投訴人行政訴訟原告資格司法審查研究

●劉 蕾

一、投訴人原告資格先決問題

（一）舉報與投訴概念的厘清

為何要厘清投訴與舉報之間的概念？其主要理由在于《行政訴訟司法解釋》中明確規定投訴人具有原告資格，而在我國，許多情況下將舉報和投訴放置在一起，因此容易讓人產生疑惑，兩者之間是否為同一概念，是否應該等同，還是存在一定的區分？如若認為兩者為同一概念，則舉報人當然具有原告資格，這是否會誘使行政訴訟的受案范圍無端的擴大。若兩者不同，則舉報人是否具有原告資格則另當別論。這在立法領域和司法實踐當中都有所體現。

準確地來說，舉報和投訴并非是同一概念，投訴往往面向的是侵犯其自身合法權益的特定個人，而舉報面向的通常是不特定的人群，指向公共利益的維護[1]，任何主體認為某一行為違反法律規定，違反行政管理制度都可以對其進行舉報。這點我們可以從相關立法中得到驗證，并且此種觀點也是學界的主流觀點，本文采用此種觀點。

（二）原告資格的判斷方式

行政行為的直接相對人以及間接相對人可以作為原告提起行政訴訟，而判斷是否屬于相對人的關鍵在于其是否與行政行為存在利害關系。而對此主要存在兩種判斷方式，一種是“實際影響”判斷方式，另一種是“主觀公權力”判斷方式。第一種理論制度的關注點在于權益損害。而第二種屬于舶來品，在劉廣明案件中第一次被引用，并且在此之后被廣泛的運用。對于主觀公權力我們要注意的是，首先，受到行政行為影響的是公法領域上的權利和利益，除特殊情形以外，一般不包括私法上的。其次，其不等同于反射利益，強調的是對公民個人權益的保護，即行政行為的目的是為保護特定公民的利益，而非行政行為處于對公共利益的保護從而給公民帶來的利益，后者不認為是公法上的利害關系。

與此同時，我國在原告資格的判斷上采用的是主觀判斷標準，即當認為某種行政行為侵犯其合法權益時即可提起行政訴訟，不需要實際上的侵犯。這是關于原告資格的一般法律理論，當然僅僅基于此并不能準確的判斷出投訴人是否具備原告資格，還需要我們在下文進一步的討論。

二、投訴人原告資格的判斷

（一）投訴人原告資格判斷的理論研究

在行政理論界以及司法實踐中對原告資格的判斷做了大量的研究，目前主要采用兩種方式，一種是維護自身合法權益說，另外一種是保護規范理論。

1.維護自身合法權益說的理論研究。維護自身合法權益說與利害關系密切相關，是以利害關系標準為基礎形成的并受其指引。我國行政訴訟法對于原告資格的判斷標準經歷了三個階段，第一個階段原告資格的判斷方式為“具體行政行為和合法權益”這兩個要素；第二個階段為“法律上的利害關系”；第三個階段為“利害關系”。在前兩個階段，并沒有對投訴人原告資格認定方式的明確規定，但在實踐中尤其是在第二階段卻存在諸多有關投訴的行政訴訟案件，并且在原告資格的認定上顯得有些雜亂無章。但是在此階段，學者們對于投訴人原告資格的研究似乎能給予我們一些提示，使我們能夠更好的判斷其原告資格。在第三個階段中立法將投訴人的原告資格進行了明確，依據2018年的行訴司法解釋12條可知，投訴人的原告資格的判斷標準為維護合法權益和行政機關的法定職責這兩個要素。

需要注意的是，只有在投訴人原告資格判斷上提到了“自身”二字，使我們不禁疑惑“自身合法權益”和“合法權益”究竟存在何種差異，立法者的意圖究竟為何？或許是因為投訴人的種類很多，在實踐當中經常會將其與相鄰權人等相混淆，為避免這種情況的發生，故而強調“自身”。

2.保護規范理論的理論研究。在我國，劉廣明再審裁定案被認為是運用保護規范理論的第一例案件，主要是根據行政行為所依據的行政實體法律規范對行為人的權利是否給予了保護和尊重，如果是，那么其就具有利害關系，從而判斷其是否具有原告資格。[2]而對于實體法上是否賦予行為人值得保護尊重的權利，我們可以從兩方面入手，如果立法明確賦予其值得保護和尊重的權利，我們可以直接進行判斷；如果沒有明確規定，我們就需要借用法律解釋來進行，而這也是保護規范理論與以往運用“實際影響”來確定利害關系的不同之處，以往注重的是法律事實的認定及其舉證責任的分配，而保護規范理論側重對法律解釋的運用。

（二）投訴人原告資格判斷標準的現存問題

1.采用維護自身合法權益標準存在的問題。“自身合法權益”概念的表述本身就有些抽象，因此在某些情況下并不好判斷。以往學者以及立法人員通常采用的方式是利用法律規范性文件劃定合法性權益的范圍，即通過立法修法劃定范圍。在幾次對《行政訴訟法》的修改和對行訴司法解釋的運用中，從最初保障的權利類型是人身權和財產權，并且在之后的相關立法中不斷補充公民的合法權利，例如，在2018年司法解釋中就增加了相鄰權等權利[3]。但由于法律具有穩定性和滯后性的特點，以及公民對自身權益得到公權利保護的需求不斷增加，僅僅依靠這種列舉式或者填補式方式來保障顯然是不可取的。因此在實踐中推崇的觀點是保護的權益并非法律的明確規定，而是法律上值的保護的權益。并且在實踐當中常常有人將投訴人分為公益投訴人和私益投訴人，但是公益和私益本就難分，并且在某些情況下公益中混雜著私益，很難區分何為“自身”。而且除了公共利益，私人利益之外還存在著集體的利益，對于這種集體利益來講，如果其中某個個人以其自身利益受到損害向行政機關進行投訴，行政機關在面對這種涉及集體利益的事件應該如何進行答復，所進行的答復是面向集體還是個人，如果行政機關在綜合考慮的情況下，為保護集體的利益而所作出的答復使個人不滿，我們又如何認定原告資格？如果僅僅從維護自身合法權益這一角度出發，或許它具有原告資格，但是其所涉及的利益為集體利益，在此種情況下是否“會使一些本屬于公益訴訟的請求進入一般訴訟的領域中”[4]，值的我們認真思考。

此外，根據行政訴訟法對于原告資格的認定我們可以得知只有在行政機關侵犯公民的合法權益時具有原告資格。而對于投訴人來說，首先侵犯其合法權益的是民事主體，是被投訴人。而此時行政機關作出的處理決定或者沒有作出處理決定侵犯了投訴人的何種權益？對于這種權益我們是否應當給予保護。如果投訴人僅僅是因為民事主體侵犯其合法權益，并主張的是民事權益，那是不是應由民事訴訟來解決此問題。

2.采用保護規范理論判斷投訴人原告資格存在的問題。保護規范理論源于國外，且在我國適用時間不長，因此在適用方面也存在著一些問題。首先，在運用保護規范理論判斷投訴人原告資格時，即使投訴人維護的是自身合法權益，也不一定具有原告資格。具體來說，在運用此理論時首先我們要確保投訴人提起的行政訴訟中涉及的利害關系為公法上的利害關系并且我們也要確保所保護、尊重的權益是公民特定的權益[5]。如果在判斷原告資格時涉及的公法規范純粹是維護公共利益，并不保護私人利益；或者說公法規范中雖然有對私人利益的保護，但是這種對私人利益的保護是附隨公共利益帶來的，那么在這種情況下即使投訴人投訴的目的是為維護自身的合法權益，或者說在此種情況下，即使行政主體的此種行政行為有損投訴人的合法權益，其依舊不具備原告資格，反之，則應該給予原告資格。

其次，保護規范理論需要法律解釋的運用，而對它的運用在我國并沒有統一的標準，如果在運用法律解釋時過于嚴格，可能有時會一定程度上縮小原告資格的范圍。并且在運用法律解釋的手段來判斷某一規范是否具有保護個人利益的目的，本身就具有不確定性[6]。因此，這個理論的運用需要依托一個強大且完善的法律解釋體系和強大的法律職業隊伍。而就我國目前來看，依然有許多法律從業者不具備此種法律解釋的能力。并且在德國，保護規范理論主要運用在公平權人和相鄰權人方面的訴訟[7]，而在我國如果要運用到投訴人上面去會不會出現水土不服的情況。此外規范保護理論在我國并沒有相應的立法基礎，并且理論的相關研究也不夠深入廣闊，因此法官在運用此理論對原告資格進行分析判斷，其本身就是對法官專業技能的考驗。

三、投訴人原告資格判斷的完善

（一）以維護自身合法權益說為基礎，審慎引入保護規范理論

上述兩種學說都有存在的價值并且都在實踐中得到廣泛的應用。因此運用何種學說判斷原告資格值得我們思考。對于維護自身合法權益說來說，在我國運用時間長且在我國有了一定的理論和實踐基礎，法院運用起來也比較得心應手。而保護規范理論學說也有著維護合法權益說所不具備的優勢，“雖然此理論的運用存在一些不確定性，但此種不確定性在可接受范圍內”[8]。因此，筆者認為在判斷投訴人原告資格的問題上，不妨以維護自身合法權益學說為根基，審慎引入保護規范理論進行綜合判斷。

具體來說：首先，利用“維護自身合法權益說”，以其作為基礎，對投訴人做出準確的認定。上文我們曾指出投訴人經常與舉報人相混同，并且有時又會與其他權利人概念相混淆，而法條卻在賦予投訴人原告資格時明確表明“自身合法權益”，因此我們可以此進一步準確的區分投訴人和舉報人，明確投訴人的范圍[9]。其次，借助保護規范理論進一步明確投訴人是否具有原告資格。具體運用如下，我們先要明確投訴人請求權，對于投訴人而言，僅僅依靠投訴人向行政機關提出過申請為由而判斷其具有原告資格顯然是不可以的，還需要具備投訴人請求權。請求權的概念在民法上廣泛的應用，把它應用于行政機關上，即要求行政機關為或不為某種行為的權利，而行政機關為或不為某種行為的權利取決于法律規范的規定。因此，投訴人是否具有投訴請求權與行政機關具有投訴處理職責密切相關，投訴人是否具有投訴請求權要看行政機關處理投訴行為所依據的實體法律規范。并且我們要保障所依據的實體法律規范所保護的是個人利益而不是公共利益也非反射利益。如若我們能夠找到行政機關處理投訴人的行政行為相關的法律依據并且該法律依據保障的是特定人的利益，則具有原告資格，反之亦然。

（二）加強案例積累與類型化分析

在立法上面，最高法可以加強對于一些難于理解或者存在歧義的法律概念、相關的法律理論進行解釋。在司法實踐方面，其一，各級法院要注重對案件的積累，對各類案件尤其是關于投訴人、原告資格判斷等方面的經典案例要進行學習研究，把握各類案件中在原告資格判斷上的具體運用。不同時期的案件能夠反映不同階段的司法政策，并且可能出現新的或者域外判斷原告資格的方法，因此我們必須加強案件積累。并且可以在此基礎上對案件進行類型化，探索類似案件以及相反案件在處理方式上的相同點與區別點。其二，最高人民法院可以在發布的指導案例、公報案例中對“保護規范理論”等難以用文字進行明確解釋的法律概念下功夫，使下級法院和法律人士對這些法律概念有明確的認識，提高原告資格認定的準確性。

四、總結

目前來看，對于原告資格的判斷本就沒有一個統一的標準，因此筆者在判斷原告資格時，根據現有的學界和實踐領域的觀點經驗，提出自己的觀點，即以維護自身合法權益作為基礎，采用保護規范理論予以輔助。但并不意味著采取此種方式可以一勞永逸，隨著公民自我保護意識、法律意識的增強，公民與行政機關之間聯系程度的增加，各類疑難的投訴案件也在增多，因此我們應該轉化思路，不要總是試圖尋找出一種能夠適用所有情形的原告資格判斷方法，而是應該允許并承認在判斷投訴人原告資格上的多層級構造，并借助相關的司法解釋以及相關的指導案例來進行輔助指導，利用“維護自身合法權益”和“保護規范理論”對判斷標準進行調試，避免判斷標準過度主觀化或客觀化。