行政違法行為監督的基層實踐

安小剛

摘 要：以基層檢察機關的辦案實踐為例，深入思考、認真謀劃如何積極穩妥推進行政違法行為監督，對發揮檢察機關法律監督職能作用，保障國家法律統一正確實施，建設社會主義法治國家，具有重要意義。對山東省平原縣人民檢察院開展的行政違法行為監督工作的實踐分析，發現仍存在欠缺直接且全面的法律依據、邊界與范圍不清、相關制度機制不健全等問題，建議從明確監督范疇和重點、優化監督方式、打造特色亮點、提升監督能力和水平等多方面著力，為行政違法行為監督制度提供可復制、可推廣的實踐樣本。

關鍵詞：行政檢察 行政違法行為監督 基層實踐

一、當前基層行政違法行為監督的現狀

近年來，平原縣人民檢察院（以下簡稱“平原縣院”）認真貫徹落實《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》精神，緊扣全面深化行政檢察監督要求，從加強制度建設、服務中心大局、推動機制創新、加強溝通協作和能力建設五個方面，積極穩妥推進行政違法行為監督，取得良好成效。

（一）堅持制度建設，主動爭取重視支持

中共平原縣委、平原縣人民政府先后出臺《關于支持縣人民檢察院依法深入開展行政檢察監督暨公益訴訟工作推進法治平原建設的實施方案》《關于規范行政權力公開運行的實施方案》，成立縣委書記任組長的領導小組，召開全縣行政檢察工作會議動員部署。平原縣院及時制定實施方案、考核標準，積極構建考核評價機制，對監督情況年底統一打分，以考核評價助力依法行政，爭取縣委同意將行政違法行為監督情況納入縣直單位年底績效考核體系。

（二）聚焦重點領域，找準服務黨委政府中心工作的切入點

主動把行政違法行為監督工作融入黨委政府工作大局中謀劃和推進，常態化開展安全生產、營商環境、市場監管、稅收管理等領域的行政違法行為監督，以檢察監督助力重大決策部署落地生根。同時，加大對生態環境、醫療衛生、社會治安等與人民群眾生活息息相關領域的監督力度。近年來，開展行政罰沒、市場主體權益保護、河湖清圍等專項活動20余次，走訪調查行政機關180余次，查閱相關案卷資料1000余冊，對行政機關提出檢察建議97件，有效規范行政執法行為，彰顯檢察監督職能，得到縣委、縣政府及社會各界群眾的充分肯定。

（三）推動機制創新，確保檢察監督規范運行

創新監督方式，探索建立“多元線索發現+違法認定審查+分類處理”行政違法行為監督工作機制，為依法規范監督奠定基礎。平原縣院在線索發現方面始終緊扣履行法律監督職責這一關鍵，除在辦理刑事、民事、刑事執行、控告申訴等案件或者開展訴訟監督過程中發現行政違法行為線索外，還通過對接縣生態委、安委會等，從中發現行政違法行為線索。發現線索后，圍繞部門職責對行使職權或不行使職權的違法性進行認定，通過調查核實進行客觀、全面審查，以確認是否屬于行政違法行為。對經審查認為屬于行政違法行為的，根據不同情況分別采取口頭形式提出糾正意見、提出檢察建議、移送有關部門處理等相應措施予以督促整改。該項工作獲評全省檢察機關創新項目二等獎。

（四）加強溝通協作，實現雙贏多贏共贏

先后與自然資源、生態環境、市場監管等重點部門實現了檢察監督與行政執法常態化信息共享、案情通報、案件移送等，實現行政執法與行政檢察有效銜接。針對在辦案中發現的問題建立分級反饋機制，視情況分別向部門主要負責同志、分管同志或具體科室反饋，并在違法認定、推動整改中加強磋商，增強了互信，形成了良性互動，提高了問題整改質效。同時，在監督中強化了協作，多個行政機關在執法辦案中主動邀請檢察機關辦案團隊參與案件研討會商，助推了依法行政、規范行政。

（五）加強能力建設，著力提升綜合素質

專門成立以檢察長為組長的領導小組，從全院調配3名業務骨干組建專門辦案團隊，具體負責行政違法行為監督工作，抽調2名業務骨干組建機動調查辦公室，協助做好相關調查核實等工作。平原縣院根據行政機關“三定方案”、權責清單等梳理出了涉及28家單位10大類5384項行政行為，形成匯編，為監督提供指引。積極選派干警到法院行政審判庭交流學習、從市縣相關行政部門聘任16名業務專家組成專家咨詢委員會提供智力支持、邀請行政機關業務骨干授課等方式，提高監督能力。

二、當前基層行政違法行為監督的難點

（一）欠缺直接且全面的法律依據

我國憲法、《人民檢察院組織法》確立了檢察機關在國家權力架構及監督體系中作為國家法律監督機關的職能定位。2021年黨中央印發《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，要求檢察機關“在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正”［1］，但在法律層面，并未對檢察機關的行政違法行為監督予以明確的立法授權，對檢察機關開展行政違法行為監督的范圍、程序、方式、效力等無明確的法律規定。

（二）監督邊界與范圍不清

就對行政機關的監督而言，監察監督的范圍更加廣泛，因此行政違法行為監督與監察監督的界限容易混淆。另外與行政公益訴訟也存在交叉重合的可能，行政公益訴訟的辦案領域具有法定性，實際也在不斷擴展，而行政違法行為監督的對象是行政違法行為，不存在具體領域或者行政行為類別的限制，需要考量一個關鍵因素“公益”，才能對兩者作出區分，在實踐中有可能會出現同樣的案件所采取的監督方式不一致的問題，影響監督質效。

（三）工作機制不健全

行政違法行為監督檢察建議缺乏剛性，對行政機關不予采納檢察建議、未實際糾正違法行政行為的，檢察機關除通過有限的方式跟進監督外，缺乏相應的效力保障機制。在實踐中，大部分基層檢察機關民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察職能由一個部門統一行使，并未實現分設，外加案多人少、隊伍素能的限制，影響了對行政違法行為監督工作的深入探索。

三、積極穩妥推進行政違法行為監督的建議

（一）明確監督范疇和重點

1.恪守職能定位，準確把握監督范圍與邊界。檢察機關開展行政違法行為監督時，應立足于法律監督定位，對外要處理好檢察權與行政權、監察權、當事人權利救濟的關系，行政違法行為監督針對的是行政行為的違法性，即行政機關所做的“事”的監督，不干預行政機關依法履職，也不代替履職，且當事人已經啟動行政復議或行政訴訟程序的，則不宜開展監督。對內要處理好行政檢察和行政公益訴訟的關系，多數基層檢察機關的民事、行政、公益訴訟檢察職能均在一個部門，應當在部門內部建立線索研判處理機制，在對線索進行初步研判的基礎上明確辦理方向，對不符合行政公益訴訟受案范圍和成案條件的行政違法行為，應采取行政違法行為監督方式。

2.堅持在“履行法律監督職責中”發現。在辦案中，堅持從監督法院行政審判、執行活動，穿透式監督行政機關作出的行政行為，全面審查行政訴訟和行政行為，不僅限于當事人申請監督范圍，還要關注行政行為是否合理和適當，是否存在瑕疵，實現“一手托兩家”。同時，線索來源不僅包括履行行政檢察監督職責中發現，也包括在履行刑事檢察、民事檢察、公益訴訟檢察職責中發現。同時，檢察機關應突出監督重點，圍繞黨委和政府工作大局發現監督切入點，提升貢獻度和影響力。加強對人民群眾關注度高、關系人民群眾切身利益等民生領域的監督，解決好人民群眾的操心事、煩心事、揪心事。

3.嚴格遵守辦案程序。檢察機關對行政違法行為監督應實行案件化辦理，充分行使調查核實權，查清行政機關違法事實，精準提出檢察建議。依托檢察業務應用系統，嚴格遵守辦案期限，規范線索發現、案件受理、調查核實、審核決定、督促糾正、跟蹤反饋、備案審批、違紀違法犯罪線索移送等辦案流程。

（二）優化監督方式

注重系統觀念，將個案監督和類案監督相結合，“剛性監督”與“柔性監督”相結合，能動監督與事后監督相結合，打好行政違法行為監督“組合拳”。

1.個案監督與類案監督相結合。在辦案中，既要精準辦理個案，也要敏于發現共性問題、傾向性問題，發現行政機關對一定數量性質相同、適用法律相同的個案存在同類錯誤的，可以選擇類案監督，促進同一類案件正確、統一適用法律，進而提升監督效果和效率。加強成果運用，主動向黨委、人大報告，爭取政府支持，提出解決問題的意見和建議，促進各方凝聚共識，形成長效工作機制。

2.剛性監督與柔性監督相結合。對于行政機關不采納檢察建議的，行政公益訴訟可通過“訴訟”方式來實現監督目的，而行政違法行為監督則可通過跟進監督的方式來實現監督目的。一方面，對于行政機關收到檢察建議后在規定時間內仍未積極履職或整改不到位的，檢察機關應當將檢察建議及相關材料移送同級紀檢監察機關備案，建議對不糾正違法的行為作出處理，另一方面，根據情況向黨委、政府專題報告，或提請上級檢察院函告相關行政機關的上一級領導機關，借助上一級行政機關或黨委、政府的力量，督促行政機關整改落實，確保監督實效。

3.能動監督與事后監督相結合。行政檢察監督是一種主動、積極的公權力，既可以依當事人申請而啟動，也可以依職權啟動，具有明顯的能動優勢，但是不應阻礙行政權的主動性運行、不應限制行政機關工作人員主觀能動性的發揮。

（三）打造特色亮點

深入推進行政違法行為監督，在訴源治理、外部協作、智慧檢務方面打造特色亮點。

1.強化訴源治理。法律監督追求的目標應向訴源治理發展，不僅要依法辦案，還要將辦案職能向社會治理領域延伸。目前實踐中出現的執法違法等問題，都是產生訴訟的源頭，因而強調法律監督促進訴源治理是有效防止糾紛的重要措施。［2］在辦案中，針對行政執法、社會治理中存在的普遍性問題，應當推動行政機關完善制度、改進工作，實現從末端治理向促進前端治理轉變。為有效提升社會治理水平，建立由政法委牽頭、檢察機關參與的“行政執法＋政法協作”的府政聯動工作機制，發揮政府、政法委工作合力，督促行政機關積極履職，破解社會治理難題，以依法履職的“我管”促法治建設的“都管”。

2.建立和完善協作機制。主動優化外部監督環境，以年度報告、專題報告等形式向黨委、人大、政府專題匯報行政違法行為監督工作。加強與法院溝通協作，了解行政審判情況。注重監督與支持并重，要加強與行政機關的溝通、磋商，聽取行政機關的意見、建議，從執法信息共享、案件移送、重大案件報備等多方面達成共識，建立聯席會議機制，保持個案溝通、政策咨詢暢通，形成良性、互動、積極、協作的工作關系，同時也要支持行政機關全面依法履行職責，尊重行政機關在法定自由裁量范圍內行使自由裁量權，督促和幫助解決社會治理難題，實現雙贏多贏共贏。

3.發展智慧檢務。大數據賦能法律監督已成為時代發展的必然要求。建立行政執法與行政檢察銜接平臺，充分利用大數據等現代技術，加大對行政機關行政執法情況的分析研判，及時收集線索，通過數字賦能助推行政違法行為監督高質量發展。

（四）提升監督能力和水平

1.發揮“一體化”優勢。通過上下聯動縱向發力、內部協同橫向協作，整合監督資源，實現辦案效益最大化。充分發揮上級檢察院的領導作用，整合辦案力量，必要時提級辦案，下級檢察院就辦案中遇到的疑難復雜案件，要主動向上級檢察院業務部門匯報。加強各業務部門在行政違法行為監督中的緊密聯系，建立健全與其他業務部門的配合協作機制，暢通信息共享、線索移送、業務咨詢等機制，做到同向發力、同頻共振。

2.組建專門辦案團隊，加強專業能力建設。設立專門辦案團隊辦理行政違法行為監督和行政公益訴訟案件，建立調查核實機制，對行政違法事實共同開展調查核實，以發揮合力、提高效率。注重對行政檢察人員的業務培訓，持續加強專業知識學習，最大限度發揮傳、教、幫、帶作用，通過舉辦崗位練兵、案件研討等形式加強實務技能培訓，補齊業務短板，積極選拔可塑性較強的年輕干部推薦到上級檢察院業務部門、法院行政審判庭學習鍛煉，提升綜合能力。

3.加大案例培育力度。堅持司法辦案與人才培養、案例培育工作一體推進，把對典型案例的培育貫穿于案件受理、調查核實、檢察建議、釋法說理等各個環節，不斷增強案例撰寫能力，積極推動典型案例培育工作取得新成效。

*山東省平原縣人民檢察院黨組書記、檢察長、四級高級檢察官［253100］

［1］ 參見《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/tt/202108/t20210802_525619.shtml，最后訪問日期 ：2022年 12 月 27 日。

［2］ 參見鄧思清：《新時代檢察理論研究創新成就與未來發展》，《檢察日報》2022年10月14日。