公平競爭審查制度實施現狀調查研究

[摘 要]隨著中國式現代化的推進，為預防和糾偏行政性壟斷而設立的公平競爭審查制度的作用日益突出。該制度旨在從制度建構的角度約束政府規制市場的行為，通過規則建設嚴格控制政府作用的范圍和作用的邊界，維護市場的公平競爭，對于破除地方保護和區域壁壘具有重要意義。在自我審查模式下，地方政府及其職能部門兼具“裁判員”和“運動員”的雙重身份。鑒于此，本文將公平競爭審查制度的實施現狀作為切入點，從立法、執法、司法層面上全面分析該制度在落實中的具體情況，并在此基礎上，進行問題檢視，進而探析公平競爭審查制度的優化路徑。

[關鍵詞]公平競爭審查制度；運行現狀；優化路徑

一、公平競爭審查制度的法理辨析

（一）事先審查：行政性壟斷的預防性控制

行政性壟斷即濫用行政權力排除、限制競爭行為[1]。在我國，《反壟斷法》規制行政性壟斷，但其所規定的法律責任屬于事后責任，并不能完全消除行政壟斷對市場所造成的負面影響。即使得到了及時糾正，有關行為所造成的競爭損害結果也已經產生[2]。故而，這種規制方式更像是一種補救措施。要增強對行政壟斷行為進行規制的可操作性，就必須在政策制定之前，就對政府的行為進行規制，做到事前預防行政性壟斷行為。公平競爭審查制度，作為一種預防性控制，通過將規范政策措施制定的時間節點前移[3]，可以從源頭上防范各類不利于公平競爭的政策措施出臺，以有效地彌補目前對行政性壟斷規制的不足。

（二）自我審查：行政權力的內部糾偏機制

改革開放以來，國家對經濟活動的干預越來越少。但是，政府管理市場經濟的觀念依然根深蒂固，政府干預市場經濟的情況依然存在，這對建立全國統一的大市場產生了一定的影響。因此，要促進市場經濟健康發展，使市場真正起到決定性的作用，就必須減少政府的干預。而公平競爭審查制度可以為我國控制政府干預經濟的權力提供新思路、新方法，促使政府在制定政策措施時，對市場競爭產生的影響進行充分考慮，有效地約束政府權力的濫用，促進思想觀念轉變，逐步將維護公平競爭內化為自覺意識，從而更好地發揮政府在建立公平競爭的市場環境中的

作用。

（三）實質審查：經濟政策體系內部的價值權衡

在我國，競爭政策與產業政策是一種相互依存的關系。競爭政策的實施有賴于產業政策的支撐，而產業政策的有效運作又有賴于由競爭政策所形成的市場秩序。兩者的相似性表現為都是為了提高經濟的效率和保護公眾的利益，都是為了建立一個高效而完善的市場經濟體制。這兩種政策在實施的方式、范圍、價值取向等方面都有很大的區別，在這種情況下，競爭政策和產業政策必然會產生矛盾，因此，有必要在兩者之間進行價值權衡，使得二者共同促進市場經濟良性、健康發展。

二、公平競爭審查制度的現狀考察及問題分析

（一）公平競爭審查制度的實施現狀

建立公平競爭審查制度，是優化營商環境、推動經濟高質量發展的應有之義。為進一步清除妨礙公平競爭的不利要素，國務院于2016年頒布了《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》），從制度層面予以正式確立；市場監管總局等五部門于2021年聯合印發了《公平競爭審查制度實施細則》（以下簡稱《實施細則》），進一步增強了制度的可操作性。《反壟斷法》于2022年修訂后，增設了第5條，由此公平競爭審查制度已被正式確立為法律制度。

政策制定機關開展工作時，主要以《意見》及《實施細則》為依據。一是審查對象，即與市場主體的經濟活動有關的各項政策措施；二是審查方式，按照“誰起草、誰審查”的原則，由政策制定機關對政策措施展開自我審查，在制度實施后出臺的政策措施，要對其進行定期評估，并積極開展第三方評估；三是審查標準，共四大類18項標準，《實施細則》對此做了進一步的細化；四是例外規定，對屬于國家安全及國防建設、社會保障及社會公共利益等情形的排除、限制競爭的政策措施進行例外規定，實質上屬于該制度的豁免范圍。此外，還包括責任履行、責任監督和責任追究為內容的責任保障機制[4]。

（二）公平競爭審查制度的問題分析

1.法律體系不完善

第一，法律規范協調性不夠。公平競爭審查制度的推進是一項系統性的工程，必須貫穿于整個法律體系。《反壟斷法》于2022年修訂后，增設了第5條，由此公平競爭審查制度已被正式確立為法律制度，也標志著公平競爭審查制度擁有了法律基礎。但是僅靠一部《反壟斷法》不可能實現公平競爭審查制度的設立初衷。必須多個層次的法律規范進行相互配合與協調，因此需要各類專門的經濟法以及有關法律規范來支持并落實。當前，在保證公平競爭方面，我國現行的各種法律法規存在著一定的矛盾與沖突，使得制度難以落實并有效執行。

第二，法律責任制度不完備。目前，在審查主體方面，我國實行的是以“自我審查為主，相關機關指導備案，社會監督為輔”的多元化、復合型審查模式。[5]自我審查的模式具有一定的合理性，但是在該模式下，地方政府及其職能部門既是“裁判員”，又是“運動員”，這就不可避免地造成了主觀不愿審與客觀不會審的情形。另外，盡管公平競爭審查對于提升全局、長遠的公眾利益具有重要的作用，但是它并不能在短期內對當地經濟發展產生直接的推動作用，反而會對其實際的經濟效益造成影響。不同機關因自身目標不同，可能因爭權奪利而分道揚鑣，或因逃避責任而互相推諉，導致執法效率低、成本高，影響了執法資源的合理配置。所以，要確保制度的有效運作，必須完善責任追究機制，提高違法成本，從而有效地避免違法行為。

2.執法機制不健全

第一，反壟斷執法監督不完善。實施行政性壟斷的主體是行政機關，與一般的市場主體存在著明顯的區別。根據《實施細則》和《反壟斷法》，反壟斷執法監督作為一種外部監督方式，僅能向審查主體的上級機關提處理建議。很明顯，這種“處理建議”給了上級機關更多的自主權，導致執法監督的威懾力明顯不夠，未能有效地促使決策機構切實履行職責。所以，要想提升審查效果，就必須對反壟斷執法監督加以完善。

第二，缺乏信息傳遞的聯動性。在審查過程中，政策制定機關之間、政策制定機關與公眾之間存在著信息壁壘。一方面，各個政策制定機關的平臺互不兼容，使得審查工作耗費大量的時間和精力；另一方面，公眾進行舉報后，是否收到反饋信息外界無從知曉，只能通過網站上發布的公告獲知最終決定。這無疑會使公眾對公平競爭審查過程的透明性、公開性產生質疑。因此，有必要構建信息處理平臺，以數字賦能打通信息壁壘，通過技術手段嵌入倒逼政策制定機關優化審查流程。

3.司法保障不完備

第一，公益訴訟機制不完善。單純依靠反壟斷執法來促進反壟斷法的實施，保護社會公眾的利益，具有很大的局限性。行政性壟斷給市場競爭秩序、社會經濟秩序和社會公眾利益帶來了更大的損害和沖擊，其負面影響也更加深遠。行政公益訴訟必須承擔起對行政性壟斷行為的規制責任，以維護公平競爭的市場秩序。但是，在我國，行政壟斷領域的公益訴訟卻基本處于空白狀態。行政壟斷行為所侵害的市場競爭秩序與社會公眾利益，“公益性”極強，但如果沒有相應的法律支持，普通公眾、社會團體與國家機關將難以“挺身而出”，無法實現對社會公眾利益的保護，也就無法發揮其保護社會公眾利益的功能[6]。

第二，司法審查作用有限。在對排除、限制競爭行為進行規制時，司法審查最具有制裁性和強制性。但是，就目前而言，司法審查的效果并不盡如人意。首先，針對抽象行政性壟斷行為，還沒有建立起一套有效的司法審查機制。抽象行政性壟斷的反復適用性決定了它對市場競爭秩序造成的破壞更為持久，因而對其進行司法審查具有重要意義。此外，在審查標準、審查內容等方面，還存在著較大的審查難度，必須在實踐中進行持續探索和總結，在制度上進行不斷創新和發展，才能建立起一套科學、切實可行的司法審查機制。其次，針對具體行政性壟斷行為，司法審查力度不夠。在司法實踐中，司法審查的效力非常有限，對行政權力的制衡作用并不明顯。在我國“強行政、弱司法”的制度框架下，法院很難通過“濫用職權”這一理由，在司法判決中對行政自由裁量權進行制約。

三、完善公平競爭審查制度的思考

（一）立法層面

第一，加強法律規范的協調性。公平競爭審查制度對“競爭正義”的追求，使其適用范圍更廣，所以，它應該包含在經濟法的各個方面，并與《反壟斷法》等法律規范進行不斷協調和融合，這樣就可以真正地達到它的價值目的，從而保障市場主體之間的公平競爭、提高經濟效率。只有在整體經濟立法協調一致的情況下，才能防止在法律上各自為政，防止對制度的推行產生不利影響。

第二，嚴格法律責任。責任追究應當以法律責任為主，政治責任為輔。法律責任主要考量的是合法性，而政治責任則以合理性與實效性為主要考量。相對于政治責任而言，法律責任的適用范圍更廣；此外，嚴厲追究違法行為的人或機構的法律責任，并不意味著徹底拋棄政治責任。比如，官僚主義、形式主義等問題并不違反法律法規，不屬于法律責任的范疇，但還是可以追究其政治責任的。故而，在強化其法律責任的前提下，還需要落實政治責任，以保證審查工作落到實處。

（二）執法層面

第一，建立反壟斷執法機構與政策制定機關的直接監督機制。根據《反壟斷法》，反壟斷執法機構的建議權并非強制執行，其上級主管部門并非一定要按照其建議進行變更，因此，在實際操作中，反壟斷執法機構的監督權力也就成了擺設。對此，可考慮賦予反壟斷執法機構介入權。由于聯席會議涉及部門眾多，且每個部門均有大量本職工作需完成，不宜頻繁召開。對此，建議在特定條件下應允許反壟斷執法機構介入到具體案件中。例如，在審查主體和其他監管者不作為或出現了規制錯誤的情況下，反壟斷執法部門應該按照競爭倡導原則進行溝通，在審查主體拒絕接受建議后，反壟斷執法部門便可以介入對其進行干預。

第二，加強信息共享和透明度。打破信息壁壘，就必須建立高效的全國范圍內的信息處理機制[7]。例如，重慶市開發建設了具備資源共享、追蹤留痕、數據統計、在線學習培訓交流等多種功能的公平競爭審查信息系統。有鑒于此，一方面，政策制定機關應將審查過程中所涉及的信息錄入到信息處理系統中，并定期公布審查情況，從而達到信息共享的目的。通過信息處理機制進行信息的傳遞和反饋，以提高信息的聯動性。另一方面，要向社會公眾開放，以便于公眾及時有效獲取有關信息，從而實現對審查工作的監督。

（三）司法層面

第一，加快建立行政公益訴訟。在公平競爭審查制度正在逐步完善的情況下，探討行政公益訴訟的適用范圍，能更好地規制行政性壟斷。行政性壟斷所侵害的對象往往是不特定多數人，并且相對于其他壟斷行為而言，其所侵害的利益更具社會公利性，因此，其只準許直接受害者向法院提起民事訴訟，無法保障各個市場主體的私利，具有一定局限性。為此，應對競爭領域中的行政公益訴訟進行完善，打破傳統觀念，拓寬原告資格。

第二，確立司法審查機制。公平競爭審查制度，是促進我國經濟發展的有效途徑。針對排除、限制競爭的行為，必須以“司法權”對“行政權”進行約束。作為一種外部監督手段，司法審查不受行政權力的制約，具有獨立性、中立性、專業性等優勢。其一，明確抽象行政性壟斷的可訴性。因其反復適用性的危害性很大，必須對其進行強有力的司法規制，并將其納入司法審查范圍。要將司法審查真正地引入公平競爭審查制度中，必須經過仔細的理論思考，不斷地實踐探索，在此基礎上，方能設計出一套切實可行的制度方案。其二，建立專業的司法審查隊伍。在審理行政性壟斷訴訟時，需要法官既有法學、經濟學等專業知識，又有反壟斷法、行政法等方面的經驗。

結束語

隨著中國式現代化的推進，為預防和糾偏行政性壟斷而設立的公平競爭審查制度的作用日益突出。該制度旨在從制度建構的角度約束政府規制市場的行為，通過規則建設嚴格控制政府作用的范圍和作用的邊界，維護市場的公平競爭。自2016年實施以來，雖然取得了十分顯著的成效，但由于其確立時間較晚，制度設計不夠完善，在立法、執法、司法層面上還存在不足之處。因此，必須根據我國的實際情況，對該制度進行完善，從而使我國公平競爭審查制度更好地發揮作用。

參考文獻

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[2]張連海.公平競爭審查制度的學習思考[J].中國價格監管與反壟斷，2020（6）：28-31.

[3]丁茂中.論我國公平競爭審查制度的建立與健全[J].競爭政策研究，2017（2）：33-44.

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[5]孫晉，孫凱茜.我國公平競爭審查主體制度探析[J].湖北警官學院學報，2016，29（4）：28-36.

[6]李娟.反壟斷實施機制的反思與完善：以反壟斷公益訴訟為例[J].經濟法論叢，2019（2）：316-351.

[7]李俊峰.公平競爭自我審查的困局及其破解[J].華東政法大學學報，2017，20（1）：118-128.

作者簡介：馬霽昀（1995— ），女，回族，河北廊坊人，青海民族大學法學院，在讀碩士。

研究方向：行政法。

基金項目：本文系青海民族大學研究生創新項目成果，項目名稱：公平競爭審查制度實施現狀調查研究（項目編號：04M2023093）。