協同治理視角下的長三角公共服務一體化研究

盧子超

改革開放以來，我國在經濟與社會建設等諸多方面都取得了前所未有的巨大成就。然而，在經濟社會快速發展的同時，長三角地區政府所提供的公共服務覆蓋不全面，經濟在城鄉、省份間發展不平衡，政務服務效率低下等問題也日趨明顯。作為一種新的治理模式，協同治理在一些發達國家已經被應用于治理實踐當中，并且發揮了較好的作用，取得了明顯的成效。

一、協同治理理論概述

(一)協同治理的基本概念

協同治理，是指管理者和利益相關者通過合作治理參與到整個社會系統的公共行政管理實踐，從而實現治理主體的多元化，最大限度地提高治理效率，從而最大限度地增進公共利益[1]。在區域一體化的過程中，多元化的治理主體協同合作，遵守共同認可的規則，具有積極的意義。

協同治理導向型是國家主導型與社會自治型相結合的社會治理模式的最優模型。社會的善治有賴于良好的政府管理和社會自理。“政府管理”反映的是國家的權力機關通過屬于“國家法治”范疇的政府決策和行為對整個社會事務的管理和控制，其反映的是權威政府對于社會治理的能力和水平。“社會自理”是指社會通過(企業、自治組織、公民等主體)進行民主的決策和行動進行的自我協調和管理，反映了經濟社會在較弱政府管制下的自我組織和自我治理的能力和水平[2]。

“協同治理”是一種更適合現代復雜社會的跨越部門的合作治理模式。具體來說，協同治理是指政府、企業、社會組織和公民與其他行為體相互作用，作出更為正式和適當的決定，從而解決共同的社會矛盾問題，并對產生的最終結果分別承擔適當責任的過程[3]。

(二)協同治理理論的主要內容

一是多元化的治理主體。治理主體的多元化毫無疑問是協同治理的前提，這個多元化的主體在不同條件下有所不同，可以是企業、政府、民間組織等。

二是各子系統的協同性。自愿平等和協作橫貫于協同治理的全過程，相互合作、伙伴關系、協商對話是系統良好發展的基礎。

三是自組織組織間的協調。自組織的特征是自治，即自由和責任，政府降低行政控制與干預，需要的是自組織組織間的協同。

四是制定共同規則。共同認可并且遵守的規則決定了治理的最終結果。

(三)協同治理理論在區域一體化實踐中的意義

1.實現多元化的治理主體。這個多元化復雜的治理主體可以包括政府、企業、非政府組織、家庭和公民中的幾個或全部，多元化的治理主體可以共同參與到社會公共事務治理中去。多元化的治理主體各自擁有不同的利益追求和社會資源，在競爭與合作中形成一種良好的動態平衡。

2.實現各子系統的協同性。在共同治理的過程中，不同主體之間存在著平等條件下的合作，不同的環境下也存在著處于主導統治地位的治理主體，但是這種主導摒棄了單方面強制發號施令的模式。在現代社會體系中，政府不再是僅僅依靠強制力來推行政令的實施，而是和社會組織、企業、公民等進行協商、合作等方式建立起一個協作性的社會治理體系，強調各子系統之間的協調，以實現整個社會體系的和諧發展。

3.實現自組織組織間的協同。當經濟社會發展到一定水平時，社會系統呈現出不可比擬的多樣性和復雜性。但是與其相配套的政策制度又往往會存在一定的限制性與滯后性，政府不能也不適合將職能延伸到經濟社會的角角落落之中。近年來，我國為了優化營商環境，不斷地簡化行政管理、并且向更深層次改革，在中央政府不斷加大“放管服”改革，在下放部分中央行政權力的同時，也是在提高現代化政府的公共服務水平。

4.實現共同規則的制定。協同治理是一種系統化的集體行為，離不開治理主體共同認同的行動原則規范。治理主體之間的信任與摒棄“小我”絕對利益的協作是協同治理的基礎，共同認可的規則決定著多元化主體治理后最終治理成果的優劣，影響著治理結構的平衡。政府最終審核規則的決定者，在規則制定中起到了巨大的影響，而各個組織之間動態性的競爭合作促成最終規則的形成。

二、實現長三角地區公共服務一體化的基本要求

(一)推動長三角地區公共服務資源共建共享

對于我國來說要推動長三角地區公共服務的高質量的一體化發展，不僅僅是利用如上海這樣發達地區的優質公共服務資源幫扶經濟基礎薄弱的地區如安徽、浙江南部、江蘇北部等地區，而是要有效發揮長三角地區各自的公共服務優勢，實現資源的互補、交流、合作。要從政府層面抓好統籌發展的設計和科學規劃的具體實施。對于長三角地區的各地政府來說，應該高效率地去利用政務服務中心這個平臺，在整個長三角地區整合政府能夠提供的所有公共服務的資源[4]。同時，長三角地區各個地方政府應進一步提高公共服務一體化的思想認識，打破“各掃門前雪”的落后思維模式，突破現行的政府管理體制和政策限制，逐步破除行政區劃、財政投入、轉移支付、人事管理等方面存在的壁壘和障礙，促進實現均衡配置長三角地區的教育、醫療、社保等公共服務資源。

長三角公共服務一體化必須拓展地方政府之間、政府與社會組織之間合作的領域和內容。在原有的協商合作的基礎之上，需要各地共同探索創新的合作形式。逐步建立起長三角地區各地優勢發展平臺、遠程信息共享平臺等，比如G60科創走廊①，它以上海松江為“起點”，橫貫了長三角地區的九座城市。在科研創新等要素資源充分自由流動的情況下，還需要全面挖掘合作潛力，推動協同發展在提高質量上面下力氣。

(二)推動長三角地區公共服務標準化便利化

作為一個轉型期國家，中國發展迅速，經濟轉型的同時對政府公共服務的要求也越來越高。

一方面，在推動長三角地區公共服務一體化之前，需要建立一套科學、有效、符合當前經濟社會發展的公共服務標準。如2019年12月合肥市頒布了《長三角G60科創走廊“一網通辦”專窗管理規范》，雖然規范由合肥市的市場監督管理局頒布，但是這種“一網通辦”的工作機制輻射影響整個G60走廊，實現了營業執照和生產許可證“一網受理、九城通辦”。公共服務標準化的推進，不論是政府行政的工作環境、人員管理還是公共服務水平都會得到明顯的提升。

另一方面，在標準制定之后需要做的是推動長三角地區政府公共服務便利化。在政府公共服務改革的過程中，總會遇到一些事先沒有預料到的問題，如果不想在面對問題時措手不及，政府公共部門之間就需要積極對接，勇于自我革命，提升服務效率。近些年來長三角地區在交通公共服務便利化中取得了一定的成就，如杭黃高鐵的正式通車。杭黃高鐵連接了浙江與安徽，是兩地一體化發展的成果。此外，推動長三角地區交通的互聯互通，長三角地區也在傾力打造“一小時到三小時生活圈”，在這個藍圖背景下的是“世界級機場群”與“軌道上的長三角”兩個有關高鐵與支線客機的交通互聯項目，長三角地區交通的一體化是政府公共服務一體化最基礎的保證。

三、當前長三角地區公共服務一體化中出現的問題

(一)地區政府之間存在行政壁壘，條塊分割等問題

長三角公共服務一體化面臨的最大制度障礙是地方行政壁壘，缺乏一個能夠將各個地方政府團結起來的長三角區域協同發展機制。雖然說在2018年1月，長三角區域合作辦公室就成立了，但是面對三省一市，數百個項目推進，多方的利益訴求，這個作為長三角區域一體化的“神經中樞”往往力有不逮。要解決三省一市的行政壁壘，條塊分割問題，還需要一個更加強有力的執行部門。具體矛盾主要為以下兩個方面。

第一是不規范統一的地方政策標準，長三角地區的政策對接體系建設滯后。比如說跨省市的道路建設方面，三省一市交界處常常會出現很多“斷頭路”，在港鐵多式聯運方面，三省一市在信息交流與銜接方面還不夠通暢。這些跨省市的基礎設施不僅需要在設計標準等方面進行一體化的統一，還需要在長期服務與管理等方面形成長三角一體化的協同共享。

第二是合作機制不健全。盡管目前長三角區域的三省一市合作已經形成了“決策層、協調層、執行層”三級運作的聯動機制，但是地方政府之間的合作的主動性與創造性還不夠。省市之間在經濟方面的競爭大于合作，在招商引資等方面地方政府很難在整個長三角一盤棋的角度下進行決策。這就需要一個長三角區域性的經濟合作機制來統籌各地的產業落地與搭配。

(二)政府公共服務缺乏一體化管理，跨區域管理失靈

只有一體化的法律與制度規范才能有效支撐起整個長三角地區的一體化治理，然而，在目前的法律與制度規范框架內，照顧到整個長三角地區的政策數量與質量都還不夠。

長期以來，統一領導的行政力量在我國經濟社會發展過程中解決了很多問題，但是，目前以長三角一體化辦公室為平臺的長三角公共服務一體化協商合作沒有形成統一的行政管理合力，三省一市的管理往往只照顧到自身的利益。缺乏統一的行政領導力量帶來了三個主要問題：一是執行難。協商是長三角地區橫向政府間進行處理問題的主要方式，在遇到需要兩地甚至多地區聯合進行執行某項政策時，往往將大量時間資源浪費在商議過程中，很難形成果斷的行政命令，各地在權利、責任、利益分配方面往往難顧大局。二是監管難。長三角公共服務一體化需要一個統一的監管，目前各地能做到各自行政區劃內的公共服務監管，但整個長三角在公共服務監管方面無法把控全局，有的放矢。三是可能出現違約問題，跨區域行政處罰難以實施。

(三)政府公共服務的提供與治理的多元化趨勢不適應

實際上在公共服務提供上進行市場化改革由來已久，但是在長三角地區公共服務的市場化改革還沒有實現突破。造成這個現象的原因有很多，主要有三點：第一，官僚體制思想阻礙了公共服務的市場化改革。第二，政府在公共服務中處于壟斷地位，盡管行政效率低下，但是在競爭完全的健全市場競爭機制還沒有建立起來之前很難被取代。第三，單一的市場化改革方式前景不明朗，已經顯現的效果沒有達到預期。

對于長三角地區而言，單一的市場機制不完善。目前而言，長三角地區政府在推動公共服務時，沒有充分運用經濟手段，也沒有形成市場化的思維，往往只依靠政府的單一力量去進行協同合作。這兩年來，人力資源成為企業等組織亟須解決的問題，一方面，無論是勞動密集型還是科技密集型企業都求賢若渴；另一方面，擁有眾多高校人才的長三角地區卻出現“就業難”等現象，歸根結底就是長三角地區沒有一個一體化的人才市場，造成各地政府與企業陷入無序的“搶人大戰”。

四、加強長三角地區公共服務一體化的政策建議

(一)打破地方政府之間的行政壁壘和條塊分割，促進公共服務資源的流動

打破地方政府之間的行政壁壘，必須處理好行政區之間的關系。長三角地區的各個行政區，必須打破“各掃門前雪”的行政思想，需要抱成團建立合作共贏的行政方式，在長三角一體化這個框架內統籌協調。例如，安徽與上海之間的人力資源流動就是行政區之間打破行政壁壘的合作典范。安徽與上海之間，通過產業對接協作，緩解了上海地區企業緊張的用工需求，而返鄉創業的人口回到安徽，帶來了資金與技術，又促進安徽的產業結構調整與升級。而上海張江與江蘇南通兩地之間，雖然說啟東大橋聯通了兩地，但是行政壁壘阻礙了張江地區孵化的科技成果在南通轉化為產業，因為地方稅收在這里發生了矛盾。這個問題完全可以通過稅收的轉移機制、同城共享創新的收益來解決。

(二)建立一體化公共服務管理體系，促進公共服務的透明化

長三角地區公共服務在一體化管理體系方面存在很多問題。

1.長三角公共服務一體化要加強技術上的標準和規范，推進公共服務的服務項目、流程和數據交換標準化。長三角地區應該充分利用不同地區不同部門建設的政府服務平臺，整合各類公共服務資源，進行共同建設，整體銜接。同時，可以利用大數據、人工智能等新技術提高國家公共服務的績效。數據的準公共性，為公共部門科學利用大數據創造了條件和基礎[5]。

2.長三角公共服務一體化應加強信息化建設。信息化是技術革命，更是思想革命。要推動一體化的基層公共服務信息平臺的建設，努力構建長三角地區“一站式服務”平臺。目前來看，長三角地區政府的不同部門和系統之間還存在信息的分散、壟斷等現狀，為了打破這種壟斷與孤立，政府部門的技術與業務指導是不可或缺的。長三角基層公共服務平臺的一體化建設的本質就是信息平臺的一體化建設。

3.長三角公共服務一體化應增強區域戰略協同，發揮我國的政治制度優勢，建立中央統籌領導的長三角協同領導機制。在國家層面需要建立起長三角公共服務一體化領導小組以及區域跨省市高層級的推動領導機構。各地立足一體化發展的大局，共同推進長三角公共服務的一體化。

(三)發揮政府、市場、社會協同優勢，提高公共服務資源的利用效率

在長三角地區公共服務協同治理的過程中，政府引導是發揮市場力量的前提條件，通過市場化將公共服務資源進行配置，從而提高公共服務資源的使用效率。在進行公共服務市場化的手段方面，不妨允許民間資本與外資投資部分公共服務基礎設施，當然，這種開放是在政府監管的情況下，讓“資源流向它本該去的地方”[6]。

投資者、制造商和服務提供者在公共服務的多樣化合作和公共服務設施中提供了不可或缺的角色。政府需要轉換角色，要通過構建適當的合作機制，不斷調整激勵措施，促進多元主體的優化運行。長三角公共服務在做大的同時也要注重質的發展，在多元化主體共同發揮作用的時候，政府必須在其中發揮主導力量，把控大局，防范風險，市場與社會起到自治性質的輔助作用。政府應大膽采用各種靈活多樣的方法，提高公民、個人和社會組織的積極性，讓人民共同參與公共服務，建設一個共同建設、共享和互利的公共服務社區。

結論

黨的二十大已經勝利召開，滿足人民對美好生活的需求已經成為時代的主旋律。以協同治理的方式有效推進長三角地區公共服務一體化，一方面有利于提高長三角地區人民的獲得感、幸福感和安全感；另一方面也有利于積累國家治理經驗，進一步在全國推進公共服務一體化，讓全國人民共享全面小康的美好生活，為本世紀中葉把我國建成社會主義現代化強國奠定堅實的基礎。

注 釋：

①G60科創走廊：G60，即G60滬昆高速，因其穿過上海市松江區全境，絕大多數企業都分布于高速公路兩側。2016年，上海松江區提出，沿G60高速公路構建產城融合的科創走廊，后來逐步擴大至沿線其他城市。G60科創走廊沿線是中國經濟最具活力、城鎮化水平最高的區域之一。G60科創走廊包括：上海、嘉興、杭州、金華、蘇州、湖州、宣城、蕪湖、合肥9個城市，覆蓋面積約7.62萬平方公里。