德國降低生育養育教育成本的政策考察

高天齊 高書國

摘? ?要：世界主要發達國家大致在20世紀80—90年代進入低生育時代。作為快速發展的發展中國家，中國正在迅速進入低出生率、低死亡率、低自然增長率的人口增長模式。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出減輕家庭生育、養育、教育負擔，建設高質量教育體系。21世紀以來，德國政府積極實施鼓勵生育、遏制人口負增長并實現正增長的相關政策，促進降低教育成本、實現更高水平教育公平的做法與經驗，為中國提供了可資借鑒的人口與教育高質量發展的政策路徑。

關鍵詞：德國；生育養育教育；政策；人口；教育公平

中圖分類號：G510? ? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2023.02.01

一、問題的提出

2021年3月，第十三屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出：提升國民素質，促進人的全面發展，推進基本公共教育均等化，建設高質量教育體系，減輕家庭生育、養育、教育負擔，釋放生育政策潛力。[1]其目標是促進人口長期均衡發展，提高人口素質。2021年7月，《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》提出：以人民為中心，順應人民群眾期盼，積極穩妥推進優化生育政策，促進生育政策協調公平，滿足群眾多元化的生育需求，將婚嫁、生育、養育、教育一體考慮，切實解決群眾后顧之憂，釋放生育潛能，促進家庭和諧幸福。[2]2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》提出：切實提升學校育人水平，持續規范校外培訓，有效減輕義務教育階段學生過重作業負擔和校外培訓負擔。一系列政策文件突出強調降低生育、養育、教育成本，促進人口健康可持續發展。

進入21世紀第三個十年，中國人口生產與人口發展面臨的挑戰更加嚴峻。2020年全國第七次人口普查統計數據表明：全國0～14歲人口為25，338萬人，占17.95%；15～59歲人口為89，438萬人，占63.35%；60歲及以上人口為26，402萬人，占18.70%（其中，65歲及以上人口為19，064萬人，占13.50%）。2020年全國育齡婦女總和生育率①為1.30，人口出生率處于較低水平。如何提升人口出生率、保障人口可持續增長和高質量發展是關系經濟穩定、社會發展和家庭建設的戰略問題，也是促進教育高質量發展和人力資源高質量開發的關鍵。

世界主要發達國家大致在20世紀80—90年代進入低生育時期，德國也不例外。但是，2020年1月德國公布對2019年全國人口的初步估算，人口總和出生率為1.5，全國人口規模更是達到了歷史新高8320萬人。據統計，2011年以來，德國人口一直持續正增長，創造了負增長后的“人口奇跡”。德國實現人口增長的途徑主要有兩條：一是鼓勵移民，二是鼓勵生育。德國是世界第二大移民國，這是德國人口增長由負轉正的途徑之一。從數十年發展統計來看，移民在德國人口中所占比率一直上升，1961年只有1.2%，1974年為6.5%，2011年達到7.9%，到2016年則上升到了11.2%。根據德國聯邦統計局2021年數據，德國共有2185萬人擁有移民背景（其中1099萬人已入籍）。移民是德國保持人口增長的重要戰略，移民政策促進了人口的結構性增長。除此之外，更為重要的是德國持續實施的積極的人口生育、養育和教育政策激發了國民的生育意愿。前者是德國人口增長的外生動力，后者是德國人口增長的內生動力。從德國人口增長的內生動力分析，鼓勵人口生育的最有效政策是降低生育、養育、教育成本。德國自1949年起出臺了約150項家庭政策福利方面的政策和法規。幾十年來，為了應對社會變化和家庭需求，德國政府實施了越來越多的措施，積累了多年經驗，可供我國參考。

二、2000年以來德國人口及出生率變化

德國聯邦統計局數據顯示，2020年6月德國總人口為8316萬人，與2000年相比增長了90萬人。2020年德國全國0～5歲人口為476萬人，占5.72%；6～13歲人口為599萬人，占7.20%；14～59歲人口為4832萬人，占58.10%；60歲及以上人口為2409萬人，占28.97%（其中，65歲及以上人口為1827萬人，占21.97%）。

20世紀70年代末至80年代初期，德國人口進入負增長階段。作為發達國家的德國，最早進入“低出生率—低死亡率—低增長率”的現代人口發展模式。1984年德國人口增長率降到了冰點的-0.35%。人口的緩慢增長甚至負增長，直接影響經濟增長和社會活力。此后，德國政府采取一系列積極的人口政策，減輕生育、養育、教育負擔，成功扭轉人口下降趨勢，再一次實現人口正增長。圖1顯示了1950—2020年德國人口變化以及2020—2060年人口預測情況。

2020年德國育齡婦女總和生育率為1.53，高于我國1.30的水平。德國自20世紀60年代后期起生育率呈現明顯下降趨勢，1990年東西德統一后生育率維持穩定態勢，不再繼續下降，對保持人口規模、促進人口可持續發展發揮了不可忽視的作用。

一般而言，育齡婦女總和生育率至少要達到2.10才能達到世代更替水平，不至于人口總數隨著世代更替而下降。在圖1的人口預測中，由于出生率大致恒定且人類預期壽命不斷增加，預測人口數量取決于人口遷移假設。

人口的穩定增長是社會穩步發展的前提。德國之所以實現人口增長“由負轉正”，關鍵是從國家發展的高度進行頂層制度設計，建立一系列緊密相關而又整體配套的政策體系和保障措施，讓利益于家庭，還時間于父母，讓年輕父母直接感受到政策的溫度。

三、德國嬰幼兒生育、養育、教育舉措

生育、養育、教育孩子是國之大者。德國思想家恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源（第一版序言）》中指出：“根據唯物主義觀點，歷史中的決定性因素，歸根結底是生活的生產和再生產。但是，生產本身又有兩種。一方面是生活資料，即食物、衣服、住房以及為此所必需的工具的生產，另一方面是人類自身的生產。”[3]然而，受到現代社會經濟高度發展，人民生活富裕，生產生活節奏越來越快等多種因素的直接影響，人類一般的自身生產性活動變得越來越困難。德國《基本法》第6條明確規定“兒童之養育，為父母之天賦權利最高職責，惟國家得監督其教養活動”，第7條第1款強調“全部教育制度，應由國家監督”。為降低生育養育教育成本，德國政府重點從家庭政策的三個要素，即經費投入、時間投入和基礎設施三個方面出臺配套政策，著力從時間成本、經濟成本、獲取知識和能力的成本三個維度，系統性減輕家庭特別是父母生育、養育和教育成本，促進人口可持續發展。

（一）降低生育成本的相關舉措

1.醫療保障

生育保護是德國國家戰略的重要組成部分。德國建立了較為完備的醫療保障制度，對于孕婦優待有加。德國的法定醫療保險患者生產無需提前墊付費用，醫院、診所、藥店、助產士直接與保險公司結算。健全的醫保體系讓孕婦及其家庭不必為了生育和醫療費用而擔心。

為幫助和促進生育，德國特設助產士制度。助產士在孕婦懷孕后期、分娩、哺乳期間進行上門服務，為新生兒家庭提供產前準備、生產幫助、產后護理與恢復、新生兒照料指導等。新生兒出生后的第一周，助產士會每天上門，之后頻率會降到隔天或每周一次，直至新手父母熟練上手。他們負責的時間一般是產后12周，也可長達9個月或至母乳喂養結束。助產士產生的費用全部由醫保公司承擔。助產士提供的服務并不是照顧產婦和新生兒的起居生活，而是提供醫學和心理方面的專業護理與指導，傳授相關知識技能。

2.法律保護

德國制定了《孕婦及產婦保護法》，用以保護處于雇傭關系中的孕產婦。不論全職、兼職或者實習，孕婦可以選擇適時告知雇主懷孕的消息，雇主必須為孕婦提供安全健康的工作條件，一般禁止加班，禁止上夜班。產婦在預產期前6周允許不工作，一般分娩至產后8周禁止工作，早產、雙胞胎或多胞胎、新生兒有殘障的產婦12周禁止工作。懷孕期間至分娩后4個月，雇主不得解雇孕產婦（同樣適用于懷孕12周以上的流產孕婦）。孕產婦預產期前6周到產后8周，每天可領取13歐元的補助金。

3.經濟支持

德國為嬰兒父母提供育兒金和育兒假。育兒金是嬰兒父母在孩子出生后可暫時減少工作或不工作，獲得一定的補償，確保家庭生計，使其有時間和有經濟來源以撫養和照顧孩子。育兒假是孩子出生后三年，父母雙方都可停薪留職，在家養育孩子。

育兒金一般為孩子出生前父母收入的67%，最高每月1800歐元。在孩子出生前沒有收入的父母也可以享受育兒金，每月至少300歐元。如果夫妻雙方都申請育兒假，并且每人至少申請2個月，那么育兒金發放的期限總共最多為14個月；如果只有一方申請育兒假，那么育兒金發放的期限最多為12個月。另有針對多孩童家庭的額外補貼。育兒假的期限相對靈活，與其對應的育兒金也有多種領取方式。總之，育兒金和育兒假改善了生育經濟成本和時間成本的問題，提供了多種靈活的解決方案，讓父母可以兼顧工作與家庭。

（二）降低養育成本的相關舉措

為鼓勵國民生育孩子，德國聯邦政府推出兒童金政策，用以減輕家庭養育負擔。從孩子出生到18歲，父母可以按月領取兒童金，若孩子18歲以后讀大學或者參加職業培訓教育，則可繼續領取至25歲，若孩子在18歲以后失業并注冊為求職者，可繼續領取至21歲。兒童金的數額根據家庭中孩子的人數進行分級，第一個和第二個孩子每月219歐元，第三個孩子每月225歐元，第四個和以后的孩子每月250歐元。

（三）降低教育成本的相關舉措

1.多種兒童日托形式

一是家庭中的日托。在家庭工作的日托人員通俗地稱為兒童保育員。孩子在父母（法律上的監護人）的家中得到照顧。兒童保育員可以同時照顧這個家庭的多個孩子。此活動不需要許可證。父母作為雇主，兒童保育員依賴于父母的指示，因此通常有雇傭合同。

二是兒童保育員家中的日托。兒童保育員的家中最多可以同時照顧五個孩子。工作可以以受雇或自雇方式進行。此類看護需要獲得青少年福利辦公室的許可。檢查兒童日托工作者的專業能力和性格，需要無犯罪記錄證明。此外，還要確定保育員的住所是否適合看護兒童。

三是政府提供的公費托兒所。針對0～6歲的兒童，各州、市提供公費托幼服務，從青年福利辦公室獲得資金。此外，政策規定進入私立托兒所，在沒有公共資金的情況下，父母（法定監護人）和托兒所可以協商托兒費用。

2.兒童日托資助

德國聯邦家庭事務部2022年提供約55億歐元的托兒服務資金。聯邦各州也投資于進一步提高兒童日托質量以及減輕家庭托兒費用的措施。[4]

2019年起，聯邦州在其立法中引入了一項關于日托費用分級的規定。以德國東部城市德累斯頓為例：對于0～3歲的托兒所，家長承擔的費用占比一般為15%～23%；對于3～6歲的幼兒園，家長承擔的費用占比一般為15%～30%；對于學齡兒童的托管，家長承擔的費用占比最多為30%；對于特殊學校，家長承擔的費用占比最多為25%。[5]

為降低教育成本，德國父母還可以為他們的孩子（出生到14歲）申請2/3的托管費用，每年每名兒童最高可申請4000歐元。此外，有工作的父母還可以享受稅收優惠。

（四）完善家庭政策

德國政治學家認為，從長遠來看，家庭政策可以影響出生率，但是取決于文化背景和多項措施的相互作用。家庭政策會正面影響國民生育孩子的決定，但是對出生率的短期影響非常有限，需要一個整體的、跨部門的家庭政策戰略。家庭政策不應只追求人口目標，還要關注家庭的經濟穩定和社會參與，良好的工作與生活平衡，兒童的福利和進步，服務于兒童和父母的福祉。[6]

四、德國降低生育、養育、教育成本的

政策意蘊

（一）法治化的兒童保護政策是消除青年人教育焦慮的核心工具

為保障國民的生育養育教育權，德國政府實施了一系列強制性社會保障法律法規。為減少二戰對于人口的負面影響，德國政府于1952年頒布《生育保護法》。之后出臺一系列生育、養育、教育法規，促進人口可持續增長和人力資源可持續開發。《德國育兒金以及育兒假法》等一系列法律法規，為降低青年人生育、養育、教育負擔筑起了一道堅固的“法律保護墻”。

法律明確要求所有成年人有義務尊重兒童。國家和社會也承擔教育兒童和青少年的責任。國家及社會組織有義務協助或補充家庭教育，增強和促進家庭的社會化功能，協助兒童青少年健康成長和發展。[7]法律是國家為人口生產和可持續發展提供的最重要的公共產品。

（二）專業化的生育、養育、教育服務是激發青年人生育的有力支撐

降低生育、養育、教育成本是德國政府的長期政策追求，重點是實施公共化、普惠型生育、養育、教育服務，系統性減輕家長焦慮和負擔。德國政府設立青年福利辦公室，負責青年發展和兒童成長事務，為家長提供專業化的服務。

國家統一管理青年福利，有利于系統化地為兒童生育、養育、教育提供配套的資金、信息、指導和服務，保證服務的公平性、標準化和專業性，有利于激發公民主動生育、科學養育和共同教育的積極性。

（三）精準化的信息服務是輔助青年人生育的有效幫手

德國的助產士制度、全方位的信息組織制度、產婦的保護制度，均以精準對接為前提。家長得到養育幼兒的有用信息，是消除家長焦慮、做出生育孩子正確決定的重要方式。有溫度的精準服務，可以讓家長消除生育恐懼，從能生孩子到愿意生孩子。

五、政策建議

中國正在進入高質量發展階段，城鎮化快速提升，中等收入群體持續擴大。與此同時，家長特別是中等收入群體生育、養育、教育焦慮日趨明顯。降低生育、養育、教育成本是一項綜合性系統工程，需要政府、學校、社會和家庭全方位參與。

一是健全完善生育養育教育政策體系。克服政策分散化、碎片化等問題與不足，加強部門之間的功能整合與協同合作。加強政策的頂層設計，研究制定法律法規及相關配套文件，從勞動保障、醫療保險、稅收減免、家庭資助、入托保障等多方面，系統制定降低生育、養育、教育成本的配套政策。

二是重構包容性生育養育文化。改善生育政策，消除“內卷”生育觀念。轉變“一個孩子好”的家庭文化傳統，倡導積極的生育理念，尊重多種生育模式，重構多子女健康成長的家庭文化。

三是擴大公共教育服務范圍。進一步發揮政府、企業、高等院校等事業單位的積極性，建立多樣化的托幼機構，減輕家長養育孩子的時間成本和經濟成本。逐步擴大公共教育服務范圍，將0～3歲托幼事業納入公共教育服務體系。

四是建立系統化生育、養育、教育激勵政策。勞動、社保、教育、財政、稅務等多部門協同合作，共同制定更加規范、專業和高標準的生育養育教育保障激勵政策。提高孕期婦女的工資、醫療和生育保障水平；改變現有的住房政策，制定鼓勵多子女的住房政策；延長帶薪休假時間，增加父母雙方假期的靈活性和選擇性；構建普惠型生育、養育、教育服務平臺，提供高質量的公共服務和專業指導；建立覆蓋城鄉的家庭教育指導服務體系，提升家庭教育能力。

注釋：

①育齡婦女總和生育率也稱總生育率，代表一個國家或地區育齡婦女平均生育子女數。

參考文獻：

[1]中華人民共和國中央人民政府.中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要[EB/OL].（2021-03-13）[2022-08-25].http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.

[2]中華人民共和國中央人民政府.中共中央、國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定[EB/OL].（2021-07-20）[2022-08-25].http：//www.gov.cn/zhengce/2021-07/20/content_5626190.htm.

[3]恩格斯.家庭、私有制和國家的起源（第一版序言）[EB/OL].（2020-11-28）[2022-09-08].https：//www.sohu.com/a/435038413_747064.

[4]德國聯邦家庭、老人、婦女與青少年事務部.良好日托法[EB/OL].[2022-09-01].https：//www.bmfsfj.de/bmfsfj/themen/familie/kinderbetreuung/mehr-qualitaet-in-der-fruehen-bildung/das-gute-kita-gesetz？view=.

[5]德累斯頓城市門戶網站.父母支付的托兒所費用[EB/OL].[2022-09-01].https：//www.dresden.de/de/leben/kinder/tagesbetreuung/anmeldung/elternbeitraege.php？pk_campaign=Shortcut&pk_kwd=elternbeitraege.

[6]BUJARD M.家庭政策會影響出生率嗎[EB/OL].[2022-09-01].https：//www.bpb.de/politik/innenpolitik/familienpolitik/211417/wirkt-familienpolitik-auf-die-geburtenrate？p=all.

[7]王杰秀，劉繼同.發達國家現代家庭福利制度研究[M].北京：中國社會科學出版社，2021：101.

Abstract： Major developed countries generally entered the era of low fertility in the decade of 1980s. As a developing country with high-speed development， China is rapidly shifting to a low birth rate population growth model， low mortality rate， and low natural growth rate. “The Outline of the 14th Five-Year Plan for Economic and Social Development and Long-range Objective through the Year 2035 of the Peoples Republic of China” clearly proposes the targets that to “reduce the cost of fertility and parental education” and “build a high-quality education system”. Since the beginning of 21st century， the German government has been actively implementing policies related to reproduction， turning negative population growth into positive， and promoting practices and experience of reducing education costs and achieving a higher level of education equity. The case of Germany provided a policy path reference for China to develop high-quality population and education policies.

Keywords： Germany; Fertility and parenting education; Policy; Population; Education equity

編輯 朱婷婷? ?校對 呂伊雯