威懾理論下環境行政處罰雙罰制的適用邊界探究

[摘 要]客觀環境問題的加劇導致我國自2016年起形成了對環境違法主義的重罰主義傾向，環保重罰主義以威懾為基礎，然而由于威懾理論本身的理論缺陷，對企業產生了負面影響，導致了環境行政處罰雙罰制存在缺陷：顛倒守法與執法的因果關系、威懾手段存在隨機性，以及責任區分不清造成的訴訟風險的問題。建議進一步嚴格適用環境執法雙罰制的標準，主要需要明確三個問題：同一領域的適用原則、雙罰制的單位類型、對單位人員的歸責原則。

[關鍵詞]威懾理論；環境行政處罰；雙罰制

一、問題的提出

早在2016年，環境問題的加劇以及環境立法和執法上的不足，一定程度上引起過“環境恐慌”，與此同時，2020年9月我國提出：2030年“碳達峰”與2060年“碳中和”，加大對環境違法行為懲罰力度，逐步形成社會共識。

我國對此問題的認識基本一致，并體現在對環境侵權行為的規制上。環境法律責任是一種綜合責任，包括三種基本責任形式：民事責任、行政責任和刑事責任。這些責任形式體現在我國現有的環境法律制度當中，當然，還衍生出了新的責任形式，如生產者延伸責任等。由此，我國的立法、司法、執法等方面，都體現出一種“從重處罰”的思想。

我國也在行政處罰中引入了“雙罰制”的概念，即一個行政行為既懲罰責任人也懲罰單位。目前，稅收征收、食品安全、安全生產、藥品管理等行政立法領域均出現了雙罰制。行政處罰雙罰制是例外，而非原則，故在雙罰制的立法與法律適用過程中需要厘清其適用界限所在。

二、威懾理論存在的缺陷

威懾型環境法以功利主義為理論依據，它認為，企業是一個理性的經濟人，它們會對自己的違法收益和違法成本進行合理計算，當違法收益超過了違法損失時，它們會選擇違法[1]。要阻止公司從違法行為中獲取利潤，就要加強對違法行為的處罰力度，使公司不能從違法行為中獲利。因此，需要增加公司的違法成本，在違法成本超過違法所得的情況下，企業將會選擇遵從法律法規。

該理論肯定了企業作為經濟人的理性，但忽視了企業作為社會主體所具有的理性，并且這一劃分過于籠統，沒有進一步區分企業違法的因素，而僅將其總結為功利主義。

實際上企業的環境違法包含了很多種情況，有些人把這些違法者歸結為兩種：一種是唯利是圖的違法者，另一種是能力不足的違法者。但實際上，還存在著兩種違法者：一種是無法避免的違法者，另一種是疏忽大意的違法者。威懾理論并未區分這兩類違法情形，只是單純地以危害結果來承擔法律責任，這將導致結果的不公正。

在環境行政處罰中，相對人大部分都是利益最大化的主體，因此，其威懾效應更多地體現在經濟上的約束效應中，即“不允許任何人因違法而受益”的法律原則。故罰款的確定，首先要達到相對人由于違法而獲得的不正當利益的追繳標準，其次需要確保違法成本高于守法成本，同時還要保證罰款高于違法所得。如果懲罰不到位，一方面，會使公司把罰款變成自己的成本，從而助長公司的違法行為；另一方面，如果主體完全競爭的情形能夠發生，允許違法者從違法行為中獲得利益，從某種程度上是將守法者置于不利的競爭地位，最終構成對守法者的變相懲罰[2]。

三、威懾理論下環境行政處罰雙罰制的缺陷

（一）顛倒守法與執法的因果關系

威懾理論下，執法機關否認了企業作為社會人的理性，忽視了企業本身的差異性和可激勵性，體現的是執法機關對于企業在環境保護方面的不信任，這是功利主義帶來的弊端。其執法邏輯為：企業是理性經濟人→企業對守法／違法的成本效益進行計算→企業潛在的違法行為→環境執法機關檢查、處罰→企業被動守法。在這個邏輯鏈中，企業為被動守法方，執法機關為主動處罰方，這就無形中為執法機關添設了執法的負擔。

然而企業的類型多種多樣，企業對于風險的選擇會導致對于環境保護的主動性存在差異，不能一概而論。按照行政中的比例原則，執法機關應該在執法過程中選擇最佳項目，使損害達到最小，但由于威懾理論的缺陷導致執法機關對企業存在天然的不信任，使執法機關更傾向于選擇采用主動處罰，企業只能陷入被動守法的循環，由此大大增加了行政執法中帶來的成本，并且最終導致執法的效率降低，不能達到預期效果。形成企業作為守法主體卻游離于環境法之外的局面，而執法機關卻承受著巨大的執法壓力，企業的自主性不能得到充分發揮，企業的自覺無法被培養出來，那么執法機關只能臨時獲得一些執法成效，并不能持久。

（二）威懾手段存在隨機性

環境執法機關在慣性思維的指引下，偏好選用事后處罰的方式規制企業環境違法行為。《環境行政處罰辦法》中規定了警告、罰款、責令停產整頓、責令停產停業等處罰手段，環境實務中“罰款”的應用是最為常用和普遍的。罰款有助于執法數據的直觀展現。環境治理是一個漫長的過程，其間產生的效果不易統計、記錄，需要進行一定的轉化將效果可視化，才能更為直觀地發現環境治理中存在的問題。行政處罰其實是其中最簡便并且比較直觀的方式，政府在對企業進行執法的過程中所進行的處罰次數、罰款數量，都被記錄下來，用作今后評價環境治理效果的參考。

由此引發的威懾力不足的問題也逐漸顯現。罰款的本質是通過增加企業違法成本來對其施加壓力達到威懾效果，這樣的威懾行為能達到什么樣的執法效果取決于處罰的嚴厲程度。法律對于罰款的數額進行了明確的限制，因為有了明確的數額，執法機關能夠更加快捷便利地執法，但是由于最大數額由法律規定，便無法保障違法成本大于違法所得，威懾力便會大打折扣。為了打破這種兩難的局面，《環境保護法》于2014年修改后增加了“按日計罰”。在環保實踐中，“按日計罰”的做法并不常見，由于懲罰的強度受到了執法機構自身的自由裁量權以及當地利益的制約，因此，執法機構更傾向于不使用，不敢使用。

（三）責任區分不明

單位行政違法雙罰制，系指單位違反行政法上的作為或者不作為義務，除處罰單位外，還應并同處罰單位相關責任人員。

我國部門法中并沒有明確并處罰單位負責人的具體構成要件或者具體認定標準，在沒有嚴格的認定標準的情況下，是否應考慮單位負責人的主觀過錯？單位負責人的行為是否應考量行政法上的期待可能性？單位負責人未盡善良管理的注意義務如何判定？這些問題與普遍適用雙罰制，保障單位負責人的合法權益不受非法侵害有著密切聯系。沒有上述因素的考量，勢必會導致雙罰制的濫用，從而過度牽連單位負責人[3]。

由于立法中對于違法主體的界定并不明確，執法人員在執法時確定責任人員的標準存在差異。例如，在一些延續性違法行為中，如建設項目“三同時”違法，如果項目持續時間很長，而且負責人在之前和之后有很大的變動，那么確認違法主體就存在較大困難，更不用說后續調查。

四、環境行政處罰雙罰制的適用邊界

（一）明確同一領域的適用原則

在我國，無論是在理論界還是在司法實踐中，都普遍認為行政訴訟中的證據標準比刑事訴訟中的低。行政訴訟中，由于當事人利益的大小、訴訟過程的繁簡性等因素的不同，導致了不同的證明標準。在涉及相對人人身和財產具體行政行為，并且影響重大時，可以參照刑事案件中的證明標準；在行政訴訟中，可以參考民事訴訟中的證據標準[4]。

行政法能夠通過設置單位違法所損害的利益的最低限度、侵害范圍以及行為人數等若干條件來規范雙罰制度的適用范圍，當然也需要設置兜底條款，一方面，給予行政機關以裁量權；另一方面，能夠一定程度上避免雙罰制的濫用。

在同一領域中，要公平處理來自不同主體的相同或類似的違法行為，嚴格按照行政違法雙罰制中責任主體的二元性特征進行相應處罰，避免對同一行為重復處罰。換言之，在同一領域內，首先應當嚴格遵守雙罰制的基本原則。同時還要對行政法中各個領域單行法中所規定的雙罰規定進行規范，對不同類型的單位違法相對人進行細化，而不是“一刀切”地對單位違法行為實行雙罰。

（二）嚴格區分雙罰制中單位類型

吳衛星教授認為，進行是否適用雙罰制的判斷時，尤其要嚴格遵守比例原則中的必要性原則，而這個過程必然涉及對被處罰相對人的類型的考量[5]。

具體而言，首先要判斷被處罰單位是法人還是非法人，這關系到單位是否能夠獨立承擔法律責任；其次是要判斷被處罰相對人的所有權和經營權是否分離；最后需要判斷的是，單位財產與其成員的財產是否發生了混同。

國有企業的所有者與經營者通常分離，在國企的決策機制下，一個違法行為的做出，必然經過內部機構和相關自然人，因此對國有企業的法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員可以一并處罰。

當違法相對人是私營企業時，企業與內部工作人員、法定代表人的利益存在重合之處，對企業進行罰款，可能在一定程度上，也同時剝奪了單位成員的財產利益。在這種情況下，就應該更加謹慎地適用雙罰制，如果適用的話，還應該考慮是不是能夠減輕處罰。

在《公司法》中，若被處罰單位為一人有限責任公司，一人公司法人的所有權和管理權大多是合一的，容易產生股東與公司財產的混同。故應考慮公司財產和自然人財產的關系，若兩者相混同，對公司罰款即對股東罰款。此時如果采用雙罰制，相當于對公司處罰一遍后，又對公司法定代表人再處罰了一遍，這實際上是對“一事不再罰原則”的違背。

相對于一人有限責任公司而言，不管是合伙企業還是獨資企業，雙罰制的適用應更加謹慎。它們自身都不具備獨立的人格，其人格屬于合伙人或業主，所以在通常情況下，當這兩種企業違法時，只需要對企業進行處罰就可以了。

（三）統一雙罰制中對單位人員的歸責原則

關于“其他直接責任人員”的認定，刑法學者一般將其界定為“奉上級指令具體實施或參與違法行為的單位雇員”[6]。行政法學者認為這種認定對于行政法的實際使用情況稍顯籠統，由于一般員工在執行命令時，事實上他們只是單位的執行機器，他們的行為并不是完全出自自己的意志，當然也并非完全沒有責任，但是他們沒有阻止違法行為的能力和權限，所以即使他們符合違法構成要件，他們也不應該成為處罰的對象。從責任論、比例論等視角，應將“非責任者”的直接責任者定位為擁有決策權力、業務領導權力的中高層，并以嚴格的責任標準限定“非責任者”。除此之外，在其他直接責任人員不止一人時，應該堅持個人可歸責性原則，將處罰對象的認定精確到個人，不能因為共同經營或集體決策，就任意擴大處罰的對象[7]。

我國《行政處罰法》第33條第二款將錯誤推定原則引入到行政處罰中。但是，對于單位人員的處罰，其歸責原則應區別于普通的行政處罰。由于對于單位的侵權行為，通常只適用于單位，而采取雙罰制度則是一種特例，需要另外的補充理由。這一補充理由在客觀上表現為違法行為所侵犯的法益具有嚴重程度等特點，在主觀上也應該具有更加顯著的可譴責性。因而，對單位人員的處罰，必須是主觀上的故意或重大過失。舉個例子，在新《固體廢物污染環境防治法》中，103條規定，“直接負責的主管人員”，即單位的領導或部門的領導人員，如果這些人員在行為中下達了拒絕、阻撓監督檢查的命令、指示，就會被認定為具有主觀故意，如果這些人員并沒有下達這樣的命令、指示，那么，就推定“直接負責的主管人員”存在對行為人員選任上的過失，但是這種過失必須達到嚴重的程度，他們才會受到處罰。

結束語

目前，我國的環境問題十分嚴重，人民群眾對環境品質的需求越來越高。保護生態文明，已成為全社會的共識；加大處罰力度，已是大勢所趨。在目前的環境法制中，無論是在環境法律的立法上，還是在法律的執行上，都加強了對環境侵權行為的處罰力度，并充分體現了“從重處罰”的理念。

我國環境行政執法的主要理論基礎是威懾理論，主要是通過對企業外部施壓，使其產生恐懼而避免企業違法的途徑達到環境治理的目的，但是，這種制約模式中，由于執法主體對于企業存在天然的不信任導致執法成本較高，還伴隨著顛倒守法與執法的因果關系、威懾手段存在隨機性，以及責任區分不清造成的訴訟風險等副作用，并不能真正意義上提高執法主體的環境治理能力和治理水平。因此，對于雙罰制的適用，必須明確環境行政處罰雙罰制的適用邊界，建議從明確對同一領域的處罰的適用原則、雙罰制的單位類型、對單位人員的歸責原則三個問題出發。

參考文獻

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[2]何香柏.我國威懾型環境執法困境的破解：基于觀念和機制的分析[J].法商研究，2016，33（4）：24-34.

[3]楊東升.單位行政違法雙罰制的立法模式選擇[J].法學，2023（4）：34-45.

[4]武曉雯.行刑銜接機制的基本問題[J].中外法學，2023，35（3）：803-822.

[5]吳衛星.我國環保立法行政罰款制度之發展與反思：以新《固體廢物污染環境防治法》為例的分析[J].法學評論，2021，39（3）：163-172.

[6]黎宏.論單位犯罪中“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”[J].法學評論，2000（4）：63-69.

[7]譚冰霖.單位行政違法雙罰制的規范建構[J].法學，2020（8）：127-142.

作者簡介：李心怡（1996— ），女，漢族，四川廣元人，青海民族大學法學院，在讀碩士。

研究方向：民事訴訟法。