遼寧省海岸帶環(huán)境保護法律制度之完善

費宏達(dá) 任桐序

（1.大連財經(jīng)學(xué)院文法學(xué)院，遼寧大連 116622；2.大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院，遼寧大連 116000）

1 引言

海岸帶是海洋與陸地的交匯地帶，具有優(yōu)越的自然環(huán)境和豐富的資源。國家“十四五”規(guī)劃綱要明確提出堅持陸海統(tǒng)籌，發(fā)展海洋經(jīng)濟，加強建設(shè)海洋強國。加強海岸帶環(huán)境保護，對拓展藍(lán)色經(jīng)濟空間、實現(xiàn)國家戰(zhàn)略規(guī)劃具有重要意義。

遼寧省擁有長達(dá)2 292.4 km 的陸地海岸線，近海水域面積6.4 萬km2，隨著遼寧省海岸帶的不斷開發(fā)利用，環(huán)境問題也隨之而來。海岸帶環(huán)境的污染源是多樣的，工業(yè)和生活污水的入海排污口大多設(shè)置在海岸帶附近；海岸帶附近人們在生活、旅游等活動中也會產(chǎn)生垃圾；海岸工程設(shè)備、管道、海上船舶等也可能發(fā)生環(huán)境事故造成污染等，簡言之，除了自然生態(tài)污染以外，人們對海岸帶的開發(fā)利用也給海岸帶環(huán)境帶來諸多不利影響。

國家法律和遼寧省地方性法規(guī)中有關(guān)于海洋環(huán)境保護和陸地環(huán)境治理的法律性制度，但欠缺海岸帶環(huán)境保護的專門立法，海岸帶環(huán)境保護制度散見于諸多法律法規(guī)中，此種立法現(xiàn)狀不能完全滿足遼寧省海岸帶環(huán)境保護的需求，亟須予以完善。

2 我國海岸帶環(huán)境保護法律制度概述

2.1 海岸帶的界定

海岸帶一般是指海洋生態(tài)系統(tǒng)和陸地生態(tài)系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互作用的復(fù)雜地帶，是指“沿海岸線陸域及其臨近水域”［1］，即海岸線向陸地側(cè)延伸的濱海陸地和向海洋側(cè)延伸的近岸海域，地理位置包括近岸水域、潮間帶和潮上帶的沿岸陸地部分［2］。

海洋學(xué)和地理學(xué)中將海岸帶定義為海洋與陸地相互交織、相互作用的地帶。在法律制度方面，我國福建省、海南省以及葫蘆島市、大連市、錦州市、防城港市等地方相關(guān)立法中對“海岸帶”的界定總體上是指陸地和海洋之間相互聯(lián)系、相互作用的交匯地帶，包括濱海陸地部分和近岸海域。

2.2 海岸帶環(huán)境保護的特點

海岸帶環(huán)境保護特點主要體現(xiàn)為以下幾個方面：第一，海岸帶是一種生態(tài)交錯帶，處于海陸的交匯區(qū)域。海洋和陸地環(huán)境保護具有差異性特征，環(huán)境保護比較復(fù)雜［3］。第二，海岸帶承載了豐富的自然資源，包括礦藏、灘涂、生物資源等［4］，海岸帶的開發(fā)利用活動頻繁，由此產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險也較高。第三，海岸帶是人類生產(chǎn)、生活相對集中的區(qū)域，污染源具有多樣性。第四，自然環(huán)境污染會引發(fā)生態(tài)失衡，海岸帶環(huán)境保護的內(nèi)容包括自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境兩個方

面［5］。

2.3 我國海岸帶環(huán)境保護法律制度現(xiàn)狀

我國海岸帶立法相對來說比較晚，沒有海岸帶環(huán)境保護的專門立法，海岸帶環(huán)境保護主要體現(xiàn)在海域開發(fā)利用、海洋環(huán)境保護以及環(huán)境保護方面的法律中，國家法律層面的主要有《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》，另外，《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》《中華人民共和國防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》《中華人民共和國防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》等一些環(huán)境保護方面的法規(guī)也與海岸帶環(huán)境保護有關(guān)。

我國各省市區(qū)尚未有海岸帶環(huán)境保護專門的地方立法，目前有12 個省市制定了海岸帶保護條例或者海岸帶保護和管理條例，諸多省市制定了海洋環(huán)境保護條例。遼寧省也僅有《錦州市海岸帶保護與利用管理條例》（法規(guī)）和《葫蘆島市海岸帶保護與開發(fā)管理暫行辦法》（規(guī)章）兩部直接與海岸帶相關(guān)的地方立法，與海岸帶環(huán)境保護關(guān)系比較密切的是《大連市海洋環(huán)境保護條例》在第四章專門規(guī)定了“海岸帶保護”；《遼寧省海洋環(huán)境保護辦法》的效力等級為規(guī)章，雖對海岸環(huán)境有所涉及，但在海岸帶環(huán)境保護方面的制度仍不完善。

3 遼寧省海岸帶環(huán)境保護法律制度存在的主要問題

海岸帶環(huán)境保護具有修復(fù)難、影響范圍廣、陸海交叉污染等特殊性，遼寧省各沿海城市的海岸帶環(huán)境保護取得了很好的成效，但由于缺乏專門的法律規(guī)范，無法形成保護體系，不利于遼寧省海岸帶環(huán)境保護工作的開展。

3.1 未充分體現(xiàn)陸海統(tǒng)籌原則

海岸帶是陸地和海洋高度關(guān)聯(lián)、交叉融合的地帶，應(yīng)當(dāng)注意到海岸帶環(huán)境保護中的陸海污染雙向性，即陸源污染對于海洋環(huán)境的影響，以及海洋污染對于陸地環(huán)境的影響，海岸帶是陸地和海洋的銜接地帶，在其相關(guān)的環(huán)境保護法律制度中貫徹陸海統(tǒng)籌原則尤為重要。自《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》首次提出“陸海統(tǒng)籌”原則以來，我國一直在海洋環(huán)境治理領(lǐng)域著力推行陸海統(tǒng)籌原則，但陸海統(tǒng)籌原則并沒有在法律層面進入海岸帶環(huán)境保護領(lǐng)域。

在遼寧省，與海岸帶環(huán)境聯(lián)系較緊密的法律規(guī)范主要有《遼寧省海洋環(huán)境保護辦法》《遼寧省環(huán)境保護條例》，該兩部法律規(guī)范旨在保護海洋環(huán)境或陸地環(huán)境，而不是將海岸帶環(huán)境保護作為其立法宗旨，盡管如此，這兩部法律規(guī)范對于完善遼寧省海岸帶環(huán)境保護制度仍具有重要的意義。

從遼寧省的地方立法來看，陸海環(huán)境治理關(guān)聯(lián)度低，基本上是陸海分治，即海洋環(huán)境保護適用《遼寧省海洋環(huán)境保護辦法》，陸地環(huán)境保護適用《遼寧省環(huán)境保護條例》，欠缺陸海環(huán)境保護的銜接和統(tǒng)籌考慮，顯然這兩部法律規(guī)范并不能滿足海岸帶環(huán)境保護的客觀要求。以排污口監(jiān)管法律制度為例，《遼寧省海洋環(huán)境保護辦法》《大連市海洋環(huán)境保護條例》《遼寧省環(huán)境保護條例》都對入海排污口的監(jiān)管進行了專門規(guī)定，卻未對海岸帶附近（非入海）排污口作出特別規(guī)定，主要原因在于忽視了海岸帶陸源和海源污染相互影響的特點。

3.2 公眾參與法律制度不完善

隨著我國社會和經(jīng)濟的不斷發(fā)展，公眾的環(huán)境保護意識不斷增強，我國法律也十分重視保障社會公眾參與環(huán)境保護［6］。《遼寧省環(huán)境保護條例》《遼寧省海域使用管理辦法》《遼寧省海洋環(huán)境保護辦法》《遼東灣灣長制實施方案》等相關(guān)制度文件中都規(guī)定有公眾參與原則或者相關(guān)制度。《遼寧省環(huán)境保護條例》第五章規(guī)定了“信息公開和公眾參與”，規(guī)定了環(huán)境保護信息的公開、舉報制度、特約監(jiān)督員制度、法定機關(guān)和有關(guān)社會組織的訴權(quán)，但欠缺對公眾參與決策權(quán)的規(guī)定，缺少公眾參與的程序、途徑等的規(guī)定。該條例第十五條規(guī)定有關(guān)部門在編制和修改生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃時應(yīng)當(dāng)廣泛征求公眾意見，但此規(guī)定過于原則，對于諸如“廣泛”的標(biāo)準(zhǔn)、征求、處理意見的程序、公眾的異議權(quán)和程序、異議被駁回后的救濟途徑等問題都缺失詳細(xì)規(guī)定。

從遼寧省公眾參與海岸帶環(huán)境保護實踐來看，公眾沒有實質(zhì)性地參與相關(guān)決策的制定，公眾參與制度在海岸帶環(huán)境保護中沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。雖然有論證會、聽證會、公開征求意見等形式，也有舉報、信訪等途徑［7］，但由于缺少具體的制度設(shè)計，使得這些形式和途徑對于公眾參與海岸帶環(huán)境保護的意義不大。

3.3 欠缺海岸帶新型污染防治法律制度

海岸帶環(huán)境中的新型污染主要包括噪聲、微塑料、光污染等，噪聲、光污染主要來源于人類在海岸帶附近從事的工程生產(chǎn)、交通運輸、建筑施工等活動；微塑料污染的形式主要表現(xiàn)為纖維、泡沫、顆粒和碎片等污染［7］。

依據(jù)國家統(tǒng)計局官方網(wǎng)站發(fā)布的數(shù)據(jù)，2020年，我國噪聲的來源和聲源影響比例為生活噪聲占64.7%，交通噪聲占21.7%，工業(yè)噪聲占9.8%，施工噪聲占3.8%［8］，這些噪聲的來源在海岸帶附近都存在。

海岸帶陸域部分的圍填海、人類娛樂活動等行為，海域部分的船舶運輸活動都會導(dǎo)致噪聲污染，這些噪聲會使海洋動物改變浮游和潛水規(guī)律，更改其發(fā)音形式等，會影響海洋生物的生態(tài)環(huán)境，甚至?xí)?dǎo)致海洋生物的死亡。由于噪聲污染不像水污染具有可視化，人們往往會忽略噪聲對海岸帶環(huán)境的危害。《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》有對海事部門關(guān)于噪聲污染的管理職責(zé)以及船舶產(chǎn)生噪聲的規(guī)制，但從整體上來說，該法還是側(cè)重于噪聲對陸地上人類活動的影響，缺乏對海岸帶噪聲污染防治特殊性的關(guān)注，未考慮到海岸帶陸海交互的特殊性。《遼寧省環(huán)境保護條例》《遼寧省海洋環(huán)境保護辦法》同樣欠缺對海岸帶噪聲污染的防治規(guī)定。對于微塑料和光污染的規(guī)制問題，國家、遼寧省的法律法規(guī)都沒有相關(guān)規(guī)定。

海岸帶具有陸海雙接壤的特點，不管這些污染是發(fā)生在海洋還是陸地，都會對陸域生態(tài)和附近海域的海洋生物帶來巨大影響甚至是致命的損害，因此，針對這些新型污染制定防治制度應(yīng)當(dāng)引起立法者的重視。

4 其他地區(qū)海岸帶環(huán)境保護相關(guān)地方立法經(jīng)驗

我國現(xiàn)行有效的海岸帶相關(guān)地方性法規(guī)共有14 部，立法主體既包括省級人大也包括設(shè)區(qū)的市級人大，其中省級法規(guī)僅有《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與利用管理規(guī)定》《福建省海岸帶保護與利用管理條例》［9］，而且這兩部法規(guī)也并非專門針對海岸帶環(huán)境的立法，只是略有涉及。遼寧省海岸帶環(huán)境保護立法起步較晚，可以借鑒海南省、福建省等其他省市區(qū)的經(jīng)驗，完善地方立法。

《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與開發(fā)管理規(guī)定》的亮點之一是“多規(guī)合一”制度，即將環(huán)境保護規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等多個規(guī)劃相互融合、統(tǒng)籌安排，解決現(xiàn)有規(guī)劃自成體系、缺乏協(xié)調(diào)等問題。由于海岸帶陸海交互的特殊性，海岸帶環(huán)境保護不能靠各個部門各自為戰(zhàn)，需要協(xié)調(diào)統(tǒng)籌多個部門。海南省將海岸帶開發(fā)利用納入海南省整體規(guī)劃之中［10］，該做法體現(xiàn)了海岸帶綜合治理的理念，對于海岸帶環(huán)境保護非常有利。

《福建省海岸帶保護與利用管理條例》規(guī)定了海岸帶綜合管理聯(lián)席會議制度，以協(xié)調(diào)和解決海岸帶保護與利用中的重大問題，并且規(guī)定了以海灣為單元的跨區(qū)域海洋環(huán)境保護協(xié)調(diào)機制［11］。福建省的聯(lián)席會議和跨區(qū)協(xié)調(diào)機制符合海岸帶環(huán)境保護跨度長、涉及部門多的特點，體現(xiàn)了陸海統(tǒng)籌、多部門協(xié)同的理念。

5 遼寧省海岸帶環(huán)境保護法律制度完善建議

國家制定的相關(guān)法律法規(guī)以及遼寧省制定的《遼寧省海洋環(huán)境保護辦法》《遼寧省環(huán)境保護條例》，為遼寧省海岸帶環(huán)境保護立法提供了法律依據(jù)。針對遼寧省海岸帶環(huán)境保護相關(guān)法律制度存在的問題，提出以下立法完善建議。

5.1 制定海岸帶環(huán)境保護專門法律制度

《遼寧省海洋環(huán)境保護辦法》屬于政府規(guī)章，效力等級較低，可以制定《遼寧省海洋環(huán)境保護條例》，構(gòu)建海岸帶環(huán)境保護相關(guān)規(guī)定。時機成熟時也可考慮以海岸帶的保護、開發(fā)利用、管理和海岸帶環(huán)境保護為專門調(diào)整對象［12］，制定《遼寧省海岸帶保護與利用管理條例》或者《遼寧省海岸帶環(huán)境保護條例》單行法規(guī)進行全面、系統(tǒng)的規(guī)制。

5.2 完善陸海統(tǒng)籌海岸帶環(huán)境保護法律制度

5.2.1 建立相關(guān)部門的協(xié)同聯(lián)動機制

海岸帶環(huán)境保護需要統(tǒng)籌海岸帶的資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境保護和城市建設(shè)等各個方面，涉及的部門比較多，因此，明確各部門的職權(quán)并在分工的基礎(chǔ)上建立協(xié)調(diào)機制尤為重要。可以建立一個省級總的協(xié)調(diào)機構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各執(zhí)法部門在海岸帶環(huán)境保護過程中遇到的權(quán)力沖突，并彌補監(jiān)管漏洞。

海岸帶地處海陸交匯之處，環(huán)境保護涉及多行業(yè)、多部門，并具有跨行政區(qū)等特點，可以考慮將《大連市海洋環(huán)境保護條例》中船舶污染物接收轉(zhuǎn)運及處置制度的聯(lián)席會議制度推廣到海岸帶環(huán)境保護中，借鑒福建省的經(jīng)驗，建立海岸帶環(huán)境保護聯(lián)席會議制度。

5.2.2 建立海岸帶環(huán)境保護數(shù)字化系統(tǒng)

建立遼寧省及各沿海市、區(qū)的海岸帶環(huán)境保護數(shù)據(jù)庫及海岸帶環(huán)境信息共享平臺，具體來說，對可能污染和破壞海岸帶生態(tài)環(huán)境的項目，從最初的規(guī)劃布局階段就納入統(tǒng)一和共享的管理平臺，后續(xù)的監(jiān)測、檢查、處罰等動態(tài)情況都一并錄入系統(tǒng)，以便更有利于實現(xiàn)對海岸帶環(huán)境的動態(tài)、實時保護、治理和監(jiān)控。

5.3 完善海岸帶環(huán)境保護公眾參與法律制度

5.3.1 完善海岸帶環(huán)境信息公開和決策披露制度

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為信息快速傳播、公共事務(wù)執(zhí)行透明以及更全面的公開政府信息提供了技術(shù)上的可能性，減少了信息不對稱，能夠保障公眾充分參與海岸帶環(huán)境保護。海岸帶環(huán)境保護方面的信息公開不應(yīng)當(dāng)僅限于污染情況或者處罰結(jié)果，而是應(yīng)當(dāng)依托具體項目將立項、招標(biāo)、投標(biāo)以及實施等各個環(huán)節(jié)涉及的環(huán)境信息均予以公開，便于公眾查詢和了解。

完善公告、舉報、聽證、復(fù)議等制度，對受理機構(gòu)、受理渠道、參與程序等作出具體規(guī)定。增加海岸帶環(huán)境保護的透明度，保障公眾的知情權(quán)，便于公眾實時、全過程監(jiān)督，充分發(fā)揮社會力量監(jiān)管海岸帶的利用和開發(fā)對環(huán)境的影響。

5.3.2 拓展公眾參與途徑

除了“12369”環(huán)保舉報熱線和“12345”市民熱線，還應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，在生態(tài)環(huán)境、自然資源等相關(guān)部門的官方網(wǎng)站、微信公眾號、微博平臺上建立專門的公眾參與板塊，在顯著位置留下聯(lián)系方式，有專門機構(gòu)和人員負(fù)責(zé)處理回復(fù)公眾的意見和建議，并通過這些渠道發(fā)布公眾參與的聽證、現(xiàn)場討論等活動的預(yù)告以及意見處理結(jié)果。

5.3.3 完善公眾參與鼓勵機制

制定相關(guān)法律制度，鼓勵面向社會公眾的海岸帶環(huán)境保護法律制度培訓(xùn)、宣傳、教育，鼓勵基層群眾性自治組織、社會組織、志愿者等開展海岸帶污染防治法律知識的宣傳，鼓勵、支持海岸帶環(huán)境保護科學(xué)研究，并對于積極參與海岸帶環(huán)境保護工作的社會公眾和團體給予表彰、獎勵。

5.4 加強對海岸帶新型污染的防治

為減少海岸帶噪聲、微塑料、光等新型污染對海洋生物和海岸帶環(huán)境的影響，應(yīng)針對遼寧省海岸帶附近生物的自然情況以及漁業(yè)生產(chǎn)、海洋浴場、居民親海等不同海岸帶活動的生態(tài)環(huán)境要求，制定相關(guān)的污染檢測標(biāo)準(zhǔn)和法律責(zé)任。

5.5 大力提高海岸帶附近清潔生產(chǎn)程度

鼓勵近岸水產(chǎn)養(yǎng)殖的生態(tài)化和健康化發(fā)展，嚴(yán)格控制水產(chǎn)養(yǎng)殖投入品和農(nóng)藥的品種及數(shù)量；嚴(yán)格管理近岸海上運輸和油氣開采活動，提高污染控制水平；對于海岸帶附近區(qū)域，規(guī)定比其他陸地更高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，以減少陸源污染在海洋中的擴散。

強化船舶防治污染監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊船舶污染物違法排放行為，加快港口與碼頭的污染物接收、轉(zhuǎn)運及處置設(shè)施建設(shè)，提高垃圾、含油污水及化學(xué)品洗艙水處置能力。應(yīng)用新技術(shù)推進智慧港口建設(shè)，加強港口在海岸帶環(huán)境保護中的重要作用。