關于本市農村村民建房問題的調研報告

■ 王 玨 易建平 鄭培泉

為貫徹實施《鄉村振興促進法》，根據《上海市城市總體規劃（2017－2035）》和《上海市農村村民住房管理辦法》（市政府16號令），上海市農村經濟學會聯合市鄉村振興研究中心、上海市農業科學院農業科技信息研究所，對本市農村村民建房問題開展了專題調研。調研組先后赴金山、浦東、崇明、松江等區，實地察看規劃保留村農村住宅修繕使用、農民集中居住點建設等情況；召開相關座談會和專題研討會，聽取各方面意見建議，形成了本市農村村民建房問題的調研報告。

一、基本情況

近年來，本市各級黨委、政府貫徹“以人民為中心”的發展理念，高度重視農民住房建設管理，各職能部門細化政策措施、加強協同聯動，不斷滿足農民建房需求，統籌推進農民相對集中居住，在滿足農民對美好生活的向往和對高品質生活的期待上取得新成效。

（一）市級層面已制定政策

為更好地實施鄉村振興戰略，推動郊區鄉村成為提升上海城市能級和核心競爭力的戰略空間，打造上海現代化國際大都市的亮點和美麗上海的底色，進一步加強本市農村宅基地管理，規范農戶建房秩序，維護農民合法權益，市政府頒布了《上海市農村村民住房管理辦法》（市政府16號令），于2019年5月5日施行，同步印發《上海市人民政府關于切實改善本市農民生活居住條件和鄉村風貌進一步推進農民相對集中居住的若干意見》，為全市面上開展農村村民住房建設管理，推進農民相對集中居住工作提供了政策支撐與操作規范。根據2020年1月1日起施行的《土地管理法》以及2019年9月以來農業農村部等相關部門關于進一步加強和規范農村宅基地審批管理等相關法律規定和政策精神，2020年6月，市農業農村委會同市規劃資源局、市住建委出臺《關于進一步加強本市農村宅基地管理工作的通知》，就完善宅基地審批程序，強化農房建設管理，促進農民相對集中居住，保護農民合法權益提出了明確要求。

（二）各區制定農民建房管理實施細則

各區認真研讀政策，在廣泛調研和征求意見的基礎上，由區農業農村委會同相關部門研究制定實施細則和配套文件，進一步明確宅基地審批和農民建房政策路徑，推動市政府16號令等政策文件的貫徹落實。一是出臺配套文件。松江、閔行、寶山、嘉定、青浦、金山、奉賢等區相繼出臺了本區村民住房建設管理規定及其實施細則。二是區鎮給予補貼。在市級補貼的基礎上，區鎮兩級積極配合，在減量化補貼、節地補貼、基礎配套費用等方面給予相應補貼。例如，松江區區層面的補貼主要有與市1∶1配套補貼（上樓30萬元/戶、平移5萬元/戶），減量化補貼（200萬/畝），實效獎勵（30萬元/畝）。

（三）農民相對集中居住有序開展

各級政府加大政策的宣傳力度，加強農村村民住房建設管理，引導農村村民科學合理建房，節約利用土地資源。各區加大工作力度，穩步推進上樓平移等集中居住點位建設，以“三高兩區”和規劃農村居民點外零星散戶作為推進重點，將符合條件的農村危舊住房改造優先納入。一是對“三高兩區”沿線農民主要采取集中上樓方式，改善農民住房條件。各涉農區圍繞從2018年至2022年完成5萬戶農民的集中居住目標，開展農民相對集中居住推進工作，到目前為止，已經簽約3.9萬戶。二是在一些地區采取平移集中方式，建設質量較高的農村新社區。各涉農區集中建設或者引導將農民將房屋翻建到規劃居住區，如松江區泖港鎮黃橋村農民集中居住、嘉定區華亭鎮聯一村“鄉悅華亭”、寶山區羅店鎮天平村農民集中居住等，農村村民住房建設典型引路作用得到較好發揮。三是部分地區探索農村宅基地依法自愿有償退出方式。對一些已在城鎮有商品住房的農戶，按照依法自愿有償原則，引導其放棄宅基地使用權。例如崇明區積極支持基層探索農村宅基地有償退出機制，加快落實配套資金，農村宅基地有償退出逐步推開，2019－2021年16個涉農鄉鎮完成農村宅基地有償退出5612戶，補償金額34.4億元，核減宅基地面積992.7畝，減量化面積2037.7畝。

（四）農民住房條件逐步改善

市、區相關部門加強精細化的分類指導、分類施策，統籌做好鄉村規劃，積極探索“一鎮一策”“一村一策”，直至“一戶一策”，解決農民住房問題。據市農業農村委統計，自市政府16號令實施到2021年7月，全市9個涉農區共審批農村宅基地建房申請1619戶，其中改建7戶，新建59戶，翻建1553戶。一是統籌規劃。在綜合考慮上位規劃要求、村莊發展條件和鎮村意愿的基礎上，各區不斷優化完善城市開發邊界外村莊布局，因地制宜引導農戶向保留（保護）村歸并。如崇明區以組團式布局為主的規劃設計方案，每個涉農鄉鎮選定1－3個周邊配套設施與人居環境較好的集中居住點，全區共規劃29個點，同時選定了城橋鎮、陳家鎮、堡鎮、新河鎮和廟鎮等實物置換區。二是開展農民建房試點。通過統一規劃、統一布局、統一設計、統一圖紙、統一管理等，同步實施鄉村規劃師和鄉村建筑師制度，注重公共服務配置，加強整體環境營造。房屋建設由農民自行委托施工隊伍開展實施或統一建設，既保障保留村內村民建房的合法權益，又保證建設合規、村貌統一。部分保留村如松江區泖港鎮黃橋村、嘉定區華亭鎮聯一村等，通過平移建設，村民已經住進了新房。三是試點開展宅基地相關信息的補充調查。為摸清宅基地底數，逐步建設全市基礎信息數據的人地房管理“一張圖”，探索符合村情民意的農民建房發展管理新路徑。2020年8月至2021年7月，市規劃資源局會同市農業農村委開展了全市農村房屋專題調查。結果顯示，全市宅基地上的房屋總計811745戶，占地面積119.27平方公里。此外，相關部門積極開展農村宅基地行政執法等日常監管，做到行政管理“一張網”。

二、存在問題

雖然本市采取多種方式保障農民居住權益，但是農村居民住房權益尚未得到全覆蓋，農民建房問題尚未得到真正解決，農民群眾對建房的訴求仍是農村較為突出的矛盾。

（一）空間布局規劃落地難

由于受土地用途等嚴格限制，按照《上海市城市總體規劃（2017－2035）》編制的村莊規劃，為鄉村預留中長期發展空間有限，前瞻性、可操作性不強。一是上位規劃問題，農民住房建設難以落地。上海目前有1577個村，根據《上海市城市總體規劃（2017－2035）》，其中，規劃保護村98個，保留村730個，撤并村749個。根據市政府16號令，農民住房建設僅限定于保護保留村。市規劃資源局和市農業農村委調研結果顯示，全市保護保留村宅基地上房屋僅有236069戶，而全市非保護保留村現有宅基地上房屋575676戶，占比超過70%。目前非保護保留村既無中長期開發計劃，又不批準農民新建、擴建和改建住房，農民意見較大。此外，崇明、金山等區反映，部分集中居住平移點因本輪永久基本農田規劃劃定，劃入永久基本農田范圍，規劃調整手續繁瑣、周期長，影響了集中居住工作進度。例如，根據最新版永久基本農田規劃，目前金山工業園區規劃中的立新集中居住點（二期）、高樓居住點（二期）、長樓小區擴容范圍均涉及約80余畝的永久基本農田儲備區。二是集中居住安置點承載量有限，無法滿足井噴式的安置需求。多個區反映，農民集中居住意愿強烈，目前沒有辦法滿足實際需求。例如金山工業區內危舊房比重高，規劃的非保留點宅基數多（現有宅基數2346個），能夠承載上樓、平移安置點的資源緊缺，已經無法滿足農戶日益迫切的安置需求。按照工作計劃，至2025年計劃完成778戶農民相對集中居住，還剩余1568戶農民非保留宅基地缺少安置點位。三是建設用地指標分配失衡，部分宅基地難以落地。各區加大力度推進農民集中居住，大部分都將有限的建設用地指標用于平移集中點，導致保留村新增宅基地建設指標匱乏。例如崇明區16個涉農鄉鎮，把建設用地指標全部安排給6個安置點，而這些安置點整個地塊利用率可能只有30%－50%。

（二）農民建房的資格權認定難

市政府16號令中農村村民的含義是指具有本市農業戶口的農村集體經濟組織成員，由于歷史遺留問題等原因，現實中的村民類型更為復雜多樣，基層執行政策時難以把握。一是土地尚未征用但已農轉非的村民（因土地被征用轉為城鎮戶籍的除外）建房資格問題。部分因各種原因解決職保（原鎮保）的“農轉非”人員，仍然居住在農村，還是村集體經濟組織成員，原宅基證上也保留名字，但因為非農戶籍而沒有建房資格。二是“小市民”的建房資格問題。2000年1月1日起，本市新出生的農村家庭的子女全部登記為非農戶籍，根據市政府農村村民建房管理辦法（市政府16號令），非農戶不享有建房資格。目前這一群體已陸續成年，結婚分戶建房等需求迫切。三是由于婚姻關系、宅基證登記、分戶等造成的建房問題。對于部分婚前未享受過建房資格，離婚后回到原戶籍地的村民，以及部分因結婚到配偶家生活，但戶口仍保留在原家庭未遷出的村民，基層對其建房資格如何認定認識不一。對于子女成年與父母分戶、兄弟間分戶等農村村民面臨的現實問題，基層的操作口徑不一。例如，部分1991年頒發宅基證時，兄弟兩人獲得兩塊相鄰宅基地，卻只取得了一張宅基證，其建房資格目前難以界定。金山區目前對于分戶的審批標準以房屋現狀“四開間”為界線，“三開間”及以下的不能進集中居住點分戶建房。此外，1992年以后建房但未取得宅基地證的農戶，在參與集中居住時，資格權無法認定。

（三）政府職能部門的監管與服務不夠精細

《土地管理法》明確農村宅基地管理職能由農業農村部承擔，市政府16號令明確市農業農村行政管理部門是本市農村宅基地使用的主管部門。實質上，農民建房涉及規劃資源部門規劃、供地管理及產權登記、住建部門建設質量和風貌管控、農業農村部門資格權管理等多方面，如何形成統一的規范、建立全過程監管體系還有待探索。一是建房面積管理。目前基層對超出審批面積和范圍等違法違規建房行為如何制約尚無定論，實際操作中大多采取取消有關建房補貼方式，執法依據、執法程序不明確，難以實行執法監管。二是風貌管控。雖然住建部門提供8套基本建房圖紙供選擇，但在實際操作中，如何讓每棟建筑物的高度、顏色、材質均符合總體要求進行設計還存在一定難度。三是建設過程中的質量安全監管。目前農民建房的施工隊伍未納管，且街鎮一級沒有建筑業管理機構，村民建房過程中缺乏監理人員，對于質量安全和人身安全的監管難度大。四是建設施工竣工驗收。目前村民建房竣工驗收主要由規劃資源部門負責，重點是對占地面積、高度等進行驗收，并不涉及建筑方面。在目前房地一體頒發不動產證背景下，房屋竣工驗收需要住建部門一同參與。五是基層執法監管。長期以來，農民建房以自我管理為主，市、區農業農村部門宅基地執法方面缺乏專業執法隊伍，相關業務還不熟悉，缺乏具體執法依據和參照。

（四）農村宅基地使用權確權發證工作滯后

2020年底基本完成宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作，是黨中央部署的一項重要任務，但本市農村宅基地使用權確權發證工作一直停滯不前。一是集中居住平移點確權發證問題。市不動產登記部門尚未開展農村宅基地使用權登記頒證工作，平移點宅基地新建房屋至今尚未發放不動產證。松江區泖港鎮黃橋村集中居住一期項目，農民已經入住2年了，但產權登記部門還沒開展農村宅基地確權登記頒證工作。二是老宅基地確權發證問題。1992年后，本市未對農村宅基地使用權開展確權頒證工作，許多新建的農村住宅成為事實上的“無證建筑”，一旦遇有征地開發存在被認定為違章建筑的風險。

（五）集體建房成本偏高，農民集中居住建設負擔較重

由于市財政補貼資金有限，集中居住基礎設施和配套建設成本過高，基層反映經濟負擔較重。一是集中居住項目建設資金壓力大。集中居住項目建設涉及大量資金，調研中各區鎮普遍反映市財政補貼資金有限，區鎮財政自籌資金壓力過大。由于目前市、區配套資金撥付進度與項目建設資金使用節奏難以完全匹配，項目滾動開發和資金周轉使用方面存在較大矛盾。例如金山工業區至2021年集中居住工作整體資金倒掛規模約在1.61億元，涉及總投資約50932萬元（包括參與農戶的搬遷補償費用及項目配套建設等費用），其中區級補貼34873萬元（根據項目推進情況分期撥付）、工業區自籌16059萬元。二是市政配套費用高。平移集中點土地“七通一平”、公共配套等高額支出均需由鄉鎮政府承擔，因農村建設缺乏相關費用標準，收費標準參照城市別墅區標準收費，造成集中居住配套成本過高。如據松江區新浜鎮南楊村反映，平移點相關配套費用包括污水管網7000萬元，天然氣1000萬元，強電弱電500萬～600萬元。

（六）農民自建房歷史“存量”多，政策上陷入“兩不靠”困境

上世紀80年代，為響應國家號召，各地開展農民就近向小城鎮集中居住的探索，但由于配套政策及歷史遺留等原因逐漸陷入困境。如松江區洞涇鎮現有農民集中自建房小區8個，自建房共937套，總建筑面積22.82萬平方半。以建于1989年的玫瑰小區為例，建筑面積0.87萬平方半，54套住宅中的44套由政府建造出售，10套為自建房。此類小城鎮的自建房既不符合當下鄉村振興的扶持范圍，也難以享受城市舊改的政策支持，陷入“兩不靠”的尷尬境地，集中動遷財政壓力大，長期由鎮政府托底維護和修繕；同時還存在房屋質量、安全隱患與環境衛生等一系列管理難題。在鄉村振興的大背景下，如何建設既有農民集中自建房的“和美家園”，需要在立法和政策扶持層面進一步“破題”。

三、相關建議

《鄉村振興促進法》規定，“縣級以上地方人民政府應當加強農村住房建設管理和服務，強化新建農村住房規劃管控”。針對以上問題，調研小組建議，在制定《上海市鄉村振興促進條例》時，應當妥善處理好充分保障農民住房權益和有效節約集約土地資源兩者關系，建議設立農村宅基地管理的專門章節，對以下問題應予以明確規定。

（一）明確各部門管理職責權限

一是要明確職能權限劃分。建議從法律層面明確農業農村、規劃資源、住房建設等部門管理職責，健全農民自建房全流程監管體系，明確用地保障、資格審批、施工審批、風貌引導、質量安全、確權頒證等方面的對應部門及各自職責界限。二是要明確執法管理。要明確宅基地管理中的執法內容、執法程序，解決好宅基地審批下沉到鎮級層面后，審批權在鎮里、監管在區里這一審管分離體制上的矛盾。建議依托宅基地管理聯動的信息化系統，將宅基地等“三塊地”聯動進入到國土資源管理的大系統里，實現資源共享。三是要明確集體經濟組織在宅基地管理中的地位。建議農戶與集體經濟組織簽訂宅基地使用合同，作為取得宅基地使用權的前提和依據。要通過合同約定的民事權利和義務，賦予集體經濟組織管理其成員宅基地使用的職責，從而正確區分政府管理責任和村民自治責任，以政府監管、集體經濟組織管理和村民自我管理三者相互配合，形成農民建房管理的合力。

（二）妥善解決規劃落地問題

一是郊野單元規劃要滿足農民建房需求。建議在地方立法中明確市、區規劃資源部門定期開展鄉村規劃、郊野單元（村莊）規劃的實施評估工作，依據評估結果適時啟動郊野單元（村莊）規劃等調整修編，從規劃層面充分保障農民建房所需的建設用地，確保本市農民建房的合理需求。二是要解決集中居住供地問題。建議相關部門優先滿足農民集中居住點用地指標，允許優先使用占補平衡指標，增加周轉指標。

（三）明確宅基地資格權

一是要明確取得和持有資格權。農民經申請后批準取得農村宅基地使用權，依法取得宅基地使用權后，不能因為其身份發生變化剝奪其權利。建議通過地方性法規，清晰界定誰有資格取得宅基地和誰有資格繼續持有宅基地。二是要妥善處理集體經濟組織成員身份和戶口的問題。農村是村民生活和居住的地方，要保障農民的住房權益，建議農民建房資格與其戶口性質原則上脫鉤，保障土地尚未征用的村民的居住權。建議對于仍居住、生活在農村的集體經濟組織成員，經相關部門核定，可仍以農民身份給予其建房資格。三是政策要覆蓋特殊群體。建房政策要覆蓋全部類型村民，建議對分戶、無房戶、“小市民”等，要給予上樓或平移等通道，緩解居住困難，保障其權益。對于適婚年齡的“小市民”，建議納入城市住房保障體系，允許作為無房戶申請保障類住房或購買商品房。

（四）完善農民建房過程中的政府服務和管理

一是要明確建房申報流程。建議街鎮政府對建房規劃選址、建設項目報建許可等審批內容進行整合，提供一站式審批服務。二是要加強建房管控。建議實現農民建房全過程監管，申報審批部門要設立相應監管制度，建設過程中的質量安全監理委托第三方進行，由街鎮政府負責落實。竣工驗收由建房戶主共同參與，要簽字認可才可申請辦理不動產證。以區為單位設置農民建房保險，建房戶主出資投保，區鎮兩級政府按比例補貼，以保障農民建房過程中的質量安全和人身安全。三是要加快落實農村宅基地確權頒證工作。建議按照中央要求，抓緊做好本市農村宅基地使用權登記頒證工作，切實解決農民群眾的后顧之憂。平移集中點新宅基地根據審批面積核定，頒發不動產證。其余宅基地中，有老宅基證的按照宅基證上面積核發新宅基證，1992年之后建房的宅基地有相應審批手續的，按照審批面積核發不動產證，剩余宅基地按照現有建房資格規定核發宅基證。在此基礎上，鼓勵地方政府、集體經濟組織和個人盤活農村宅基地，按照所有權、資格權、使用權“三權分置”的原則，利用農村閑置宅基地和農房，從事符合規劃要求的鄉村產業，搞活農村經濟，增加農民財產性收入。

（五）緩解農民相對集中居住資金壓力

一是要加大市級財政撥付力度。針對區鎮兩級政府在推進農民集中居住區建設中資金嚴重缺乏的問題，建議加大市級財政資金扶持政策支持。同時支持發行鄉村振興農民集中居住建設的專項債，以緩解農民集中居住的資金保障困境，加快推進農民集中居住工作。二是要降低市政配套費用。建議制定《農村居民點市政配套建設標準》，其中明確平移集中點的供電配套由農村電網改造工程全覆蓋，排水、燃氣、生活垃圾處理等配套設施由政府協商減免，費用減半；明確上樓集中居住小區的市政配套減免力度不低于動遷小區。三是要明確其他費用標準。對于農民相對集中居住項目涉及到的其他收費項目，要明確收費主體，給予農民一定選擇權。拆舊地塊土壤檢測由相關部門通過公開招投標的方式，確定一定數量第三方檢測機構，村委會可自行選擇符合要求的檢測機構。□

（上海市農村經濟學會課題組）