淺議刑事申訴檢察反向審視工作制度建設

北京市人民檢察院第十檢察部課題組

摘 要：刑事申訴檢察反向審視工作有利于增強法律監督效能、規范司法行為和申訴問題的源頭治理，最高檢早在2014年就提出在辦理刑事申訴案件中開展反向審視的工作要求。實踐中，反向審視工作本身存在程序不規范、開展工作不到位、效果不突出等問題，特別是反向審視工作制度的缺失，嚴重制約了這項工作的開展。應該從明確反向審視對象、內容、開展方式、結果運用、確定具體部門等角度細化反向審視工作制度化建設。

關鍵詞：刑事申訴檢察 反向審視 反向審視工作制度建設

近年來，隨著全面推進依法治國、深化司法體制改革的不斷深入，司法管理體制和司法權力運行機制、健全錯案防止糾正責任追究機制、訴源治理等不斷完善加強，刑事申訴檢察反向審視，由于具有程序末端優勢，對于全面查找案件中存在的問題，系統分析原因，有針對性提出規范整改意見建議，促進司法辦案質量整體提升等方面都發揮著重要作用，因而也日益受到重視。

一、刑事申訴檢察反向審視的內涵與歷史沿革

（一）刑事申訴檢察反向審視的概念

目前的法律或司法解釋、工作性文件等，均沒有對刑事申訴檢察反向審視工作概念作出明確規定，一些檢察院在對反向審視工作的宣傳報道中，及在出臺的反向審視工作意見中，提出了刑事申訴檢察反向審視的定義，對反向審視實施環節、反向審視政策辦理環節、反向審視工作的手段等進行了探索［1］，但這些定義在完整性、準確性、規范性等方面還有一些不足，需進一步完善，筆者認為，刑事申訴檢察反向審視，是指檢察機關在辦理不服檢察機關處理決定的刑事申訴案件、不服人民法院生效裁判的刑事申訴案件、國家賠償及賠償監督案件中，針對原案存在的錯誤或瑕疵，剖析原因，提出整改意見建議，從源頭上規范辦案行為，促進司法公正的一項工作機制。

同時，厘清刑事申訴檢察反向審視與案件管理工作的關系，有助于對這項工作準確定位、明確責任、建立銜接、聯動發展。辦理刑事申訴、國家賠償案件是反向審視的基礎，脫離了辦案，反向審視是無源之水、無本之木，反向審視克服就案辦案、單純辦案的習慣性思維，是辦理刑事申訴案件、賠償案件中的能動履職，職能延伸。刑事申訴檢察反向審視，與案件質量評查有一定交集，但它們的性質不同，在工作主體、工作對象、工作內容及標準、工作結果及結果運用等方面存在明顯區別：反向審視的工作主體是控告申訴檢察部門辦理刑事申訴、賠償案件的檢察官，案件質量評查是案管部門工作人員；反向審視的工作對象為公、檢、法等司法機關，案件質量評查僅針對檢察機關開展；反向審視工作內容是提出整改意見，案件質量評查是按照一定標準，對案件質量評定等級；反向審視沒有復議等救濟程序，較少使用信息化技術手段，案件質量評查有復議程序，常使用信息化手段輔助工作等。刑事申訴反向審視，與司法責任認定追究既有聯系，又有區別：反向審視所提出的意見建議，可以作為線索移送紀檢監察等單位、部門，后者經過調查作出認定后，依法依規啟動司法責任追究程序，但反向審視意見建議不能直接作為認定和追究司法責任的依據。

（二）刑事申訴檢察反向審視工作歷史沿革簡述

2014年，最高檢原刑事申訴檢察廳首次提出延伸刑事申訴檢察職能，發揮反向審視作用的要求，自此每年均作出進一步部署。如，2015年要求將反向審視貫穿辦案始終，成為刑事申訴檢察工作的基本內容。初步明確反向審視的案件類型、審查方式、審查環節及目的任務，強調重點對不服檢察機關處理決定的案件開展反向審視。2016年進一步將反向審視列為刑事申訴檢察“一體四翼”工作格局中的“一翼”，重點要求對國家賠償案件存在的不規范問題進行審視。2017年提出加強對個案“解剖麻雀式”及冤錯賠償案件“一案一分析”的定期總體類案分析。2018年提出關注司法辦案中的傾向性、苗頭性問題，建立常態化分析報告制度。2021年4月最高檢發布《“十四五”時期檢察工作發展規劃》，提出全面推行刑事申訴、國家賠償、無罪判決、撤回起訴、撤回抗訴等案件反向審視和分析報告制度。2021年6月最高檢第十檢察廳印發《關于全面推行刑事申訴、國家賠償案件反向審視和分析報告制度的通知》部署全面推行刑事申訴、國家賠償案件反向審視工作。

回顧這項工作發展歷程，有四個突出轉變：一是稱謂由最初的“回頭看”［2］，轉變為“反向審視”。二是從最初僅針對不服檢察機關處理決定刑事申訴案件開展反向審視，發展為對所有刑事申訴案件、國家賠償案件反向審視。三是反向審視的落腳點從規范檢察機關執法辦案行為，發展為提升整體刑事司法辦案水平。四是初步形成了國家賠償案件定期反向審視工作機制，相關工作逐漸規范。

二、開展刑事申訴檢察反向審視工作的必要性和可行性

公正是是法治的生命線，是司法辦案的核心價值，黨的二十大報告中提出了“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”［3］的要求，致力于實現和維護司法公正是司法機關及工作人員的永恒追求，而司法公正蘊含著豐富的法治理念，是一項系統性、長期性工程，實現和維護司法公正路徑有多個方面，其中，針對案件中存在問題、瑕疵開展的反向審視，能夠督促有關辦案機關完善制度措施，強化對影響司法公正問題的防范能力，是維護和實現司法公正的一條重要途徑。

（一）開展刑事申訴檢察反向審視的必要性

1完善檢察機關法律監督職能的內在要求。針對《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》中突出的“檢察機關法律監督職能作用發揮還不夠充分”問題，開展反向審視，可以促進補齊法律監督職能短板。

2.提升司法辦案質量的必由之路。針對司法辦案中還存在的責任心不強、作風不端正、群眾工作不到位、案件處理實體上和程序上存在錯誤、瑕疵等影響司法公信力等問題，開展反向審視，可以加強對司法活動的監督、制約、糾錯，從而堵塞司法辦案質量漏洞。

3.提升人民群眾司法滿意度的題中之義。開展反向審視，可以不斷規范司法行為、加強訴源治理，實現監督從“治已病”向“治未病”的轉化，滿足人民群眾對新時代司法工作的新期待。

（二）開展刑事申訴檢察反向審視的可行性

1.最高檢發布的《“十四五”時期檢察工作發展規劃》、最高檢第十檢察廳印發的《關于全面推行刑事申訴、國家賠償案件反向審視和分析報告制度的通知》等文件，為開展反向審視提供了工作指導。

2.《人民檢察院辦理刑事申訴案件規定》中關于可以就原案瑕疵向原辦案單位提出檢察建議或者糾正意見的規定，以及從刑事申訴、賠償辦案末端倒查案件全流程、依法開展調查核實、采取監督糾正措施等實質性辦案特點，為開展反向審視提供了工作基礎。特別是近年來各地控告申訴檢察部門開展的反向審視工作實踐，為今后開展反向審視提供了經驗積累。

三、刑事申訴檢察反向審視取得的成效及存在的問題

以問題為導向，是刑事申訴檢察反向審視最突出的特征，通過反向審視，深挖問題根源，堵漏洞、補短板、強弱項，提升辦案質量，是反向審視的工作目標。

近期，北京市檢察機關對20件原案存在錯誤、瑕疵案件組織開展了反向審視，查找出導致辦案質量不高的根源問題16項，針對不同辦案環節，提出加強和改進工作的意見建議，起到了督促原辦案單位、部門規范執法辦案的作用。在本次反向審視中，發現相關辦案環節出現辦案問題的原因主要有：（1）在偵查環節方面：辦案標準不統一，對應當立案的未予立案；或者對不應當立案的予以立案；個別偵查人員證據意識不強，對于應當收集的證據未收集，或者未依法移送與定罪量刑有關的證據；執法程序不規范，對事實不清、證據不足的案件勉強移送審查起訴。（2）在審查起訴環節方面：個別檢察人員沒有嚴把案件事實證據關，“帶病起訴”，被法院改判或者宣判無罪；引導補充偵查作用發揮不到位，對審查逮捕、審查起訴階段補偵提綱完成情況未能及時跟進監督；不起訴標準、起訴標準把握不準確，混淆幾類不起訴適用標準，應當起訴的作出不起訴，或相反。（3）在審判環節方面：沒有嚴格落實證據裁判、疑罪從無等原則，導致個別裁判存在錯誤、瑕疵；庭審形式化，沒有嚴格落實庭前會議、證人出庭作證、非法證據排除等規則；不當放寬二審不開庭審理程序的適用范圍；個別案件有重實體、輕程序現象。

在組織開展反向審視的具體工作中，我們發現反向審視這項工作本身，也存在一些亟待解決的問題：（1）工作規范性不足。對反向審視工作的部署、安排，多以媒體報道、會議講話、印發通知等方式進行，尚無相關制度，工作缺乏系統性、連貫性。（2）工作開展不到位。個別單位、個別檢察官，對反向審視工作重要性認識不足，重視辦案，忽視反向審視，重視協調配合，忽視監督制約。主動開展反向審視意識不強，查找問題、分析原因、整改措施等泛化、表面化，深挖細查不足，整改措施針對性不強。（3）工作效果不突出。重視查找問題、分析原因，忽視與問題單位、部門溝通，溝通方式方法比較單一，信息傳遞未做到及時、充分、有效，不重視對整改落實情況的跟進監督，形成了影響工作取得實效的“最后一公里”。（4）控申檢察官開展反向審視工作的能力與工作要求相比還有差距等。

在組織開展反向審視的具體工作中，我們切身感受到反向審視工作制度的缺失，嚴重制約了這項工作開展，極大影響了工作效果發揮。目前，反向審視工作尚沒有完整的、系統性的工作制度，以致工作落實不順暢，或是在具體工作中隨意性較大，工作實效沒有得到應有發揮。缺少制度性規范，導致報道、講話多停留在口頭要求上，浮在表面，無法深入落實下去；通知的內容相對比較簡單，也不能要求在通知中像在工作制度中一般，對于反向審視的工作對象、工作內容、工作方式、反饋途徑、結果運用等統統包括在內，在具體工作中工作人員缺少工作遵循，工作標準、要求自由發揮空間較大，工作質量、效果難以保證；更有甚者，由于認識不統一，所發的通知之間對于反向審視工作對象這一基本問題、基礎性規范還存在認識上的矛盾。 因此，加強反向審視工作的制度建設，對于引領這項工作快速推進、高質量發展，迫在眉睫。

四、推進刑事申訴檢察反向審視制度化建設的思考

（一）明確反向審視的對象

對于不服檢察機關處理決定、不服人民法院生效裁判的刑事申訴案件，應對存在錯誤、瑕疵的案件進行反向審視。對于決定給予國家賠償的案件，要逐案進行反向審視。反向審視的辦案環節，包括偵查、審查逮捕、審查起訴、審判、申訴等全過程。需要強調的是，檢察機關要加強對自身辦案的監督制約，正如張軍檢察長指出“不少刑事冤錯案件檢察機關審查起訴把關不嚴，承擔重要責任”［4］，倒查深挖檢察環節上的問題根源，加強自我監督，是反向審視的首要任務。

（二）明確反向審視的事項、內容

反向審視的事項，包括原案執法辦案活動，以及嚴重影響原案辦案質量的其他相關因素。對原案執法辦案活動的反向審視，主要是查找原案執行實體法和程序法、事實認定、證據采信、適用法律、保障當事人合法權利、落實“首辦責任制”、監督糾正辦案、息訴化解等方面存在的問題，及產生問題的原因。對嚴重影響原案辦案質量的其他相關因素的反向審視，主要是查找原案承辦人業務能力素質、組織開展教育培訓、司法辦案人員職權配置、司法機關之間協調配合和監督制約機制落實、辦案管理、司法保障等方面存在的問題，及產生問題的原因。

（三）明確反向審視的方式

反向審視的方式，可以分為個案反向審視、類案反向審視和定期反向審視。個案反向審視，是承辦人對屬于反向審視范圍的案件，在辦案的同時，隨案開展反向審視，形成工作意見建議，向有關單位、部門反饋，督促整改。類案反向審視，是針對一定時期內多發問題，集中開展反向審視，全面、深入查找原因，提出類案監督意見建議，督促類案問題集中解決。定期反向審視，是對某一時期辦理刑事案件中存在的突出問題，提出綜合性整改意見建議，通過階段性“問診”，督促辦案整體質效提升。

（四）明確反向審視的工作程序

開展反向審視，可以分為調研分析、歸納總結、提出意見建議、督促整改等步驟。應針對案件中存在的問題進行深入調研，將導致問題的原因找準找全。在充分調研基礎上，撰寫反向審視報告、綜合分析報告、定期分析報告等，歸納整理問題原因，提出整改意見建議。對于提出的意見建議，要強化法律監督的“最后一公里”，加強與有關單位、部門溝通，采取多種形式進行通報，督促有關單位、部門及時整改，使反向審視落地見效。

（五）明確反向審視結果多元化運用

對于反向審視中發現的違法犯罪線索，應按照規定，移送相關部門依法依規處理。針對反向審視中發現的亟待解決的刑事司法理論問題，應組織開展調研，加強理論研究，探索理論創新。

（六）明確反向審視的責任部門

控申部門為反向審視的責任部門，辦理刑事申訴案件、國家賠償案件的檢察官，對屬于反向審視范圍的案件，應開展反向審視。鑒于反向審視涵蓋事項廣泛、內容多元，一些原因剖析以控申部門一己之力難以完成，可以發揮司法一體化、檢察一體化機制，建立以控申部門為主，多單位、多部門協同工作機制，形成工作合力，提升反向審視質效。

*本文系北京市人民檢察院2022年度檢察理論課題“關于刑事申訴檢察反向審視工作制度建設的思考”（BJ2022B9）階段性成果。

**課題主持人：劉磊，北京市人民檢察院第十檢察部副主任、三級高級檢察官［100005］課題組成員：鐘政，北京市人民檢察院第十檢察部二級檢察官助理［100005］李揚揚，北京市人民檢察院第二檢察分院、二級檢察官助理［100078］楊夢峰，北京市豐臺區人民檢察院三級檢察官助理［100071］王承軒，北京市東城區人民檢察院三級檢察官助理［100005］

［1］ 參見胡文星、張詩美、徐紅平：《江西檢察“反向審視”追溯問題根源》，《檢察日報》 2017年12月24日；盧志堅、占東東：《江蘇檢察控申“反向審視”規范司法》，《江蘇法制報》2016年4月22日；《萍鄉市人民檢察院關于加強控告申訴檢察環節反向審視工作的意見（試行）》，江西省人民檢察院客戶端http：//www.jx.jcy.gov.cn/jchd/sssc/201807/t20180703_2264683.shtml，最后訪問日期：2022年12月30日。

［2］ 參見王晉：《發揮監督制約職能 維護公平正義》，《人民檢察》2008年第1期。

［3］ 習近平 ：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》，《求是》2022 年第 21 期。

［4］ 張軍：《最高人民檢察院關于人民檢察院辦理控告申訴案件工作情況的報告》，中國人大網http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202110/4eee1eaf361945f4a43085ddcd1d2f6d.shtml，最后訪問日期：2022年12月20日。