權力下放、執法困境與壓力生成：社區行政化下基層治理內卷化生成機理研究

張爾雅 楊顥 吳韻瑩

[摘 要]在社區行政化的背景下，為消解基層單位負擔，增強基層治理效能，上級政府通過委托、代理模式，將行政執法權逐級下放至基層街道辦。社區居委會作為街道辦的組織延伸，共同參與執法。與權力下放相伴隨的，是繁重的行政事務同時下沉。因此，社區基層執法人員在行政執法過程中出現了執法困境。這也加重了基層壓力，且進一步加速了基層治理內卷化的整體態勢。本文引入“委托-代理”“行政發包”“街頭官僚”等理論，建構“資源—要求—壓力—回應”框架，對城市社區居民自治、居委會自治與街道治理三重維度作用下基層治理內卷化生成機理進行分析。

[關鍵詞]社區行政化；行政執法權；執法困境；基層壓力；基層治理內卷化

一、問題的提出

“內卷化”的概念最初是由人類學家戈登威澤提出，用以描述某一類文化模式在達到某種狀態時，因無法實現自身超越，轉變為新形態，而只能在內部精細化、復雜化的現象。其本質是一種包含無實質發展和無效益產出的變革抑或是增長，屬于一種負面演化形態[1]。

近年來，諸多學者注意到基層治理領域中存在“內卷化”現象，并探討了基層治理內卷化表現形式、形成路徑等方面的內容。這為我們認識基層治理內卷化提供了有益啟示，但研究視角以上級政府權力下放作為切入點，展開生成機理的研究還不充分。事實上，由上級政府通過逐級發包進行的權力下放所引發的一系列作用機制，正是誘發基層治理內卷化的重要因素。

故此，本文將“基層治理內卷化”界定為：在基層治理過程中，受到內隱機制影響，根據既定目標而設定的理性行為被不斷疊加后所產生的治理停滯不前的現象。文章以權力下放為邏輯起點，糅合“委托-代理”“行政發包”“街頭官僚”等理論，建構“資源—要求—壓力—回應”框架，用于闡述基層治理內卷化的生成機理。

二、理論基礎與分析框架

（一）理論基礎

1.委托-代理與行政發包

基于委托-代理關系模式下的行政發包是當前我國治理模式的顯著特征。在我國改革開放以來基層治理的實踐中，委托-代理模式是指上級政府以委托人身份出現，通過行政讓權，委托黨組織滲透下的準行政化結構吸納社區干部、社會組織、地方精英等多元主體進行工作代理的關系模式[2]。行政發包則是指在同一權威體系之下，鑲嵌在行政組織內部上下級關系之中的發包模式，體現為科層制與外包制的混合形態，內涵與科層制相對應[3]。

委托-代理與行政發包都為權力下放提供了合理性。需要說明的是，本文所涉及的權力下放主要是指行政執法權的下放。作為對高度集權管理體制進行政策調整的工具，權力下放是國家深化改革、釋放活力的重要支撐，更是“簡政放權”的應有之義。在條塊體系之下，行政執法權會由相對于基層政府而言的上級政府以公開發文的形式逐級下放，直至社區街道的執法部門。

要在治理中取得成效，單是權力下放是遠遠不夠的，還需要與之配套的人、財、物等行政資源。但是，在實踐中，這些行政資源的下沉卻時常有所缺失，反之，權力下放所帶來的是事權的增加。而過多行政事權與過少行政資源容易使得基層工作者在承接權力時陷入“減負悖論”，即缺乏實質性的權力下放，不僅沒能起到減少形式主義、緩解基層壓力的作用，反而成為基層單位陷入重負與內卷化的重要原因。

2.街頭官僚理論

街頭官僚是指在執行公務過程中必須與民眾進行直接互動，且具有實質裁量權的公職人員[4]。本文將基層治理過程中街道辦、居委會的執法人員視為街頭官僚。作為一個集合，街頭官僚位于整個官僚體系的最底層，在遵循上級工作要求的同時還肩負著對群眾直接負責的壓力。受身份屬性影響，在實施公共政策的過程中，他們常常會遇到一些兩難選擇。當其執法手段與被執法人員的利益產生沖突時，痕跡主義的土壤往往也會伴隨著滋生。

（二）分析框架

“工作要求—工作資源”理論由Demerouti在2001年研究職業倦怠時提出，這一模型被廣泛應用于對各種職業的研究中。該理論認為，職場員工產生壓力負擔，進而在工作上產生倦怠的原因可從工作要求和工作資源這兩個維度展開分析。該理論的構建，為我們提供了“當工作要求大于工作資源時，員工的身心資源會被相應消耗”的理論前提[5]。

“壓力—回應”作為一種基本模式分布在各學科領域，相關研究多數分布在對公共管理領域政策議程的研究中，也有學者將其引入用于厘清上級政府與基層政府的關系問題。學者張國磊、張新文在研究農村基層治理減負問題時，構建了“壓力—回應”框架，詮釋了在行政考核壓力下基層政策執行過程中的“異化”現象[6]。

本文在“工作要求—工作資源”模型與“壓力—回應”框架的基礎上，結合基層治理的實況，構建了“資源—要求—壓力—回應”分析框架。在資源與要求的雙重作用下，基層單位壓力生成，進而加速了異化回應的產生。其中，“資源”是上級部門所下放的行政權力及應隨權力一并下沉至基層的人、財、物等內容；“要求”是基層工作者在執法過程中身心努力的付出，包括所承擔的事務負擔、所面臨的時間壓迫、所陷入的角色沖突等方面。“壓力”是源自科層體制束縛下基層工作者所面臨的問責與考核；“回應”則是以拍照巡查、建群上報等手段規避責任風險，同時完成治理任務的痕跡管理異化行為，是基層治理內卷化的表現。

為減輕基層治理壓力，提高基層治理效能，上級政府通過委托—代理關系下的行政發包模式將行政執法權逐級下放直至基層政府的派出機關——街道辦，在社區行政化背景下，街道辦與居委會承擔相應事權，受權力下放機制弊端及自身街頭官僚性質的影響，陷入沖突困境，進而產生壓力負擔。此時，社區為處理事權工作、規避責任壓力，衍生出痕跡主義，體現為治理向內發展的趨勢，即基層治理內卷化。

三、基層治理內卷化的生成機理

本文在上文框架的基礎上，聚焦于基層社區的治理情境，以城市街道及社區基本單元為觀察對象，從微觀視角挖掘加速基層治理內卷化生成的關鍵因素，將其置于居民自治、居委會自治與街道治理三重維度交織作用的動態過程中進行考察分析。

（一）社區行政化下的權力下放與責任屬地

社區作為基層治理的基本單元，發揮著直接聯系群眾、實現群眾自治的作用。在實際治理中，隨著街道辦的工作下沉，社區不僅面臨著自身所必須承擔的社會事務，還要完成街道辦所分配下來的行政性事務，因而壓力逐漸增加。隨著工作壓力增加、外部資源約束和注意力有限分配三者沖突的不斷迭加，社區的自治效能和服務能力提升陷入了內卷化。

作為連接國家與社會的節點，社區在建設方面依托著內在的政治邏輯，對政府資源有著高度的依賴性。隨著社區進入“后單位”，其沿“社區制”治理方向轉型與重塑中所出現的資源分散化和行政資源依賴性疊加更是催生了社區動員困境。同時，社會轉型期也催生了治理的棘手問題。在上級行政化手段的要求下，社區實行了網格化管理，但其實質上仍是因政府主導而推動的，尚未充分激發社會主體的參與活力，反而容易出現碎片化治理，致使社區治理無力。而后，“去行政化”的嘗試又未能使社區真正實現基層治理模式的轉型。可見，“社區行政化”與“社區去行政化”兩種思維下的改革都制約著社區治理的優化。隨著治理重心下移，社區面臨著治理分散化與治理能力難以優化引致的自治效能困境。

與此同時，社區與行政體制層面上的聯結又呈現出另一難題。在職責同構、權責分擔的制度安排下，屬地管理逐漸演變為責任屬地，基層政府承擔著無限的兜底責任，而治理重心下移又進一步加劇了這種權責失衡。近年來，為破解基層形式主義之風、減輕基層負擔，中央政府大力推行治理重心下移，通過權力下放，把行政執法權下沉到鎮街一級。但在實際執行過程中，上下級政府之間不完全的契約關系往往會導致權力下沉與資源下沉不到位，進而產生“權力錯配”“權責錯位”等實踐偏差。街道辦作為區級政府的派出機關，自然也采用通過行政發包的方式來拓展資源，完成其上級政府發包的行政任務，將其自身范圍內的責任向下落實。故而，社區不得不承擔額外的行政性事務，被困在治理任務與資源適配的境遇中，處于基層治理疲態，而這也是社區治理內卷化的一大成因。

（二）科層體制中的執法困境與價值沖突

在社區治理中，街道辦也深陷于基層治理內卷化中。作為基層政府的派出機構，街道辦在城市治理中扮演著“執行者”和“受托者”的角色，受到上下的雙重擠壓，產生了科層與組織的行為沖突，這在執法領域中表現得尤為典型。近年來，中央政府將執法權下移至鄉鎮街道，意在讓其能夠擁有更多的經濟社會管理權限，以更好地實現基層政府職能。但由于職責異構體制的結構性矛盾仍然存在，街道辦難以解決職能擴張、機構膨脹、權責不一等體制性問題。而且執法權的下放往往缺乏實質性，因此，在街道辦中作為街頭官僚的執法人員在一線中常常面臨著以高復雜性、高價值沖突性等為特征的棘手問題。

就城市普遍存在的流動攤販治理問題而言，社區治理往往會存在困境：一是程序困境。街道辦在科層體制中扮演著“劃槳者”角色，有責無權、權小責大、權責不一。由于執法資源不足，執法人員往往會發動與其相關的群體共同參與執法，這就出現了整治攤販占道經營往往是城管、工商、街道、居委會等多方參與的情形，形成“九龍治水”，這種執法方式雖然參與主體多，但成效甚微，容易出現執法程序混亂的現象。二是關系困境。由于在街道執法人員與流動攤販二者關系中潛藏著沖突趨勢，一些地方出現了“執而無效”的難題，集中體現為痕跡管理的異化。由于上級對基層日常巡查存在臺賬管理的要求，執法人員只好按其指令拍照留痕從而完成考查。執法資源空轉與治理效能薄弱，又加劇了執法矛盾，該矛盾的循環使得執法人員進入了執法效果低下的內卷化過程，難以作為。三是價值沖突困境。街頭官僚在執法中應實現多元公共價值的平衡，但這一平衡的實現囿于效率與問責這對既定的關鍵價值沖突里。且隨著柔性執法的觀念深入人心，執法行為是否得當也成為了執法者與公眾之間矛盾的焦點，街頭官僚一旦處理不當就會加劇其與公眾的對立。

（三）基層單位中的壓力生成與避責行為

由于治理的作用點不斷集中于基層，街頭官僚不可避免地承受著治理中逐層傳導的壓力。對他們而言，治理角色的復雜性與多樣化會使其在履職過程中容易陷入角色沖突、角色超載等負壓情境。在臨時性任務的涌入下，他們原有的主要工作受到擠壓。隨著任務層層加碼，客觀的問責壓力與主觀的責任感知共同促成他們避責策略的生成，即在日常治理工作中采取不作為、少作為等方式對工作加以應付。這也使得基層社區出現難以治、不想治的局面，治理內卷化應運而生。

上升到街道社區層面，街道與社區雙方也都難以單獨具備消解這種負擔的力量。作為社區行政化的重要推動力，街道會通過向下索取資源來完成上級政府的考核任務，從而規避責任與風險。當街道將任務下派，社區會不可避免地面臨外部加壓的難題，在其自治能力尚未被充分激活的情況下，會被卷進多重壓力疊加的旋渦，從而處于治理內卷化的態勢。由此可見，從組織到人員，無論是科層體制還是居委會自治、居民自治，都缺乏有效治理合力以真正提升社區治理

效能。

結束語

基層治理是國家治理的基石，推進基層治理現代化是關系人民福祉、社區治理效能的重要舉措。通過構建“資源—要求—壓力—回應”的分析框架，本文探討了城市社區居民自治、居委會自治與街道治理三重維度相互作用下基層治理內卷化的生成機理，希望能為解決城市社區基層治理內卷化提供一些思路。

參考文獻

[1]魯沛竺.內卷化：一個跨學科理論話語的教育領域誤用與反思[J].蘇州大學學報（教育科學版），2022，10（3）：71-80.

[2]李亭雨，潘澤泉.基層治理轉型的中國經驗邏輯：基于委托代理的理論視角[J].湖北社會科學，2023（6）：37-46.

[3]周黎安.行政發包制[J].社會，2014，34（6）：1-38.

[4]張力偉，張迪.基層干部“偽忙碌”：內涵、癥結與紓解：基于公共行政行動理論的分析[J].地方治理研究，2023（4）：16-28，77.

[5]劉蕊，朱峰，樊培堯.工作要求-資源視角下基層公務員工作倦怠研究：自我效能感的中介、調節作用[J].湖北農業科學，2020，59（12）：182-189，200.

[6]張國磊，張新文.行政考核、任務壓力與農村基層治理減負：基于“壓力—回應”的分析視角[J].華中農業大學學報（社會科學版），2020（2）：25-30.

作者簡介：張爾雅（2001— ），女，漢族，廣東潮州人，華南農業大學公共管理學院，本科在讀。

研究方向：行政管理。

楊顥（2001— ），女，漢族，廣東清遠人，華南農業大學公共管理學院，本科在讀。

研究方向：行政管理。

吳韻瑩（2001— ），女，漢族，廣東佛山人，華南農業大學公共管理學院，本科在讀。

研究方向：行政管理。

指導老師：武玉坤（1978— ），男，漢族，黑龍江牡丹江人，華南農業大學公共管理學院，副教授，博士。

研究方向：公共預算與財政管理，公共政策。

基金項目：省級大學生創新創業訓練計劃項目，項目名稱：“權力下放與減負悖論：基層治理內卷化生成機理研究”（項目編號：S202210564041）。