國(guó)土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行實(shí)務(wù)困境及對(duì)策

葉俊濤　范亞蒙　陳穎

問(wèn)題導(dǎo)航

隨著行政檢察實(shí)踐深入推進(jìn)，一些問(wèn)題迫切需要從實(shí)踐和理論上作出科學(xué)回答，特別是對(duì)于機(jī)制的完善，如何把握國(guó)土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行的運(yùn)行機(jī)制？如何完善行政復(fù)議與行政檢察的銜接機(jī)制？如何在行政復(fù)議中推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解？等等，讓下文帶您一起思考，尋找答案。

摘 要：近年來(lái)，行政非訴案件在行政案件中的占比逐漸加大，但是由于執(zhí)行主體不明、執(zhí)行程序不明、配套措施不全、執(zhí)法能力不夠等問(wèn)題，違法占用土地與強(qiáng)制執(zhí)行之間的矛盾沖突激烈，產(chǎn)生惡性事件、群體性事件發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。從基層工作實(shí)踐出發(fā)，堅(jiān)持以問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，探究國(guó)土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行難的原因及檢察監(jiān)督面臨的難題，并從行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)三方面提出加強(qiáng)行政非訴執(zhí)行的對(duì)策，為基層大量非訴執(zhí)行案件的“程序空轉(zhuǎn)”問(wèn)題提供解決思路，以期實(shí)質(zhì)性化解國(guó)土資源領(lǐng)域矛盾糾紛，更好做實(shí)行政檢察監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：國(guó)土資源領(lǐng)域 行政非訴執(zhí)行 檢察監(jiān)督

一、國(guó)土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件執(zhí)行難的成因

2018年以來(lái)，嘉魚縣自然資源部門所提交的國(guó)土領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行申請(qǐng)共計(jì)113起，法院對(duì)其中8起申請(qǐng)作出了不予執(zhí)行的審判裁定，涉案土地面積共計(jì)93畝，裁定依據(jù)是自然資源部門缺乏重要的事實(shí)依據(jù)、缺乏準(zhǔn)確的法律參考，或者是存在其他適宜裁決不予執(zhí)行情況。法院對(duì)其中105起申請(qǐng)作出了準(zhǔn)予執(zhí)行的審判裁定，不過(guò)在開啟執(zhí)行程序之后，只有6起案件真正實(shí)現(xiàn)了全部執(zhí)行，執(zhí)結(jié)率較低，94%的土地違規(guī)違法行為并沒有得到嚴(yán)懲，非法占地現(xiàn)象未得到有效緩解。綜合分析案件執(zhí)結(jié)率低下的原因，主要有以下兩個(gè)方面。

（一）人民法院在行政非訴執(zhí)行履職方面

1.主觀上存在畏難情緒，過(guò)度審查限制“準(zhǔn)予執(zhí)行”。由于國(guó)土領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行間接影響到其他利害關(guān)系人的切身利益，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人雙方矛盾尖銳，審判機(jī)關(guān)在未與行政機(jī)關(guān)達(dá)成一致意見時(shí)，為減少執(zhí)行壓力，傾向于對(duì)非訴申請(qǐng)嚴(yán)格審查，對(duì)程序上稍有瑕疵的執(zhí)行申請(qǐng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行，致使行為人非法占地行為一直存在。

2.規(guī)定上存在本位傾向，導(dǎo)致“裁執(zhí)分離”難以聯(lián)動(dòng)落實(shí)。2012年最高法發(fā)布了《關(guān)于辦理申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，其后陸續(xù)以規(guī)定、通知、答復(fù)的形式確定了國(guó)有土地上房屋征收非訴執(zhí)行案件實(shí)行由法院審查作裁定、政府組織實(shí)施的“裁執(zhí)分離”原則。但除規(guī)定具有司法解釋的普遍適用效力以外，通知、答復(fù)僅具參考意義，該系列文件雖然有效緩解法院國(guó)土領(lǐng)域行政非訴案件的執(zhí)行壓力，但執(zhí)行程序、怠于執(zhí)行的法律責(zé)任、執(zhí)行錯(cuò)誤的權(quán)利救濟(jì)都沒有可操作的細(xì)致規(guī)定。

3.流程上存在人為設(shè)障，增加執(zhí)行程序啟動(dòng)負(fù)累。最高法《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運(yùn)行的若干意見》第13條強(qiáng)調(diào)，行政非訴執(zhí)行申請(qǐng)需要經(jīng)由法院作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的審理裁決，之后再由立案部門對(duì)申請(qǐng)作出立案登記，交付給執(zhí)行局進(jìn)行具體的執(zhí)行操作。由此可見，執(zhí)行審查與執(zhí)行實(shí)施可以直接在人民法院內(nèi)部銜接流轉(zhuǎn)并啟動(dòng)。實(shí)踐中，法院經(jīng)過(guò)審理作出合理的準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁決結(jié)果后，會(huì)一般要求此前提交申請(qǐng)的行政部門徑自到執(zhí)行局申請(qǐng)執(zhí)行實(shí)施，容易造成執(zhí)行效率低下，且于法無(wú)據(jù)。

4.結(jié)案上存在審查虛化，積極支持行政機(jī)關(guān)撤回執(zhí)行請(qǐng)求。對(duì)于一些自然資源部門所提出的國(guó)土領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行申請(qǐng)，尤其是一些法院作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定的案件，被行政機(jī)關(guān)以非法定事由撤回執(zhí)行申請(qǐng)，受到法院支持，在未充分審查其合法性的情況下予以終結(jié)執(zhí)行，不利于行政管理秩序維護(hù)和對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的保護(hù)。

（二）行政機(jī)關(guān)在行政非訴執(zhí)行履職方面

1.存在法律適用沖突。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第44條規(guī)定，對(duì)于非法占地而建設(shè)的違建、設(shè)施有必要強(qiáng)拆的，相關(guān)行政單位有權(quán)利按照立法規(guī)定實(shí)施強(qiáng)拆，不過(guò)要設(shè)定一個(gè)自行拆除的前提期限，行為人不自行拆除的，就需要適用具體法律規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行。目前，國(guó)土領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件來(lái)源主要是違反《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》進(jìn)行的違建案件，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第83條指出了由執(zhí)法部門按照法定流程向管轄法院提交強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)。《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第65、68條賦予了地方政府在部分情形下的酌定強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，而對(duì)于是否真正開展強(qiáng)拆行為，則由被委托授權(quán)的行政單位自主決策。機(jī)構(gòu)改革后，自然資源部門擁有土地領(lǐng)域和部分規(guī)劃領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)，另一部分規(guī)劃領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)根據(jù)地方“三定方案”多數(shù)交由城管部門執(zhí)行。因此，國(guó)土領(lǐng)域強(qiáng)制執(zhí)行存在法律適用沖突，加之該領(lǐng)域矛盾沖突激烈，行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)都有理由推責(zé)對(duì)方。

2.機(jī)械執(zhí)行法律規(guī)定，致使“程序空轉(zhuǎn)”。通過(guò)非法占地而建設(shè)的違規(guī)建筑物或設(shè)施，如果涉及到了強(qiáng)制拆除，只要本部門按照法定流程向管轄法院遞交強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，法院作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定后，自然資源部門便認(rèn)為可以作結(jié)案處理，而沒有按照法院要求另行申請(qǐng)執(zhí)行，而審判機(jī)關(guān)也不會(huì)主動(dòng)啟動(dòng)執(zhí)行程序，行政機(jī)關(guān)與法院銜接不足，這導(dǎo)致了很多非法占地案件行為人本應(yīng)執(zhí)行“強(qiáng)制拆除”“沒收”“恢復(fù)原貌”等措施，出現(xiàn)超期未執(zhí)行問(wèn)題，程序陷入空轉(zhuǎn)。

3.執(zhí)行力量薄弱、標(biāo)準(zhǔn)模糊，導(dǎo)致執(zhí)行難以落地。一方面，自然資源部門普遍缺少相應(yīng)的人力、物力、財(cái)力，行政強(qiáng)制執(zhí)行力量本身薄弱，讓各部門徑自開展違建、設(shè)施的強(qiáng)拆工作，執(zhí)行難度較大。另一方面，在現(xiàn)實(shí)生活中，有部分農(nóng)民、居民為了自己的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者日常生活需求，會(huì)擅自開挖水塘開展農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖，或者是私自建農(nóng)莊開設(shè)休閑旅游業(yè)，嚴(yán)重破壞土地，雖然行政部門大力推進(jìn)處罰執(zhí)行，不過(guò)考慮到客觀條件變更，導(dǎo)致執(zhí)行結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)很難統(tǒng)一。例如，強(qiáng)拆完成的程度、土地硬化后恢復(fù)原狀的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等。

二、國(guó)土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督難點(diǎn)

（一）監(jiān)督介入依據(jù)不足

法院、行政機(jī)關(guān)對(duì)“裁執(zhí)分離”的應(yīng)用尚未達(dá)成共識(shí)，各地在實(shí)際執(zhí)行中執(zhí)行主體及可執(zhí)行的內(nèi)容差異較大，加之執(zhí)行程序不規(guī)范、執(zhí)行程度不統(tǒng)一、權(quán)利救濟(jì)不明確等程序合法性方面存在瑕疵。檢察機(jī)關(guān)在法律依據(jù)不清晰的前提下很難高效完成檢察監(jiān)督工作，難以對(duì)違法違規(guī)行為造成震懾和限制。

（二）案件線索來(lái)源較少

以嘉魚縣人民檢察院為例，約98%的案件線索是檢察院依職權(quán)發(fā)現(xiàn)的，而由被申請(qǐng)執(zhí)行人申請(qǐng)或行政部門自主移送的線索并不多。一方面機(jī)構(gòu)改革后，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能有了重塑性變革［1］，但是行政檢察職能中所包含的非訴執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)，社會(huì)公眾知曉度并不高。該類案件的執(zhí)行是對(duì)被申請(qǐng)執(zhí)行人實(shí)施違法占地行為的打擊，當(dāng)事人易出現(xiàn)怠于執(zhí)行的情況，所以其并不愿意主動(dòng)向檢察機(jī)關(guān)提交檢察監(jiān)督申請(qǐng)。另一方面檢察監(jiān)督的作用很大程度體現(xiàn)為彌補(bǔ)程序上的瑕疵，但對(duì)法院和行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)會(huì)增加程序負(fù)累，主動(dòng)申請(qǐng)監(jiān)督的動(dòng)力不足。這些因素會(huì)制約案件線索數(shù)量的增長(zhǎng)，也導(dǎo)致檢察監(jiān)督局限于個(gè)別案件中，無(wú)法產(chǎn)生規(guī)模連鎖效應(yīng)。

（三）檢察監(jiān)督剛性不足

1.監(jiān)督的精準(zhǔn)性影響剛性。監(jiān)督不僅在于指出問(wèn)題，更在于群策群力解決問(wèn)題。由于國(guó)土領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件線索來(lái)源主要是法院或行政機(jī)關(guān)的卷宗，顯現(xiàn)出來(lái)的信息非常有限，而此類案件量又比較多，檢察機(jī)關(guān)囿于專業(yè)能力和案件規(guī)模，未能充分行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，致使檢察建議欠缺可操作性，沒有針對(duì)國(guó)土領(lǐng)域行政非訴疑難雜癥予以深刻的研討和思辨。

2.監(jiān)督的穿透性影響剛性。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的對(duì)象通常為程序性問(wèn)題，涉及實(shí)體問(wèn)題較少，能夠通過(guò)監(jiān)督參與社會(huì)治理，化解與行政管理制度、體系問(wèn)題的情況不多。

3.監(jiān)督的保障措施影響剛性。檢察機(jī)關(guān)在處理行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作時(shí)，一般會(huì)利用檢察建議這種形式，相對(duì)于起訴、抗訴來(lái)說(shuō)，這種監(jiān)督形式的效率和效力不強(qiáng)，一些行政單位在接收檢察建議后會(huì)出現(xiàn)敷衍了事、貫徹片面等問(wèn)題。

三、從基層治理角度探究解決國(guó)土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行難的對(duì)策

（一）“程序空轉(zhuǎn)”方面的對(duì)策

1.完善法律體系，厘清職責(zé)邊界。一方面，建議完善相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)國(guó)土領(lǐng)域立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，分別賦予相關(guān)單位在國(guó)土和規(guī)劃領(lǐng)域的強(qiáng)制權(quán)，并明確適用范圍、送達(dá)機(jī)關(guān)和具體執(zhí)行要求，以及怠于執(zhí)行的法律責(zé)任等。另一方面，建議優(yōu)化檢察監(jiān)督，從監(jiān)督工作啟用、工作重點(diǎn)和工作形式等多個(gè)方面來(lái)具體細(xì)化檢察監(jiān)督內(nèi)容，在行政檢察監(jiān)督不到位的情況下，可以加強(qiáng)一體化履職，向公益訴訟檢察部門及時(shí)移交案件線索，打造公益訴訟檢察和行政檢察的互補(bǔ)模式，亦或是向上級(jí)部門提出接續(xù)監(jiān)督的申請(qǐng)，盡最大努力來(lái)保障國(guó)家權(quán)益與社會(huì)公益。

2.堅(jiān)持黨政引領(lǐng)，凝聚執(zhí)法合力。可以探索成立專門的強(qiáng)拆執(zhí)法部門統(tǒng)一組織實(shí)施行政非訴執(zhí)行內(nèi)容，其在人力、財(cái)力、物力和實(shí)際執(zhí)行能力上都足以勝任相應(yīng)的行政處罰決定的執(zhí)行工作，可以接受作出行政處罰決定的自然資源部門委托，或依據(jù)人民法院的裁定，來(lái)具體組織實(shí)施行政處罰決定內(nèi)容，能夠確保執(zhí)行到位，也方便處理行政執(zhí)行中的疑難雜癥，切實(shí)強(qiáng)化執(zhí)行成效。

3.強(qiáng)化法治宣傳，筑牢防控意識(shí)。靈活運(yùn)用線上、線下等宣傳方式，向城鄉(xiāng)群眾、被申請(qǐng)執(zhí)行人解讀《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)政策法規(guī)，將一些案例編成微動(dòng)漫，用社會(huì)公眾喜聞樂(lè)見的形式來(lái)開展宣傳工作，爭(zhēng)取理解和配合，促使在違法前或者違法后自行消除損害后果，加強(qiáng)源頭預(yù)防和治理。

（二）檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督履職的對(duì)策

1.堅(jiān)持能動(dòng)履職，服務(wù)大局。2021年6月，黨中央制定了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），《意見》要求“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等促進(jìn)其糾正”，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)準(zhǔn)確把握《意見》對(duì)于行政檢察工作要求的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，將其延伸至行政非訴執(zhí)行案件領(lǐng)域，對(duì)于行政單位不作為、濫作為、違規(guī)履職、懈怠履職等問(wèn)題，要積極利用檢察監(jiān)督手段，合理制發(fā)檢察建議，充分發(fā)揮檢察智慧，督促其糾正，把行政違法行為監(jiān)督勢(shì)能轉(zhuǎn)化為服務(wù)中心大局的效能。

2.堅(jiān)持區(qū)分情況，實(shí)質(zhì)性化解國(guó)土領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行難。國(guó)土領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行是矛盾大量集聚的領(lǐng)域，原由復(fù)雜，化解難度大，檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)土領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督時(shí)，需要分類施策，分情況、分步驟妥善處理非法占地而建設(shè)的違建、設(shè)施存量和增量問(wèn)題，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。能夠和解的，盡量通過(guò)釋法說(shuō)理、搭建磋商平臺(tái)、采取檢察聽證的方式，予以調(diào)解。確實(shí)存在不可調(diào)和的矛盾，則區(qū)分具體情況，如果是被申請(qǐng)執(zhí)行人惡意非法占地違建的，或在嚴(yán)禁違建的區(qū)域占地違建的，如永久基本農(nóng)田、糧食功能區(qū)，檢察機(jī)關(guān)可以協(xié)調(diào)政府、相關(guān)行政機(jī)關(guān)堅(jiān)決予以拆除，消除違法事實(shí)，必要時(shí)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送犯罪線索。如果因承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)功能確實(shí)難以執(zhí)行的，或涉及地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展、企業(yè)項(xiàng)目的非法占地違建的，可協(xié)調(diào)各方為其補(bǔ)辦手續(xù)，轉(zhuǎn)為合法狀態(tài)。并且可以以個(gè)案為出發(fā)點(diǎn)，挖掘出監(jiān)管制度、工作程序、執(zhí)法理念等社會(huì)治理層面多領(lǐng)域、多方面的問(wèn)題，需要改進(jìn)、完善的，認(rèn)真提出有針對(duì)性、合理性的檢察建議并發(fā)送給有關(guān)行政部門，督促其改進(jìn)工作、完善治理。

3.堅(jiān)持“雙贏多贏共贏”，實(shí)現(xiàn)行政檢察高質(zhì)量發(fā)展。行政檢察高質(zhì)量發(fā)展，就要兼顧“三個(gè)效果”，具體要求如下：看政治效果，打造堅(jiān)實(shí)的執(zhí)政根基；看社會(huì)效果，符合社會(huì)公眾一般認(rèn)知；看法律效果，要保障實(shí)體和程序兩方面都保持公正性。所以，在土地查處執(zhí)法領(lǐng)域必須要做好行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督工作，不斷提高工作質(zhì)效。一方面，要堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。主動(dòng)向黨委報(bào)告國(guó)土領(lǐng)域非訴執(zhí)行專項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)展、困難和阻力，積極爭(zhēng)取支持和指導(dǎo)，為破解國(guó)土領(lǐng)域“執(zhí)行難”爭(zhēng)取更大實(shí)效的政治保障。另一方面，要破除零和思維，凝聚各方合力。在辦理國(guó)土資源領(lǐng)域案件過(guò)程中，打破“非此即彼”的零和思維［2］，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與法院、土地執(zhí)法部門的資源共享、案情通報(bào)、案件移送渠道暢通、規(guī)范有序，在非法占地行政非訴執(zhí)法中打造高質(zhì)量的“法治統(tǒng)一體”，增強(qiáng)依法行政能力與監(jiān)督水準(zhǔn)。

*湖北省嘉魚縣人民檢察院司法行政事務(wù)管理局局長(zhǎng)［437200］

**湖北省嘉魚縣人民檢察院第四檢察部［437200］

***湖北省嘉魚縣人民檢察院司法行政事務(wù)管理局［437200］

［1］ 參見《國(guó)新辦舉行最高檢改革內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)全面履行法律監(jiān)督職能新聞發(fā)布會(huì)》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/xinwen/2019-01/03/content_5354639.htm，最后訪問(wèn)日期：2022年6月7日。

［2］ 參見謝麗莉、劉欣欣：《檢察機(jī)關(guān)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作的實(shí)踐與思考》，《中國(guó)檢察官》2020年第5期。