業的等成本線由初始的I0F0移動到I1F1，此時新形成的等成本線I1F1就會和代表更高水平的等產量線Q2相切于新的均衡點E，此時企業就兩種創新要素X和Y的購買數量分別為X1和Y1，從圖1中我們明顯可以看出，在創新券申領后，由于企業用于購買創新要素的資本數量增加，而使得企業最終購買的無論是創新要素X還是創新要素Y的數量均要比創新券申領前企業所購買的數量要多，這說明創新券的發放能夠激發有創新意愿企業的創新動力。

圖1 創新券作用于企業技術創新的機理分析（1）

（2）企業將資本只用于購買與創新活動相關的要素（即創新要素）和非創新要素兩種。如圖2所示，假定企業需要購買的創新要素為X，非創新要素為K，在創新券申領前，以及要素價格和成本預算一定情況下，企業初始的等成本線為AB0，Q1和Q2依然代表該企業不同產量水平下的等產量曲線，同樣在既定成本預算約束下，企業最佳要素選擇的均衡點為初始的等成本線AB0和等產量曲線Q1的切點E1，該均衡點上，創新要素最佳購買數量為X1，非創新要素最佳數量為K1。在企業申領到創新券后，就意味著企業用于購買創新要素的資本數量增加，若單純考慮企業實際支出，創新券的發放就會引起創新要素與非創新要素間的相對價格發生變化，使得與非創新要素價格相比，創新要素價格就會顯得更具價格優勢，進而導致等成本線的斜率發生變化，在創新要素價格相對下降的同時，等成本線將以A點為軸心由AB0旋轉到AB1，此時新形成的等成本線AB1與代表更高產量水平的等產量曲線Q2相切于E2點，即為該企業要素投入的最佳組合點，此時，該企業購買的創新要素數量為X2，非創新要素數量為K2。從圖2中可知，創新券在觸發企業增加創新要素購買數量的同時，還相應擴大了其他要素購買數量，換言之創新券對企業創新的引導用意不僅局限于刺激企業增加創新要素的購買，更意在于以創新要素支出的增加來帶動其他生產要素支出的增加。

圖2 創新券作用于企業技術創新的機理分析（2）

三、創新券政策國內外實施進展

（一）創新券國外實施進展

“創新券”起源于荷蘭。2004年，荷蘭發行了100份中小企業創新券，有效期3個月，據跟蹤研究顯示這年領取創新券的中小企業共提出62件研發申請，與去年相比增加79%。后以愛爾蘭、瑞典、瑞士為代表的北歐國家紛紛效仿，目前已有20多個國家和地區推行了類似的創新券方案，如：愛爾蘭的“研究券”，新加坡的“創新能力券”和奧地利的“知識券”等。

新加坡于2009年首次發行創新券，到2013年新加坡又將創新券的服務領域從單一技術創新服務領域擴展到生產率、人力資源管理和財務管理，僅到2014年底，受益的企業已多達7900多家。瑞士也于2010年推出專門針對“清潔技術”領域項目申請的創新券。

加拿大亞伯達省于2012年通過創新券計劃，針對亞伯達境內小型或處于早期階段的技術或知識驅動型企業發放300份面值15000-50000萬美元的創新券，意將其創意或產品更快推向市場。

英國技術戰略委員于2013年1月針對農產品管理，開發新能源、清潔技術、網絡安全等領域，向中小企業提供高達5000英鎊的創新券，促進企業同創新服務提供者建立合作關系，有效實現創新資源共享。

烏克蘭致力于降低生產過程中的能源使用強度，減少溫室氣體排放，于2017-2018年在能源項目領域發放了創新券，每個企業可申領的創新券面額為2萬歐元，其實質是為可再生能源發電和提高能源利用效率分配扶持資金。該支持計劃的總預算為100萬歐元，項目資金由歐洲復興開發銀行（EBRD）資助，其無論對能源生產者、創新資源提供者還是能源市場新進入者來說均是一個重要的商業機會，也有助于烏克蘭的能源轉型與變革（Manfred S.et.al，2018）。在創新券支持的背景下，企業與創新資源供給方的能源合作呈現出良好的發展態勢，也間接激發了能源企業繼續追加投資、不斷創新的意愿。隨后歐盟也啟動了“地平線2020”計劃，意在通過眾籌來促進可再生能源的發展。

總結多國的實踐經驗，可以得到創新券政策短期內對推進研發創新、實現創新資源共享、創造實際經濟效益是有效的，長期內政策效果還有待跟蹤。

（二）創新券國內實施進展

我國最先由廣東于2011年3月建議實施技術創新券，旨在通過提升中小微企業的創新能力來促其發展，加快科技成果轉化率。哈爾濱市香坊區為推動科技成果轉化，于2012年8月底，通過給7個重點項目分別頒發1張價值30萬元的創新券，首次實行創新券政策，并且首批獲得科技創新券的7個產學研合作重點項目均通過了專家組的二次評審，順利兌換。

江蘇省宿遷市學習借鑒國外的先進做法，在2012年9月，率先針對中小企業實施科技創新券。僅2021年，中小微企業成功兌現科技創新券94項、金額高達687.18萬元，明顯提高了中小微企業參與創新活動的積極性。

臺灣于2013年推行“科技關懷計劃”（湯臨佳等，2013），效果初顯后，于2014年8月為降低企業科技創新投入成本，率先又在高新區推行服務類和獎補類兩種創新券政策，有效期一年。

山西省科學技術廳、財政廳2016年2月聯合印發了關于《山西省科技創新券實施試行管理辦法》的通知，由省科技廳、省財政廳聯合成立創新券領導組。2016年10月17日，科技創新券試點工作在太原、陽泉、晉中、臨汾及長治5市正式啟動，隨后在大同、忻州、運城等地級市開展。截止2022年7月底，山西省已發放創新券面額3597.63萬元，重點引導支持科技型中小微企業創新創業和高新技術企業科技資源利用。

四、政策建議及啟示

創新券作為一種低進入門檻的政策工具其主要目的是通過支持企業層面的創新發展，引導中小企業與研究機構或創新資源擁有方之間的合作與研究，為利益相關者間的后續合作提供可能，在解決企業創新需求不足問題的同時，某種程度上也降低其創新成本，使中小企業在市場上的競爭力得到加強，有效激發了資源型區域中小微企業的創新發展。同時創新券的實施也間接促進了地區創新中心、科技園的創建以及科技型中小企業的孵化，整體上推進了資源型區域的經濟轉型。

本文從資源型經濟對中小微企業創新與發展具有天然“擠出效應”的視角下分析山西中小微企業的創新與發展能力不足，并運用成本收益分析法分析了創新券政策對中小微企業技術創新的作用機理，總結了國內外“創新券”政策的實施進展和效果，總結出該創新券政策短期內對推進研發創新、創造實際經濟效益是有效的。同時，認為“創新券”政策的實施能夠有效激發資源型區域中小微企業的創新發展，但在實施過程中應進一步擴大創新資源供給方的采用范圍，注重精簡審批程序，且針對不同行業、規模的企業應確定合適的創新券面值。

第一，未來的創新券體系應進一步擴大創新資源供給方的采用范圍。創新服務的供給方單位應突破地域限制，將其由全省范圍擴大到黃河流域科技聯盟或國內其他區域創新資源集聚的高等院校、科研院所、服務機構等，甚至可以拓展到國外技術供給方，促進國內科研平臺、科學實驗、儀器設備等資源協同開放共享，以及國際層面創新知識的轉移，為當地技術創新活動的開展提供激勵。

第二，創新券的管理和實施過程應盡可能保證程序精簡，具體包括從券的申請到合作方的選擇，再到后續的報告要求都應盡可能簡單。同時，考慮到該政策工具旨在克服中小企業和知識機構之間信息不對稱的障礙，因此有效的宣傳和推廣就顯得尤為重要。可以通過創新中心、孵化園區或在互聯網媒體上廣泛宣傳該政策，幫助創新券使用方、供給方更好地理解把握政策、用好政策，還需呼吁并鼓勵主要的公共研究機構作為為潛在的知識提供者積極參與該計劃。

第三，針對不同行業、規模的企業應確定合適的創新券面值。在成本—收益理論分析中，我們得出創新券的發放意在引導受益的中小企業進一步追加創新投入，且在創新投入追加的基礎上帶動企業其他資本投入，持續開展創新活動。我們需要針對不同行業、不同規模的企業確定合適的創新券面值，以達到既對中小微企業參與創新活動有一定吸引力，又能切實降低企業參與創新活動的成本。