以案例分析視角淺議工程結算以政府審計為準的法律問題

杜玲莎 李鑫宇 蔡文坤

[摘 要]2017年前，多地地方法規規定政府投資工程項目的結算需以政府審計為準，大量發包方以政府審計未完成為由拒絕辦理工程結算，導致承包方無法按時收取工程款項，嚴重損害工程承包方權益，引發了立法界對此種地方性法規的探討。本文從政府審計性質與工程結算性質入手，論證政府審計與工程結算無必然關系，并結合司法判例，研究司法實踐中法院如何認定建設工程合同關于政府審計的條款，探討政府審計不及時、審計錯誤時承包方的司法救濟方式。

[關鍵詞]政府審計；工程結算；結算依據

一、政府審計與工程結算的關系

（一）政府審計的性質

審計是獨立地檢查財政、財務收支的真實性、合法性、效益性的行為。根據執行主體的性質，可將審計劃分為政府審計、獨立審計以及內部審計。政府審計是國家政府審計機關根據國家法律法規，針對各級財政、金融保險、公共投資、行政部門等開展的審計活動，目的在于監督財務行政行為的實施，保證其符合國家政策法規，提高使用效益。政府審計的權力來源于《憲法》，《審計法》是政府審計的母法。對政府投資工程項目開展政府結算審計的直接依據來自《中華人民共和國審計法》第二十三條規定：“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，對其他關系國家利益和公共利益的重大公共工程項目的資金管理使用和建設運營情況，進行審計監督。[1]”

（二）工程結算的性質

工程結算是根據工程合同，結合規程規范，結算已完工程量，確定工程價款的經濟行為。通常會對工程價款開展分批次結算，如中間結算、年終結算、竣工結算，以確保承包人所耗用資金可及時獲得補償。本文所探討的“工程結算”為受政府審計影響的竣工結算。竣工結算是竣工驗收完成且經檢驗質量合格后，發包人和承包人對該工程發生的應付、應收款項做最后清理結算。政府投資項目的發包人是政府，所運用的資金為財政資金，審計機關對政府投資項目預算執行情況、決算及資金管理使用情況的審計正是通過對竣工結算情況的審計來達到事后監督政府投資行為的目的。

（三）政府審計不得直接作為工程結算的依據

基于《審計法》第二十三條的規定，為了不違背審計監督結果，大量地方法規要求政府投建項目必須直接以政府審計結果作為工程竣工結算的依據。此規定飽受建筑行業詬病，常導致竣工結算工作受政府審計影響遲遲無法完成，嚴重侵害施工單位的收款權益。中國建筑業協會向全國人大常務委員會法制工作委員會提出審查建議。支持此規定的立法者從審計重要性出發，認為根據“財政資金用到哪里，審計就跟進到哪里”的審計原則，必須對政府投資項目開展結算審計監督，可直接有效控制財政資金支出，避免工程建設中的貪污腐敗現象[2]。

法工委《關于對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關規定提出的審查建議的函》（法工備函〔2017〕22號）聲明了地方性法規不得超越地方立法權限對民事權利進行限制，不得直接以審計結果作為竣工結算依據，并明確必須糾正要求以政府審計結果為竣工結算依據或要求建設單位應當在招標文件和合同中約定政府審計為竣工結算依據的地方性法規[3]。

必須對政府投建項目開展審計監督，但此種監督的對象應當是政府投資建設行為，不應將其監督效力擴大影響至與政府簽訂工程合同的承包方[4]。不同類型的法律關系應適用不同的法律規范，建設工程合同屬于《民法典》第十八章明確的有名合同，此種合同應當是政府和承建單位在平等自由原則下意思自治的結果，在此合同法律關系中，政府方和承建單位為平等的民事主體。而合同價格是合同成立的必備要素，如果僅僅依據地方政府所出臺的地方性法規，直接以政府審計為政府投資項目工程結算結果，承建單位將完全喪失意思自治空間，與《民法典》基本原則相違背[5]。且此規定不屬于行政法規的強制性規定，即使工程建設合同的結算條款未以政府審計結果作為結算依據，結算條款也不應違背地方性法規而無效。

二、政府審計作為工程結算依據的司法認定

最高人民法院《關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復意見》（〔2001〕民一他字第2號）中已明確政府審計不可直接影響建設工程合同的效力。工程結算價款的確定應當根據合同約定，只有合同明確約定政府審計結果為工程結算依據，才能將政府審計結論作為判決依據。后最高人民法院《關于人民法院在審理建設工程施工合同糾紛案件中如何認定財政評審中心出具的審核結論問題的答復》（〔2008〕民一他字第4號）再次重申了此立場。

經在裁判文書網檢索，政府審計相關工程合同條款發生爭議的主要有以下情形：

（一）在進度款條款中約定以政府審計價的一定比例支付

在成都興城投資集團有限公司（以下簡稱“興城公司”）訴四川泰興裝飾工程有限責任公司（以下簡稱“泰興公司”）建設工程施工合同糾紛案中，興城公司為發包人，泰興公司為承包人，雙方合同專用條款第17.3.5條第（1）項明確約定：“政府審計完畢后，發包人根據政府審計結果支付尾款（支付政府審計預留金）。”興城公司依據此條款，以政府審計結果低于已付款為由拒絕支付泰興公司剩余工程款，并訴至法院要求泰興公司退還超付款項。一審法院認為前述專用條款第17.3.5條第（1）項僅是對工程尾款支付時間的約定，雙方未就以政府審計結果作為工程結算的依據達成一致，故政府審計結果不是本工程結算依據，最終判定不存在超付款項，泰興公司無須退還。后興城公司上訴至成都市中級人民法院，中院判決駁回上訴，維持原判。

（二）在合同價格條款中約定工程總價以政府審計為準

在沈陽市恒哲建筑工程有限公司（以下簡稱“恒哲公司”）訴遼寧中冠環境工程股份有限公司（以下簡稱“中冠公司”）等建設工程施工合同糾紛案中，恒哲公司訴請各被告支付工程款。雙方合同約定：“工程總價暫定600萬元（以政府審計結果為準，且含9％增值稅專用發票），結算時，經政府審計后工程總造價下浮10％為結算結果，甲方收取10％管理費，同時乙方給甲方開具9％的增值稅專用發票，工程材料價格以政府審計價格為準，但須進行質量認定。設計變更、現場簽證計價方式以政府審計為準。”據此，法院認定工程結算應以政府審計結果為準。由于工程目前沒有竣工、沒有驗收、沒有進行決算、沒有完成政府審計，恒哲公司主張給付工程款的訴訟請求因沒有達到約定的給付條件，故法院駁回訴訟請求。

在恒鋒信息科技股份有限公司（以下簡稱“恒鋒公司”）訴重慶市黔江中心醫院（以下簡稱“黔江醫院”）建設工程施工合同糾紛中，黔江醫院為工程發包方，恒鋒公司為承包方，雙方合同約定“工程結算以政府審計為準”。恒鋒公司認為雙方合同約定以政府審計作為結算依據限制了其權利，要求黔江醫院立即支付工程款。一審法院認為，雙方當事人意思表示真實，且建設工程施工合同內容不違反法律、行政法規的強制性規定，屬有效合同，對雙方當事人均具有法律約束力。按照合同“以政府審計為準”的約定，工程應當待政府審計后以審計結果為依據進行結算。黔江醫院沒有惡意阻攔政府審計的行為，恒鋒公司請求工程結算的條件還未達成，判決駁回恒鋒公司訴訟請求。

（三）在相關合同條款中僅寫明了“竣工結算審計”

在北京城建建設工程有限公司（以下簡稱“北京城建”）訴蘭州市城市發展投資有限公司（以下簡稱“蘭州發展”）、蘭州南山路建設開發有限公司（以下簡稱“南山公司”）建設工程施工合同糾紛中，蘭州發展和南山公司為工程發包方，北京城建為工程承包方，雙方合同約定：“待竣工結算審計后，按審定的金額扣除質保金后在一個月內支付”，蘭州發展以此為由主張工程結算需經過政府審計并拒絕支付北京城建工程款，北京城建認為各方已經簽訂《工程決算書》，并于2015年將施工資料及決算書報送蘭州市審計局所委托的單位，但遲遲無審計結果，遂提起訴訟要求發包人按《工程決算書》審定價格支付工程款。一審法院認為，“待竣工結算審計后，按審定的金額扣除質保金后在一個月內支付”的約定不是對工程結算依據的約定，其次，也并未將“竣工結算審計”明確為“政府審計”，應將其理解為工程最終決算價需通過專業的審計方式確定真實合理性，而不是需在業主接受國家審計機關審計后，依據審計結果結算。而三方所簽署的《工程決算書》上，均在各自的審定造價處進行簽章，是三方真實意思表示的體現，應認為南山公司、蘭州發展經過內部審定后做出的審定造價。因此，應在合同約定時間內以決算書上的審定價格支付工程款。

（四）合同實際履約過程中選擇其他結算依據

在武安市交通運輸局（以下簡稱“交通局”）與武安市二建集團有限公司第十工程處（以下簡稱“武漢二建”）建設工程施工合同糾紛中，交通局為發包單位，武漢二建為承包單位，雙方合同約定工程款的結算報武安市財審部門評審確定，工程結算方式為可調價。但之后，雙方共同委托德蓁公司進行工程造價鑒定結算，后德蓁公司完成了造價結算。一審、二審法院均以德蓁公司造價結果為依據，判決交通局支付工程款，后交通局以造價結算存在問題已被其撤回為由申請再審。最高院認為在合同實際履行中，雙方委托德蓁公司進行造價鑒定結算，視為雙方以新的履約行為變更原合同約定的以財政評審結論作為工程結算依據，而交通局所主張的德蓁公司造價結算結果已經撤回，無證據支撐，故駁回交通局再審申請。

綜上，條款中僅有“審計”字樣，未點明為“政府審計”，法院不會以此條款認定政府審計為工程結算依據；在進度款支付中約定以“政府審計結算”的一定比例計算進度款的，法院認為其僅為進度付款金額及時間的約定，與合同結算依據無關；只有在“合同價格”處，明確工程結算以政府審計為依據，才能認定政府審計的結算效力，若可提前確定審計部門的，還應直接明確審計部門。

三、政府審計不及時、不準確的司法救濟

（一）未按期出具審計意見

發包方和承包方均有提起、配合工程結算工作開展的義務，如收集、報送資料，參加詢問和澄清會議等。若發包人一方惡意地阻礙了“政府審計”此生效條件的成就，則根據《民法典》第一百五十九條“附條件的民事法律行為，當事人為自己的利益不正當地阻止條件成就的，視為條件已經成就；不正當地促成條件成就的，視為條件不成就”之規定，視為付款條件已成就，承包人有權突破該條款限制，通過與業主協商、造價鑒定、提起民事訴訟等方式確定工程結算價款。

各高級人民法院均對審計延期下工程結算價款的支付依據進行了明確，如江蘇省高級人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件若干問題的解答》第十條、重慶市高級人民法院、四川省高級人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件若干問題的解答》第五條等。

若是政府審計部門的原因導致未按期出具審計意見，如政府審計部門明確表明無法開展結算審計，或無正當理由遲遲不開展結算審計的，法院可以函告，要求相關審計部門盡快開展審計工作，在合理期限內出具審計意見。若符合司法鑒定申請條件的，當事人可以申請司法鑒定，以司法鑒定結果作為工程結算依據，若是發包人的原因導致未按期出具審計意見；如發包人未及時向審計部門提出審計申請、未向審計部門報送完整的審計資料等，此種主動阻礙條件成就的行為意味著支付條件已達成，承包人請求以申請司法鑒定的方式確定工程造價的，人民法院予以支持；若是承包人的原因導致未按期出具審計意見；如承包人未按約定報送審計資料等，此種情形下，法院將不支持承包人提出的司法鑒定以確定工程款的主張。

（二）政府審計結果錯誤

《審計法》第五十三條規定“被審計單位對審計機關做出的有關財務收支的審計決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟”。但受政府審計結果影響的實際是工程承包單位，而不是作為被審計單位的發包人。在司法實踐中，有行政機關以此為由拒絕承包單位的復議申請主體資格。根據《審計法》第五十三條可知，審計機關的審計行為是可訴的具體行政行為。根據《行政復議法》第二條及《行政訴訟法》第二條規定可知，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，可以向行政機關提出行政復議申請，也可以向人民法院提起行政訴訟。因此，若政府審計結果錯誤的，承包人可以提請行政復議，也可以提請行政訴訟，要求撤銷或更改政府審計結算結果。獲得相應結果后，可向人民法院提起民事訴訟，要求發包人按正確審計結果支付工程款。

結束語

除非合同中明確約定以政府審計結果作為工程結算依據，否則政府審計結果對工程結算不產生效力。若政府審計不及時的，可提起民事訴訟通過司法鑒定維護權益；若政府審計結果錯誤的，可提起行政復議、行政訴訟修正審計結果，再提起民事訴訟，要求發包人按正確結果付款。

參考文獻

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[2]何紅鋒，王金閣.結算、決算與審計的關系探析[J].財政研究，2014（4）：77-80.

[3]程乃勝.論審計機關建設項目審計結果的法律地位：對全國人大常委會法制工作委員會“復函”的剖析[J].會計之友，2018（10）：4.

[4]劉國柱.探討“審計作為工程結算依據”的影響[J].建筑技術開發，2017，44（2）：36-38.

[5]韓世遠.合同法總論[M].北京：法律出版社，2019.

作者簡介：杜玲莎（1986— ），女，漢族，四川樂山人，中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，二級企業法律顧問，碩士。

研究方向：法制史、公司法、境內外建工糾紛。

李鑫宇（1996— ），女，漢族，四川宜賓人，中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，碩士。

研究方向：合同法、公司法。

蔡文坤（1989— ），女，漢族，四川成都人，中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，碩士。

研究方向：國際經濟法、國際仲裁。