高校內審促進權力規范運行的形成機理及實施路徑探究

●黃少云

一、研究背景及現狀

黨的十六大以來，黨的每屆代表大會均強調加強對權力的監督，十八屆四中全會將審計監督列為八大監督體系之一；2015年中辦、國辦聯合印發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，意見要求實現審計全覆蓋，將權力關進制度的籠子里。2018年5月中央審計委員會第一次會議召開，習近平總書記任委員會主任，總書記提出審計要“促進權力規范運行”，同時要調動內部審計和社會審計的力量，增強審計監督合力。

劉家義認為，國家審計是國家治理重要組成部分，是依法利用權力監督權力的制度安排；戚振東、尹平等等認為，我國黨政一把手權力過于集中，為了彌補這種過于集權的弊端，建立權力制約是可行選擇;同時中國的權力監督與制約機制不僅是針對治理機制、組織架構以及運營程序的，還需要針對執權者，需要一定程度上將權力運行予以“人格化”“具體化”來實施監督，這是經濟責任審計在中國產生的理論詮釋；張佳春等認為，高校高度集權的管理模式問題居于高校治理中突出的四大問題之首；吉安等認為，內部審計因其具有專業性、科學性、獨立性、建設性等獨特優勢，從而可以和單位組織、紀檢等部門共同構成單位權力運行和風險防范的監督體系；陳帥弟等構建了大學內部審計權力制約框架，提出內部審計實現權力制約有以權制權和非以權制權兩種途徑。徐國沖等基于權力視角梳理了我國高校2000—2018年的609個腐敗案件，結果表明，領導層的腐敗案件數量和金額都明顯比辦事員多，基建、財務、采購領域的涉案數量占總體數量近70%。內部審計對權力的監督、促進權力規范運行的形成機理梳理、通過內審監督促進權力規范運行的理論支撐和實施路徑指引等方面的研究都還不夠。本文試圖構建一個理論框架，詮釋高校內審促進權力規范運行的形成機理，并嘗試提出具體實施路徑。

二、高校內審促進權力規范運行的形成機理

1.高校當下管理體制權力高度集中，進一步監督和規范高校權力運行勢在必行。在中國特色國家治理體系中，政府權力運行集中高效，但同時也帶來“一把手”權力過于集中的問題。如何對公共權力運行進行有效的制約監督是我國面臨的一項重大課題。董云川研究指出：我國高校在管理上主要沿襲行政管理體制，套用政府機關行政級別，實行領導負責制，一級管一級，因此權力高度集中在領導層手里，過度的權力集中很容易滋生腐敗。現實中，近年高校內部腐敗事件頻發，且有些涉案金額數目驚人,達數億元之巨。《中國反腐倡廉建設報告No.6》披露,中央紀委監察部網站的數據顯示,2013年3月至2015年12月,中紀委總計通報101位高校領導干部。因此對高校內部權力，特別是領導層權力進行監督，促進高校內部規范權力運行必將是一項長期、艱巨的任務。當前作為黨和國家八大監督體系之一的審計監督，正在利用其審計隊伍的專業性、審計方法的科學性以及不參與內部具體事務管理的相對獨立性和出具建設性管理建議等獨特優勢，在促進權力規范運行方面，發揮著不可替代的重要作用。

2.高校內審通過開展各類審計業務，直接監督和規范各層級人員權力。對高校高度集中的權力進行監督的部門主要來自外部和內部。外部監督主要包括國家司法、紀委監察、審計以及組織人事、財政等部門，外部監督的明顯優勢就是更具權威性，但其力量有限、對內部環境不熟悉，不能做到權力監督全覆蓋的缺點也是顯而易見的。內部權力監督和外部權力監督共同構成對高校權力運行監督的全覆蓋。高校內部權力監督部門主要包括紀檢監察、審計、組織人事、財務等部門。高校內審部門因以高校內部公共資金的配置管理使用以及高校內部領導干部為直接審計對象，直接制約和監督高校經濟權力的運行，以及領導層的權力運行，在高校內部權力監督中正發揮越來越重要的作用。其中高校內部經濟責任審計，已成為一種獨具中國特色的審計類型。經濟責任審計更強調對人（執權者）的獨立外部監督，實現對權力運行的“人格化”“具體化”監督，聚焦權力運行和責任落實，通過對領導干部的監督和制約，能有效促進權力規范運行；高校內審實施的內部控制評價，從制度層面進一步監督和規范領導層的權力運行；專項審計則是針對具體、重要問題的直接監督和規范。

3.我國內審規范權力運行有強大的制度體系支撐。國家審計成立之初就強調審計的監督職能，從1999年領導干部經濟責任審計的實施，到黨的十六大以來的各屆代表大會，均高度重視以審計監督權力運行的問題，從指導思想和法律法規及制度層面為審計實施權力監督提供支撐。2018年《審計署關于內部審計工作的規定》第十七條明確:內部審計機構或者履行內部審計職責的內設機構，對本單位內部管理的領導人員實施經濟責任審計時，可以參照執行國家有關經濟責任審計的規定；2019年7月中辦、國辦印發《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》，第十六條規定：經濟責任審計應當以領導干部任職期間公共資金、國有資產、國有資源的管理、分配和使用為基礎，以領導干部權力運行和責任落實情況為重點；同年審計署印發《2019年度內部審計工作指導意見》要求各內審單位“深入開展經濟責任審計，推動公共權力規范運行”，充分發揮經濟責任審計作為規范權力運行、提升組織經營管理水平、有效防范風險的重要作用；2020年3月教育部頒布《教育系統內部審計工作規定》，第二十條規定：內部審計機構應當對本單位管理的領導人員履行經濟責任情況、本單位的財政財務收支和預算管理情況、固定資產投資項目情況等進行審計。上述政策文件的頒布實施，為高校內審促進權力規范運行提供了強有力的支撐。

三、實施路徑探究

1.開展領導干部經濟責任審計，促進權力規范運行。首先，高校正職領導干部在上任之初就清楚個人將來要面臨屆中或離任審計，這柄懸在頭頂的經濟責任審計“達摩克里斯”之劍，對領導干部日常工作本身就是一種無形的威懾，可以時刻提醒領導干部主動規范權力運行。其次，隨著經濟責任審計范圍的不斷擴大，經濟責任審計對促進權力規范運行的作用也運來越凸顯。2019年《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》，將貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署情況，本部門本單位重要發展規劃和政策措施的制定、執行和效果情況，重大經濟事項的決策、執行和效果情況等，均納入經濟責任審計的范圍，擴大了審計范圍，也充分體現權責對等的管理理念。最后，領導干部經濟責任審計的責任界定和問責追責越來越規范，越來越常態化，使得領導干部對經濟責任審計不得不正視。同時后續審計整改落實的制度要求，從制度層面確保了審計效果的實現，能夠做到發現及時、整改落實，充分發揮審計以權力監督權力的制度優勢。因此，高效經濟責任審計能夠聚焦權力運行和責任落實，對領導干部的權力進行充分監督和制約，從而促進權力規范運行。

2.通過開展具體審計業務，發現深層次具體問題，促進權力在各層級的規范運行。上述經濟責任審計有力監督并規范了高校領導干部的權力運行。近年來高校普通員工的貪污受賄事件也時有發生，如何通過內審工作規范經濟責任審計對象以外的工作人員的權力，是我們面臨的一個新課題。內審作為單位內部的獨立監督、評價部門，要充分利用資源優勢、專業優勢、相對獨立性優勢和內部環境信息熟悉優勢，在聚焦領導干部權力運行和責任落實的基礎上，通過開展常規的預算執行審計、財務收支審計、工程審計、采購審計、專項資金審計以及專項審計調查等工作，將審計工作下沉到具體業務，發現深層次問題，并深挖問題存在的原因，真正做到業務全覆蓋，人員全覆蓋，不留死角。針對發現問題，一方面分清各層級人員的責任；另一方面做好并充分利用后續審計整改工作，從具體問題入手，“解剖一個麻雀”尋找問題背后體制機制方面的原因，完善相關制度流程，規范各層級人員的權力運行。

3.以開展內部控制評價工作為切入點，將權力關進制度的籠子里。內部控制是保障組織權力規范有序、科學高效運行的有效手段。2012年財政部印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》、2015年財政部發布《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，要求單位加強內部權力制衡，規范內部權力運行，通過分事行權、分崗設權等制約權力運行，并將內部控制自我評價作為部門決算報告和財務報告的重要組成部分。內部部門作為單位內部的監督、評價部門，應責無旁貸地承擔起內部控制評價這項重要工作。通過開展內部控制評價，從內部控制建設、內控權責分配等組織層面以及預算、收支、采購等業務層面，對單位的各項內部控制的健全性、完善性及有效性進行全方位評價，指出問題，并提出整改意見建議，從而規范并推動單位內部控制制度的建設與運行，做到以制度來管人管事、按制度按流程辦事，有效避免各種“人治”現象。內部控制評價工作也可以有效彌補高校內部經濟責任審計對象一般不包括學校書記、校長的先天不足，將學校從書記校長到中層領導干部到一般工作人員各層級的權力運行予以制度化流程化，將權力關進制度的籠子里，從而促進權力規范運行。

4.充分利用審計部門以外的各方資源和成果，規范權力運行。一方面高校內部經濟責任審計對象僅包括“本單位管理的領導人員”，一般不包括書記、校長；另一方面內部審計對學校內部平行職能部門開展的一些日常專項審計，有時也存在權威性和高度不夠的問題。內審部門要想進一步規范權力運行，可充分利用校內外各種資源和成果。例如可直接利用上級巡視巡察、紀委監察、審計、財政等部門的工作成果，監督檢查上級各部門指出問題后的整改完成情況，或以問題為切入點，開展專項審計，深入查找權力運行過程中存在的問題，并提出相應意見和建議。內審部門也可以通過充分利用學校內部紀檢監察、組織人事等權力部門的成果，或共同合作，共同監督評價單位內部的具體事項、人員等，共同構成單位內部對權力的“人格化”“具體化”全方位監督，共同促進權力規范運行。

四、結論與思考

本文從規范權力運行的背景與研究現狀出發，從必要性、可行性及政策等方面層層遞進，逐步梳理了內審促進權力規范運行的內部機理，并進一步探討了通過開展經濟責任審計、財務收支及其他專項審計等具體途徑，實現內審對規范權力運行的目標。