求公平和重多元：芬蘭育兒休假政策及其啟示

楊潤東 孫鑫

摘? ?要：育兒休假是芬蘭家庭政策和社會政策的重要內容。通過梳理芬蘭育兒休假政策的發展脈絡，文章發現芬蘭在育兒休假政策上不斷與時俱進，形成了一套獨具特色的模式：多樣的休假類型，彈性的休假時間，平等、自由的休假制度，全面休假獎勵與保障機制。芬蘭在實施休假政策過程中既獲得顯著成效，也存在一定問題。借鑒芬蘭育兒休假政策的相關經驗，文章對當前我國育兒休假政策的建設與實施提出建議：制定靈活多樣的休假政策，在立法中體現更多的平等，制定休假獎勵和保障措施，避免產生新的不平等。

關鍵詞：育兒休假；公平；多元；芬蘭

中圖分類號：G619.1? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ?DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2023.02.02

新中國成立后，我國生育政策有幾次重大調整。生育政策的改變，首先落地的配套支持措施是調整生育假政策。當前我國生育假的相關政策還不完善。例如，中國現行產假制度的主體框架仍是“獨生子女”時代的產物[1]，產假落實不到位[2]，產假主體適用范圍狹窄[3]，國家立法中并未對男性的陪產假做出明確規定[4]，育嬰假立法呈現“粗線條狀”[5]等。為適應我國生育政策的變化，制定與時俱進的生育假配套措施具有重要的現實意義。

作為北歐的福利國家，芬蘭強調父母在家庭教育中的雙主體責任，并為父母提供相應的社會權利和服務，以緩解工作和家庭生活的沖突[6]，芬蘭于1963年修訂《健康保險法》（Act of Health Insurance），明確規定婦女帶薪產假[7]，自此開啟了育兒休假政策制定與改革的浪潮。在幾十年間的不斷改革和發展中，芬蘭政府在產假（Maternity Leave）、陪產假（Paternity Leave）、育嬰假（Parental Leave）、護理假（Care Leave）的制定和實施上獨具特色。芬蘭育兒休假政策在主體適用范圍、靈活休假時間、休假獎勵措施、休假保障機制等方面具有豐富的經驗和成就，可以為我國當前生育政策配套制度假期的制定提供參考。

一、育兒休假政策及其特點

（一）多樣的休假類型

芬蘭于20世紀60年代開始，不斷擴充和豐富育兒休假類型和內容，目前，政策體系中的主要休假類型為：產假、陪產假、育嬰假、護理假。

產假一般為母親提供，它通常被理解為一項健康和福利措施，旨在保護母親和新生兒的健康，應在分娩前、分娩期間和分娩后立即使用。芬蘭于1963年將產假納入法律，規定產假時間為9周，其中前3周的休假時間在預產期前進行，6周產假于產后休完[8]；1977年，母親的產假時間增加到7.5個月；1981年產假時間進一步增加到10.5個月[9]；1985年，由于可共享的育嬰假和護理假的引入，使得母親產假配額的時間縮短；2013年，母親產假的配額為26周[10]。

陪產假是專門為親生父親提供的假期，目的是讓父親能夠有時間照料伴侶和新生兒。陪產假的立法晚于產假的立法，芬蘭于1977年實行為期2周的陪產假[11]。1981—1985年，已婚父親可在母親允許的情況下使用母親最后4個月的產假[12]。1991年父親的陪產假延長至3周。2003年，芬蘭政府為夫妻雙方居住在一起的父親制定了4周配額陪產假期[13]。2006年國家衛生局和福利研究所的研究人員推出6+6+6模式，即6個月父親配額，6個月母親配額，6個月夫妻雙方可分享假期[14]，但由于模式激進，成本太高，同時未考慮到各個家庭情況，以失敗告終；2010年芬蘭政府將父親的配額假期時間增加2周[15]；2013年，將“舊的”陪產假和新的父親配額假期合并在一起，形成最新的9周父親陪產假配額。2019年6月，芬蘭新政府將休假政策改革列在其議程上，目標是實行5+5+5模式，將父親配額定為5個月。

芬蘭育嬰假于1985年施行，其資格擴大到與母親和孩子同居的未婚父親[16]。育嬰假允許父母自由輪流照顧孩子，準許夫妻雙方共享假期，也可由夫妻一方使用，育嬰假是夫妻之間可轉讓的、可協商的假期。2013年，育嬰假規定母親休完產假后，大約在孩子9個月大時，可以和父親共同享有照顧嬰幼兒的權利，休假周數共計26周。育嬰假的目的不僅在支持父子親密關系，而且在分擔照顧子女的責任以及促進性別平等方面有著重要作用。

護理假的目的是讓父母在孩子生病或其他特殊情況時，有時間照顧幼兒，保障幼兒的生命健康權。1985年，芬蘭引入家庭護理津貼計劃；1990年，該制度逐漸擴大，所有父母都有權獲得家庭護理津貼，護理假需在夫妻雙方的育嬰假結束后，在孩子3歲前完成休假，在家庭護理假期結束后，父母有法定權利重返崗位。[17]根據2016年護理假規定，休假共分四個時間段，夫妻雙方各兩段休假時間，享有育嬰假和護理假的父母沒有職業和國籍限制，但必須獲得芬蘭永久居住權或在預產期前的6個月于芬蘭居住。[18]

（二）彈性的休假時間

在芬蘭，產假、陪產假、育嬰假、護理假的休假時間具有較高的靈活性。[19]2013年政府推行的芬蘭育兒休假政策中規定，在26周的產假使用中，母親可以根據自己的實際情況在預產期前5～8周進行休假，在產后的18周內繼續完成休假。父親的9周陪產假，其中前3周可以在妻子剛生產完，和妻子同一時間段進行休假，剩下的6周休假時間，父親可以根據實際需要調整，休假截止日期不晚于孩子的第二個生日。母親的產假和父親的陪產假是屬于個人配額休假時間，原則上不可轉讓，但在特殊情況下可以轉讓，比如，在孩子出生后，由于母親無法照顧孩子或者母親離世，可以把產假時間轉讓給父親或者他人，前提是父親和他人必須照顧孩子，才能夠享受母親的產假權利。育嬰假的休假時間在母親產假結束后開始，26周的育嬰假中夫妻雙方可以交替休假，靈活使用，如果父親在育嬰假的過程中陪產假沒有休完，休育嬰假與之前剩下的陪產假的使用不沖突，育嬰假休假截止日期是孩子的第三個生日。最后是護理假的休假時間，夫妻雙方都可以休護理假，總共四段休假時間，按規定母親休兩次、父親休兩次，如果遇到特殊情況，夫妻雙方的護理假時間可以相互轉換。

（三）平等、自由的休假制度

芬蘭政府在推行育兒休假政策的過程中，十分重視休假的平等與自由。休假政策的平等主要體現在四個方面。一是父母都享有休假權利。從20世紀60年代母親產假的立法，到70年代父親陪產假政策的制定，再到流產的母親和父親休假的權利的保障，無不體現出平等的理念。不與孩子居住的親生父母沒有休假的權利，這一狀況2006年得到改善：法律規定不與孩子共同居住，但有共同監護權的父母也有權享有臨時護理假，以照顧患病兒童。二是更多家庭類型享有休假權利。20世紀70年代，芬蘭政府將收養家庭的父母納入休假范圍，并且休假時間的靈活性逐漸擴大，收養家庭父母的休假截止日期從1977年孩子出生后的6.5個月內，到1981年孩子出生后的9.4個月內；同年，流產母親獲得休產假的權利；1986年，流產家庭的父親同樣獲得休陪產假的權利[20]；2007年芬蘭同性家庭也獲得了休假的權利[21]；2018年，同性未婚同居伴侶獲得休產假的權利[22]。三是不同國籍的父母均享受休假權利。1986年，非芬蘭公民但在芬蘭居住超過180天的父母也獲得了休假權利[23]。四是從事任何職業或是無業的父母都能夠享受休假權利。

休假政策的自由特征主要體現在三個方面。一是夫妻雙方可以對配額休假進行自主選擇，沒有強制要求必須休假或最短休假時間，只規定夫妻雙方休假的配額不可轉讓。二是關于夫妻雙方可共享的育嬰假和護理假，夫妻雙方之間可以協調溝通，只要在規定的休假時間內完成即可。三是夫妻在休育嬰假和護理假的時間段內，可以兼職工作，這一政策在2002年開始實施。

（四）全面的休假獎勵和保障機制

為了使更多的父母休育兒假，芬蘭政府做了許多努力。一是設立獎金。2000年以來，政府關注到父親休假的比例不高，因此在2003年設置了為期兩周的父親休假獎金，在芬蘭具有永久居住權，或者在芬蘭居住超過6個月非芬蘭國籍的父親，只要休完這兩周的假期，都可獲得獎金[24]。二是制定法律。芬蘭政府為新生兒的父母制定法律，一方面是為了讓母親有時間恢復孕期及產后的身體狀況，另一方面是為了讓父母親照顧新生兒，讓休假做到有法可依[25]。三是發放津貼補助。2013年推行的休假政策規定[26]，如果母親在懷孕期間有工作，那么在休產假的前9周的補貼為個人月收入的90%，此后剩下產假周數的補助為個人月收入的70%；如果母親在懷孕期間沒有工作，則按照國家最低補償金額（每月593歐元）發放。在父親陪產假的津貼補助方面，如果父親有工作，將按照父親個人每月收入的70%進行補貼；如果沒有工作，則按照每月593歐元的最低標準補助。在夫妻雙方的育嬰假津貼補助方面，如果夫妻雙方都有工作，那么補助為個人月收入的70%；沒有工作的夫妻則按照國家最低標準進行補助，平均每月給母親補貼為1534歐元，給父親補貼為1979歐元。在護理假津貼補助方面，每月發放338歐元的固定家庭護理津貼，同時可根據家庭情況（如家庭孩子數量、收入水平）提供額外補助，每月最多不超過181歐元，合計平均每月護理假津貼補助為440歐元。四是提供工作保障，對于有工作的父母，在產假、陪產假、育嬰假、護理假結束后，有權回到他們以前的職位或同級的職位[27]。

二、成效和問題

（一）成效

1.更多父親參與嬰幼兒養育

自20世紀90年代以來，芬蘭開始關注休假對親子情感關系的積極影響。在2000年之前，孩子的照顧主要以母親為主，父親休陪產假和育嬰假的比例低。據一項研究，已婚或同居的有幼兒（0～6歲）的母親每天花2.5小時照顧孩子，另外2.5小時做家務；而父親只花1小時照顧孩子，45分鐘做家務[28]。2000年后，政府為鼓勵父親休假，使更多的父親參與嬰幼兒養育，于2003年出臺“獎金周”，只要父親休完規定的育兒假期就可以獲得一份獎金，此措施的出臺引起社會大眾的廣泛關注，休假的父親數量逐年增加。到2015年，80%的父親在母親休產假期間同時休了2～3周的陪產假，照顧妻子和新生兒[29]。更多父親參與到養育孩子的日常生活中，一方面，父親分擔更多養育負擔，另一方面，父親家庭養育角色的職責和功能得到加強。

2.提高民眾生育意愿

芬蘭生育率在1973年為平均每名婦女生育1.5個孩子，達到和平時期歷史最低水平。1985年，由于引入夫妻雙方可共享的育嬰假，芬蘭的生育率逐漸開始上升，到1994年達到每名婦女1.85個孩子的最高水平，但此后略有下降，并穩定在每名婦女生育1.7個孩子左右[30]。芬蘭法律明確規定，在母親休產假、父親休陪產假，以及夫妻雙方共享的育嬰假和護理假期間，政府給予父母高額的休假津貼補助。政府的這一措施，降低了普通家庭的養育成本，同時也提高夫妻雙方想要繼續生育的意愿。在芬蘭政府引入產假，以及一系列相關育兒假期和福利政策之后，對芬蘭社會民眾的生育意愿有著積極影響。

（二）問題

1.平等背后的不平等

芬蘭休假政策在推行的過程中，一些隱形不平等現象逐漸凸顯。從休假的時間上看，母親休假時間的增多，反映出推遲母親進入勞動力市場的意圖。同樣，由于產假等造成的就業中斷，使得婦女積累的工作經驗也較少。因此，女性在其職業發展和收入水平上常常面臨著“母親身份的懲罰”[31]。從家庭多樣性的角度看，父親假期配額的延長無意中滋長了單親母親家庭的不平等[32]。具體來說，增加產假后的陪產假的父親配額使用，只會增加雙親家庭的帶薪休假時間，而不會增加單親家庭的帶薪休假時間。同時，在芬蘭，絕大多數父親在休完陪產假后，在與母親共享的育嬰假上，父親休假比例遠遠低于母親，在一定程度上折射出不平等的休假結果。

2.父親休假接受率低

芬蘭社會保險機構統計年鑒數據表明，在1990—2007年，父親每年陪產假平均休假時間為9～15天，其中1992年為9.9天的最短休假時間，2004年為14.7天的最長休假時間；在夫妻雙方可共享的育嬰假中，父親與母親的休假比率嚴重失衡，父親休假天數占比低于2%，其中多個年份為最低休假占比（0.7%），2007年為最高休假占比（1.7%），母親休假天數占比高達98%以上。[33]研究發現，阻礙父親接受休假的原因是多方面的。一是受教育程度影響父親休假接受率。在芬蘭，在白領職位上那些受過高等教育的父親是使用育嬰假配額最活躍的用戶，而在私營部門、小型組織的受教育水平低且以勞動力為主的男性接受更少的育嬰假[34]。二是收入水平影響父親休假接受率。收入水平越高的父親，更愿意接受休假的配額，而低收入水平父親的休假接受率越低。三是工作環境影響父親休假接受率。一項對芬蘭2011—2013年休假父親的調查結果顯示，每20名父親中僅有1人休了短暫的陪產假；每10名父親中有1人休較長的育嬰假和護理假。與白領父親相比，藍領父親收到的同事和上級對于休假的負面評論更多，在少于30名員工的小型組織工作的父親也是如此。[35]

三、啟示

目前，我國生育水平和形勢不容樂觀，第七次全國人口普查數據表明，中國總和生育率在2006—2017年始終維持在1.6以上的水平，許多年份超過了1.7，在2017—2020年則持續下降；生育率存在較大波動，2020年達到最低值1.3，其中影響育齡夫婦生育決策的最主要原因是養育成本的提高以及照顧孩子的壓力。[36]芬蘭育兒休假政策的相關經驗，可以為我國生育假政策的制定與實施提供一些經驗。

（一）制定靈活多樣的休假政策

當前，有關國家制定的育兒休假政策類型主要為產假。2021年8月20日全國人大常委會修訂的《人口與計劃生育法》，第25條第2款規定，國家支持有條件的地方設立父母育嬰假。[37]

政府在制定育兒休假政策時，可以對不同人員進行分類。其一，有關婦女生育保障的相關法規中可以為母親設立專門配額的“妊娠假”“產假”，以保證母親在懷孕到生產過程中的安全及經濟保障。妊娠假的目的是讓女性在懷孕期間遇到突發情況或者產檢時，有時間去醫院，以保證母親和孩子的生命安全；產假的休假時間可以在產前、產后完成，規定可以在產前四周開始進行，休假截止日期不超過孩子的第一個生日。母親個人休假時間原則上不可以轉讓給他人，但當其他特殊情況，如孩子出生后，母親意外離世，可以將產假時間轉讓給照顧幼兒的監護人。其二，有關父親陪產法的相關法規中可以為父親設置專門的“陪產假”配額，保證父親照顧生育的妻子，以及護理剛出生的孩子，且應規定這樣的假期不可轉讓。其三，有關父母育兒的相關法規中可以為夫妻雙方設置育兒假，夫妻雙方可以協商誰來休假；且在休完育嬰假之后，可以制定早期教育假，在孩子3歲之前休假，父親和母親可以共同休假，也可單獨休假；在孩子3歲后還可設置兒童護理假，如果孩子突發重大疾病，需要家人護理，父母可以向相關部門申請休假。總的來說，有法可依才能更好地保障休假權利。

（二）在立法中體現更多的平等

我國人口眾多，家庭類型也多種多樣，因此在制定法律時，應該充分考慮平等性這個問題。首先，在制定休假的時間時，相關部門可考慮父親休假時間的配額，讓父親能夠更好地分擔育兒責任。其次，關于各個家庭的休假時間，可考慮不同家庭類型人員的需求，對于重組家庭、收養家庭、單親家庭，以及其他特殊家庭應該加大扶持力度。最后，對于不同職業的父母，應該一視同仁，讓每一個人都享受到同樣的休假權利。

（三）制定休假保障措施

為了使父母享受更優質的育兒休假，國家可從多方面保障父母育兒休假。一是立法保障，國家可以出臺和完善有關父親陪產假、育嬰假、護理假等方面的法律法規。二是完善休假津貼補助政策，在我國，女性產假期間的津貼補助為個人月收入的100%，失業、靈活就業或農業工人的婦女沒有資格享受產假，個體經營者也不在政策保障范圍內，同時在我國陪產假沒有法定權利，只有各省市制定相應的假期，并且也沒有統一的補助標準。[38]為保障夫妻雙方在休假期間的正常生活，可以根據我國實際情況，制定合適的休假津貼補助標準。例如，妊娠假是專門為懷孕母親服務的，在休假期間可按照孕婦個人月收入的70%進行補貼；育嬰假是為父親和母親共同設立的，休假期間可為父母雙方發放個人月收入的一定比例的補貼；早期教育假和護理假是為父母教育孩子而設立的，休假補助可為每月固定金額。沒有工作的父母可以按照我國每個省份最低工資標準進行津貼補助。三是工作保障，政府在法律中應該明確規定，有工作的父母在休完育兒假后，有權回到之前的崗位，不得以長時間離開職位為由被解雇或者被降級處理。

（四）避免新的不平等產生

芬蘭在制定夫妻雙方可共享的假期時，本意是讓夫妻雙方協調時間共同育兒，但是大部分的休假時間都是母親使用，而父親很少使用可共享的休假時間，導致了不平等的產生。同樣，在增加父親休假配額時，只考慮到有父親的家庭，而未考慮到單親母親的家庭，進而又導致了不平等的產生。我國可從中吸取教訓。一是在制定產假政策時，把各種家庭類型都納入考慮范圍之內，如在單親父親家庭中，可以把本屬于母親的產假配額轉讓給照顧孩子的其他監護人。二是在制定與增加陪產假休假時長時，應該考慮單親母親的家庭，可以將屬于父親的陪產假轉讓給照顧孩子的其他監護人。三是明確對重組家庭、收養家庭、單親家庭、移民家庭或其他家庭類型的休假權利，以保障每種家庭平等享有休假權利。

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Abstract： Parental leave is an important part of Finnish family policy and social policy. By examing the development of the parental leave policy in Finland， this study found that Finland kept up with the times in parental leave policy， and formed a set of unique models， including various types of leave， flexible leave time， equal and free leave system， and comprehensive leave reward and guarantee mechanism. Finland has made remarkable achievements by implementing its parental leave policy， but it still faces challenges. Based on the relevant experience of the Finnish parental leave policy， this paper puts forward suggestions on the construction and implementation of the current parental leave policy in China： formulate flexible and diverse leave policies， reflect more equality in the legislation， formulate leave incentives， and safeguard measures， avoid new forms of inequality.

Keywords： Parental leave; Fairness; Diversity；Finland

編輯 呂伊雯? ?校對 王亭亭