政府信息公開豁免研究

趙新啟

摘? ?要：信息公開是民主的科學體現，是打造陽關政府、透明政府的重要表現形式。信息公開中，程序的公開和信息的透明，可以讓公眾更加了解政府的運行和決策過程，從而增強公眾對政府的信任與了解，提高決策的可接受度和執行效果。正是由于信息公開影響著公民切身利益，才更有必要研究政府信息公開豁免制度。單有知情權沒有隱私權，信息公開制度就沒有辦法落實。解決政府信息公開豁免公開中存在的問題，也是對政府信息公開的進一步推動。

關鍵詞：政府信息公開；公開范圍；豁免公開

中圖分類號：D63? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）04-0133-03

一、政府信息公開豁免的概述

政府信息公開緣于公眾知情權，其核心問題是公開的范圍。公開與豁免是一對矛盾體，二者呈此消彼長的關系。豁免事項的范圍越大，政府信息公開的范圍就會越小。

（一）政府信息公開豁免的概念

政府信息公開豁免又稱為信息公開的例外、信息公開的除外、信息公開的免除事項。美國稱此類信息為“免除公開條款”，日本稱其為“不予公開信息”，荷蘭稱之為“信息公開的特例”，保加利亞稱其為“拒絕提供的信息”[1]。筆者將以政府信息公開豁免為視角對政府信息中不公開的信息進行論述。我國《政府信息公開條例》第十三、十四、十五、十六條規定了豁免公開的內容，主要包括國家秘密信息、影響第三方權益的信息、行政事務性和過程性信息。國家秘密屬于絕對不公開的豁免事項，影響第三方權益的信息屬于相對豁免的事項，行政事務性和過程性信息屬于可以豁免的事項。政府信息公開豁免制度具有一定的正當性和特殊情勢下的重大必要性。從利益衡量上進行分析，有些政府信息公開會對公眾造成極大的負面影響，為了做到利益均衡，這些政府信息是不能公開的。因此，政府信息公開豁免可以定義為：政府為了公共利益充分衡量的基礎上，在發生利益沖突時，保護最大的社會公共利益的法律規定的信息不公開的制度。

（二）政府信息公開豁免的權益保護

政府信息公開豁免是對公開的背道而馳。對于豁免信息的研究是解決信息公開的應有之義。對于政府信息公開的權益保護，筆者從保護公共利益、保護私人利益角度著手分析。

1.政府信息公開豁免中的保護公共利益

公共利益是爭議較多且內容不確定的法律概念。豁免公開應當有正當的理由并且理由的重要性足以構成對知情權的暫時性限制。限制公共的公共利益應當由法律加以規定，“公共利益條款必須由立法機關制定法律明確化后才可以成為限制基本權利的具體條件。‘法律保留’的一項基本原則是‘法律的明確性’原則，就公共利益限制基本權利問題而言，法律明確性原則意味著：立法機關在制定關于某項基本原則的法律的時候，在完成了公益的立法衡量之后，必須就何種情形下公益優先而私益受限作出明確規定。”[2]

基于公共利益豁免公開政府信息是一項普通的原則，公共利益外延大小直接決定了信息公開的范圍。基于公共利益豁免公開的直接理由是保障“國家利益”，也就是說，對于知情權構成正當限制的公共利益基礎是一般國家利益。我國《政府信息公開條例》雖然沒有使用“公共利益”的概念，但是14條所規定的“三安全一穩定”所指向的利益與公共利益直接相關。實踐中，普遍采用國家利益優先權最大，社會公共利益緊跟其后。由此可以看出，公共利益的實質意義在于協調和權衡公共利益于私人利益的關系。我們可以清楚地看到，政府信息公開豁免中指向的公共利益核心內容是國家利益。

2.政府信息公開豁免中的保護私人利益

對于政府信息公開，個人信息是否得到相應的保護，這是由行政機關對于信息是否可以公開進行判斷的結果。公開與否的結論都是由行政機關決定的，無論是依相對人的申請還是依行政機關主動公開。私人利益的保護也是保護當事人的知情權，當知情權與其他權利發生權利沖突時，應進行利益衡量。在我國憲法中有相應的規定：第一，基本權利的行使不得侵犯其他的合法權益。第二，基本權利的行使不得侵犯公共利益[3]。政府信息公開的豁免規則是為了解決信息公開過程中權力與私權利、權利與權利之間的沖突而設置的。公開或豁免的決定過程反映出其實際上是一個行政機關調和知情權與公共利益、知情權與其他權利之間的沖突，最終達到利益最大化的過程。

政府信息公開中，與知情權產生沖突的私人利益權益主要涉及兩類事項，一是人身權及相關權益，二是財產權及相關權益。權利的載體體現為個人隱私信息和商業秘密信息。“個人隱私和商業秘密之所以無爭議地成為免除公開事項，重要原因在于不能因為抽象的公開公共利益的需要犧牲個人和企業的利益。”[4]知情權所代表和維護的是一般公共利益，這種利益的實現不能以侵犯特定人或群體的權利為前提，因此信息的公開不能侵犯個人隱私和商業秘密，或者說個人隱私信息和商業秘密信息因保護特定利益而獲得豁免公開的正當性。

二、借鑒域外經驗對我國政府信息公開豁免問題的研究

由于界定豁免事項方法不同，在世界范圍內，為了推進本國的信息公開，確保信息公開保護公眾知情權，一些國家依據自身實踐制定了有本國特色的信息公開制度。

（一）加拿大

加拿大《信息獲取法》關于信息公開豁免的規定分別為五大類，且規定得非常細致。第一類，強制豁免公開的信息，和其他信息政府機構負責人享有決定是否公開的裁量權的信息，這屬于政府職責類信息。第二類，個人隱私類信息是根據加拿大的《隱私權法案》規定的，但也相應規定了例外情況。第三類，第三方信息，明確說明了第三方信息的界定，包括何種信息屬于第三方的秘密，解釋第三方以保密方式持有并向政府部門提供的金融、商業、科學和技術類信息屬于秘密。第四類，政府運行信息，主要指意見類信息、與檢查和審計相關的信息、律師與委托人基于法律職業特權而知悉的保密信息。第五類，其他法律的規定，在《信息獲取法》附件二中詳細列舉了其他法律禁止公開的條例。

（二）澳大利亞

1982年澳大利亞制定的《聯邦信息自由法》從信息公開豁免的“文件類型”和“公共利益”兩個角度展開規定，內容是比較詳盡和寬泛的。在2010年進行重大修改，并確立了澳大利亞信息專員辦公室的信息政策職能。澳大利亞的政府信息公開豁免的范圍主要涉及到：一是豁免公開的文件范圍。第一，影響國家安全、防御和國際關系的文件；第二，內閣文件；第三，影響法律執行和保障公共安全的文件；第四，涉及保密規定適用的文件；第五，具有法律上職業特權的文件；第六，通過秘密方式獲取的文件；第七，議會預算辦公室文件；第八，公開將導致藐視議會或法庭的文件；第九，披露商業秘密或具有商業價值信息的文件；第十，選民名冊及相關文件。二是基于公共利益有條件的豁免。法律所保護的利益包括：第一，英聯邦的關系；第二，審議過程；第三，有關英聯邦的金融或財產利益；第四，特定行政機關的運作；第五，個人隱私；第六，商業利益；第七，科學研究；第八，經濟。

通過梳理與政府信息公開相關的國際文件和其他國家立法可以發現，政府信息公開豁免通過兩種途徑得以實現，一是限制信息法的適用范圍，二是在信息法中列舉不予公開的具體事項。第二種方式是各國普遍采用的立法方式。不同國家的信息法豁免公開的事由具有共性，同時豁免公開的事由亦具有特色。這些共性的豁免公開事由因行政機關裁量權的不同可分為強制豁免和裁量豁免。公開是絕對的，保密是相對的。即使存在豁免公開的法定理由，也因時間經過、特別重要的公共利益等原則而公開信息。

（三）我國政府信息公開豁免的問題

國家秘密、商業秘密和個人隱私保護問題是多重法律想要解決的問題，更是信息公開所想解決的問題。在當今信息時代，信息數量激增，改變了信息存儲和獲取方式以及傳播速度，其最大的挑戰是豁免公開信息更加難以識別，信息的關鍵聯系更高、侵權風險更容易發生。在政府大數據公開的背景下，為判斷數據是否應當公開帶來了新挑戰。針對現有規定，結合域外立法，筆者認為存在以下問題。

1.“三安全一穩定”的內涵不明晰

“三安全一穩定”是典型的不確定法律概念，應否作為一項豁免公開事由值得思考。公共安全、經濟安全、社會穩定是國家安全不可缺少的組成部分。根據相關立法的規定，《政府信息公開條例》沒有必要單獨強調影響“公共安全、經濟安全和社會穩定”的政府信息豁免公開。危及公共安全、經濟安全、社會穩定的政府信息可以被確定為國家安全，也可以被納入危及國家安全的范疇；危及“三安全一穩定”的政府信息既缺乏確定的內涵，外延上也可能出現重復的情況。筆者認為，“公共安全、經濟安全和社會穩定”完全可以被“國家安全”所替代，并且“三安全一穩定”與國家秘密的關系混沌不清。由于“三安全一穩定”內涵和外延不清楚，且該事由具有兜底作用，立法初衷是為了保障公共利益，但該事由的寬泛解釋起到了反向作用，給行政機關不公開信息提供借口，甚至被濫用。

2.個人隱私保護的范圍沒有明確界定

任何權利都有一定的限制，個人隱私也不例外。在特定情形下，相對人因其行為違法或獲益，其行為成為行政行為的前提。為了加強對行政行為監督的公共利益目標的需要，相對人應讓渡一部分個人隱私信息，使行政行為的公開包括相對人部分個人隱私的公開。那么如何來界定個人信息呢？我國《個人信息保護法》的實施是否解決了個人隱私保護范圍不明確的問題？隱私權的界定是模糊的，隱私權的范圍不明確，直接導致信息公開豁免的范圍大小，影響著信息公開的范圍。對于申請人要求公開、第三人不同意公開的政府信息，行政機關可以以涉及他人隱私作為理由而拒絕履行信息公開義務，也可以以第三方沒有明確反對而進行信息公開，但無論如何都不利于對個人隱私權的切實保護[5]。公開涉及個人隱私的政府信息是不得已而采取的手段，行政機關在最終決定公開之前，應尋找代替公開的解決方案。

三、完善政府信息公開豁免事項的建議

（一）針對“三安全一穩定”的完善建議

建議取消“三安全一穩定”一項，主要原因在于“三安全一穩定”的標準不明，有必要將其作為一項獨立的豁免事項列舉出來，“三安全一穩定”與其他事由既是并列關系又是補充關系。政府信息屬于國家秘密，同時其后果可能危及“三安全一穩定”，行政機關應優先適用國家秘密作為豁免理由，再考慮是否屬于國家安全。應明確界定國家安全的內涵以及外延，這對政府信息公開工作的順利實施是十分必要的，只有真正劃分好相對應的概念之間的不同，才能在實踐中切實解決和運用。國家安全就應該包含經濟安全、公共安全、社會穩定。在向政府申請公開信息時，行政機關經過考察會不會危害公共安全，又會不會危害社會穩定，這樣判斷是復雜的，浪費人力、物力資源，不利于行政機關提高辦事效率。因此，可以作出將國家安全包含其他三項，并且取消在國家秘密之后的兜底條款，使國家安全與商業秘密、個人隱私一樣列為相對豁免事項。在行政機關經過衡量后認為會損害公共利益的，就可以適用該項事由不公開信息了。

（二）明確界定個人隱私保護的范圍

個人隱私保護與政府信息公開分別指向不同的價值追求，在隱私權與知情權相互博弈的情況下，更需要理性的判斷分析。這樣的話，豁免的范圍越清楚，對個人隱私的保護就越有力度。“依據信息的識別對個人信息進行認定，將能夠直接或間接識別個人信息納入豁免公開的個人信息。”[6]如今，涉及個人隱私的政府信息豁免公開已經成為公認的國際標準，然而個人隱私外延的不確定性為行政和司法實踐帶來極大的挑戰。解決政府信息公開中的個人隱私保護的難題，要厘清個人隱私的主體和外延范圍。2021年《個人信息保護法》的實施，對個人信息有著明確的規定，包括界定、分類、個人隱私與個人敏感信息關聯等規定，系統構成個人隱私的法律保護體系。但到了《政府信息公開條例》中，個人隱私信息的敏感力度越低公開的可能性就越大。借鑒域外經驗，筆者認為，應針對個人隱私信息構建不同層級的保護框架，不同級別的個人隱私信息適用不同的豁免公開標準。

結語

信息公開成為立法和實踐的重要主題，廣大學者積極投身到信息公開立法的熱潮中。近年來，科學技術的迅猛發展，使碎片化的信息更具有利用價值。利用技術手段可能導致泄露國家秘密，危害國家安全，或者給權利人帶來不利影響。政府信息公開豁免并非是知情權的絆腳石，而恰是為了更好保障知情權。只有不公開的范圍明確、具體，公開的范圍才具有可操作性。法治國家必然要求加強透明政府建設，豁免信息的范圍必須明確具體。

參考文獻：

[1]? ?周漢華.外國政府信息公開制度研究[M].北京：中國法制出版社，2003.

[2]? ?張翔.公共利益限制基本權利的邏輯[J].法學論壇，2005，（1）.

[3]? ?菲利浦·格雷茨亞諾.歐洲對于私生活的法律保護：法國與德國的比較[J].石佳友，譯.法學家，2006，（3）.

[4]? ?楊偉東.政府信息公開主要問題研究[M].北京：法律出版社，2013：283.

[5]? ?崔冬，胡敏.試論政府信息公開中個人隱私權的保護[J].成都行政學院學報，2010，（2）.

[6]? ?申靜.政府信息公開的例外研究[M].北京：法律出版社，2016：107.

[責任編輯? ?興? ?華]