我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任保險(xiǎn)的制度模式探索

楊雪美 李 鑫 河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院

一、引言

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是食品安全的源頭，事關(guān)人民群眾的身體健康和生命安全。2022年2月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《“十四五”全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提升規(guī)劃》并明確表示，“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全既是食品安全的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)保障，也是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要任務(wù)”。近幾年，我國(guó)不斷探索農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的新手段和新機(jī)制，先后通過(guò)法規(guī)和政策將保險(xiǎn)機(jī)制引入農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理。浙江、湖南等地積極開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱“農(nóng)責(zé)險(xiǎn)”）的實(shí)踐工作，為助力農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的創(chuàng)新發(fā)展、推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建設(shè)作出了有益嘗試。

二、農(nóng)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)的實(shí)踐情況

一般而言，農(nóng)責(zé)險(xiǎn)是指保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的一種責(zé)任保險(xiǎn)，承保的是因農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題所引起的向農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行賠償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。在試點(diǎn)實(shí)踐中，農(nóng)責(zé)險(xiǎn)出現(xiàn)了多種稱謂，名稱使用并不規(guī)范，本文依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，選用的名稱是“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任保險(xiǎn)”。

2022年4月，湖南省懷化市發(fā)布《懷化市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)方案》，推行農(nóng)責(zé)險(xiǎn)，該保險(xiǎn)屬性為涉農(nóng)保險(xiǎn)。試點(diǎn)對(duì)象主要包括懷化市內(nèi)食用農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。該保險(xiǎn)的累計(jì)賠償限額和每次事故農(nóng)產(chǎn)品損失責(zé)任限額最高分別為2000萬(wàn)元和400 萬(wàn)元，無(wú)附加險(xiǎn)，試點(diǎn)時(shí)間為一年。在試點(diǎn)期間，當(dāng)?shù)卣畷翰惶峁┍ＹM(fèi)補(bǔ)貼和其他財(cái)政資金補(bǔ)貼。

2020年2月，江蘇省常熟市發(fā)布《常熟市食用農(nóng)產(chǎn)品安全責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施方案》，將此次推行的食用農(nóng)產(chǎn)品安全責(zé)任保險(xiǎn)定位為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。該保險(xiǎn)包括農(nóng)產(chǎn)品損失責(zé)任保險(xiǎn)、第三者責(zé)任損失保險(xiǎn)和農(nóng)產(chǎn)品召回費(fèi)用保險(xiǎn)附加險(xiǎn)，投保主體主要是符合常熟市級(jí)及以上的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、“二品一標(biāo)”企業(yè)等。該保險(xiǎn)的累計(jì)賠償限額分為100萬(wàn)元和200萬(wàn)元兩個(gè)檔次。在試點(diǎn)期間，當(dāng)?shù)卣?000 元的補(bǔ)貼限制下提供50%的保費(fèi)補(bǔ)貼。

早在2017年，浙江省寧波市就推出電商農(nóng)產(chǎn)品食品安全責(zé)任保險(xiǎn)，這是一種商業(yè)保險(xiǎn)屬性的食品安全責(zé)任保險(xiǎn)，投保主體主要是當(dāng)?shù)胤蠗l件的農(nóng)產(chǎn)品電商經(jīng)營(yíng)單位，保費(fèi)由投保人負(fù)擔(dān)。2018年，浙江省鄞州區(qū)推出政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬性的農(nóng)責(zé)險(xiǎn)。該保險(xiǎn)的投保主體主要是專業(yè)合作社，最高累計(jì)賠償限額為700 萬(wàn)元。在試點(diǎn)期間，當(dāng)?shù)卣o予財(cái)政補(bǔ)貼的保費(fèi)比例為75%。

三、農(nóng)責(zé)險(xiǎn)推行過(guò)程中存在的問(wèn)題

的試點(diǎn)情況，從中可以看出，農(nóng)責(zé)險(xiǎn)在推行過(guò)程中存在法律基礎(chǔ)不完善、保險(xiǎn)屬性不明確、各地財(cái)政補(bǔ)貼不統(tǒng)一等問(wèn)題。

（一）法律基礎(chǔ)不完善

完善的法律法規(guī)體系和保障制度是農(nóng)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)，可以為我國(guó)農(nóng)責(zé)險(xiǎn)的規(guī)范發(fā)展提供一個(gè)良好的環(huán)境。就目前我國(guó)有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)責(zé)險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面的立法情況來(lái)看，有關(guān)農(nóng)責(zé)險(xiǎn)的法律基礎(chǔ)是缺失的。我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)食品安全法》《關(guān)于開(kāi)展食品安全責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》等法律法規(guī)、規(guī)范性文件只對(duì)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)作出了相關(guān)規(guī)定，而《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》則只對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提出相關(guān)要求，相關(guān)法律都尚未提及農(nóng)責(zé)險(xiǎn)。

（二）保險(xiǎn)屬性不明確

現(xiàn)階段，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件對(duì)有關(guān)農(nóng)責(zé)險(xiǎn)的規(guī)定非常少。因此，依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)、規(guī)范性文件難以明確農(nóng)責(zé)險(xiǎn)的保險(xiǎn)屬性，我國(guó)各地試點(diǎn)關(guān)于農(nóng)責(zé)險(xiǎn)保險(xiǎn)屬性的確定存在較大差異。大多數(shù)試點(diǎn)將農(nóng)責(zé)險(xiǎn)定位為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，如江蘇省常

?表1 農(nóng)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)情況對(duì)比

近幾年，我國(guó)各地試點(diǎn)區(qū)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)踐作出了有益嘗試，并提供了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。表1 列舉了浙江、江蘇和湖南地區(qū)試行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任保險(xiǎn)熟市將其所推行的食用農(nóng)產(chǎn)品安全責(zé)任保險(xiǎn)定位為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。少數(shù)試點(diǎn)則將之定位為涉農(nóng)保險(xiǎn)或商業(yè)保險(xiǎn)，如湖南省懷化市將其所推行的農(nóng)責(zé)險(xiǎn)定位為涉農(nóng)保險(xiǎn)，浙江省寧波市則將該市推行的電商農(nóng)產(chǎn)品食品安全責(zé)任保險(xiǎn)定位為商業(yè)性食品安全責(zé)任保險(xiǎn)。

（三）各地財(cái)政補(bǔ)貼不統(tǒng)一

我國(guó)一些試點(diǎn)推行農(nóng)責(zé)險(xiǎn)的地區(qū)雖然將其定位為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但是各地在具體推行時(shí)所給予的財(cái)政補(bǔ)貼并不統(tǒng)一。比如，浙江省鄞州區(qū)為75%的保費(fèi)提供財(cái)政補(bǔ)貼，而江蘇省常熟市推行的食用農(nóng)產(chǎn)品安全責(zé)任保險(xiǎn)同樣定位為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，市級(jí)財(cái)政提供的保費(fèi)補(bǔ)貼比例則為50%。又如，湖南省懷化市將其所推行的農(nóng)責(zé)險(xiǎn)定位為涉農(nóng)保險(xiǎn)，在財(cái)政補(bǔ)貼政策上堅(jiān)持核準(zhǔn)制，對(duì)部分重要的場(chǎng)所投保農(nóng)責(zé)險(xiǎn)給予一定補(bǔ)貼，而普通參保農(nóng)戶不能享受這一政策。除了上述不同定位的農(nóng)責(zé)險(xiǎn)外，有的地方還將農(nóng)責(zé)險(xiǎn)視作商業(yè)保險(xiǎn)?？梢钥闯?，各地試點(diǎn)對(duì)農(nóng)責(zé)險(xiǎn)屬性定位的差異導(dǎo)致了各地財(cái)政補(bǔ)貼政策的迥異。

（四）參保對(duì)象范圍存在限制

從全國(guó)各地試點(diǎn)實(shí)踐中可以看出，農(nóng)責(zé)險(xiǎn)的投保對(duì)象主要是當(dāng)?shù)胤秶鷥?nèi)的優(yōu)質(zhì)企業(yè)。江蘇省常熟市將投保對(duì)象限定為符合常熟市級(jí)及以上的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、“二品一標(biāo)”企業(yè)等；浙江省鄞州區(qū)的投保對(duì)象主要是專業(yè)合作社?，F(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)多為散戶、個(gè)體，把參保對(duì)象限制在優(yōu)質(zhì)企業(yè)范圍內(nèi)，雖然能使保險(xiǎn)公司和政府規(guī)避部分風(fēng)險(xiǎn)，但也會(huì)導(dǎo)致農(nóng)責(zé)險(xiǎn)覆蓋面窄，不能充分發(fā)揮保障功能。

四、農(nóng)責(zé)險(xiǎn)的制度模式探索

（一）法律基礎(chǔ)和相關(guān)保障制度

首先，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)范的是初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品和生產(chǎn)條件，并且其中有關(guān)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的定義還存在爭(zhēng)議，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題的責(zé)任主體的定位尚不清晰（房建恩，2020）。《食品安全法》雖然覆蓋食品的生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)等各個(gè)領(lǐng)域，但與其相關(guān)的食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的適用對(duì)象一般不包括農(nóng)產(chǎn)品，并且兩部法律對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與食品安全的范圍界定并不清晰（霍敬裕，2018）。因此，農(nóng)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展的首要條件是明確相關(guān)法律中對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的定義、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和食品安全的范圍界定等，這樣才能明確農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理中相關(guān)主體的法律責(zé)任。其次，《農(nóng)業(yè)法》和《保險(xiǎn)法》中有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的條例不夠完善，《保險(xiǎn)法》是一部規(guī)范商業(yè)保險(xiǎn)的法律，而政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展模式具有不小的差異（劉慧萍、聶明珠，2019）?！掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》雖然是對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的專門性立法，但在實(shí)際操作中也存在不少的問(wèn)題（鐘鳴，2018）。因此，我國(guó)應(yīng)積極借鑒農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，如法國(guó)的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》、美國(guó)的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》和日本的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》等，并結(jié)合我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)，盡快出臺(tái)符合我國(guó)國(guó)情的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》。

（二）保險(xiǎn)屬性和歸屬范圍

按照保險(xiǎn)性質(zhì)的不同，保險(xiǎn)可以分為商業(yè)保險(xiǎn)和政策性保險(xiǎn)兩種。兩者的區(qū)別主要在于：商業(yè)保險(xiǎn)以營(yíng)利為目的，其運(yùn)作遵循市場(chǎng)原則，投保人在參保時(shí)具有自主選擇的特點(diǎn)；政策性保險(xiǎn)主要是為了達(dá)成政策目標(biāo)，改善市場(chǎng)失靈，且政府一般提供一定程度的財(cái)政支持。

基于農(nóng)責(zé)險(xiǎn)自身的特殊屬性，可以從兩個(gè)方面分析農(nóng)責(zé)險(xiǎn)的屬性定位和歸屬范圍。一方面，農(nóng)責(zé)險(xiǎn)具有準(zhǔn)公共物品屬性，責(zé)任主體在發(fā)生安全事故后所承擔(dān)的成本比較低，容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。而由于農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)上存在信息不對(duì)稱的問(wèn)題，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者需要更高的成本來(lái)維持農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量。在消費(fèi)者不能有效識(shí)別不同質(zhì)量的產(chǎn)品時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者由于逆向選擇不會(huì)投保農(nóng)責(zé)險(xiǎn)（盧茜茜，2019）。因此，僅依靠市場(chǎng)作用發(fā)展的農(nóng)責(zé)險(xiǎn)難以大規(guī)模開(kāi)展，并不適合商業(yè)化運(yùn)作。另一方面，農(nóng)責(zé)險(xiǎn)起步晚，其發(fā)展離不開(kāi)政府的資金支持和政策推動(dòng)。綜合來(lái)看，在農(nóng)責(zé)險(xiǎn)的發(fā)展初期，其保險(xiǎn)屬性可以定位為政策性保險(xiǎn)。同時(shí)，考慮到農(nóng)責(zé)險(xiǎn)是廣義農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一個(gè)組成部分，此類保險(xiǎn)的開(kāi)展對(duì)于推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)具有十分積極的作用，其制度模式可以參照政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來(lái)發(fā)展（張偉、黃穎、易沛，2019）。

（三）費(fèi)率和補(bǔ)貼方案

農(nóng)責(zé)險(xiǎn)費(fèi)率的厘定與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全所面臨的實(shí)際客觀風(fēng)險(xiǎn)水平及政府補(bǔ)貼財(cái)政資金的約束有關(guān)（陳盛偉、李政，2021）。雖然農(nóng)責(zé)險(xiǎn)在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度模式下發(fā)展，但依然受到市場(chǎng)規(guī)則的制約，同時(shí)，各地區(qū)不同領(lǐng)域的農(nóng)產(chǎn)品所面臨的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)并不相同，因此，農(nóng)責(zé)險(xiǎn)的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)由政府統(tǒng)一制定，而應(yīng)由保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)在征求政府和投保人意見(jiàn)的基礎(chǔ)上再自行厘定。

目前，農(nóng)責(zé)險(xiǎn)的政策目標(biāo)還比較單一，政府的資金和政策支持力度會(huì)小一些，即給農(nóng)責(zé)險(xiǎn)的補(bǔ)貼水平會(huì)比較低，稅收減免政策也會(huì)相對(duì)保守。從全國(guó)各地的試點(diǎn)實(shí)踐中可以看出，農(nóng)責(zé)險(xiǎn)的保險(xiǎn)屬性定位尚不清晰，導(dǎo)致各地區(qū)之間財(cái)政補(bǔ)貼政策存在較大的差異。大部分試點(diǎn)地區(qū)將農(nóng)責(zé)險(xiǎn)定位為政策性保險(xiǎn)來(lái)發(fā)展，對(duì)農(nóng)責(zé)險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例一般控制在50%—90%。由于各地情況差異，我國(guó)政府可以根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者投保時(shí)所選的保障水平、農(nóng)產(chǎn)品的品種以及規(guī)模等來(lái)設(shè)定不同的補(bǔ)貼比例，但補(bǔ)貼政策差別不宜過(guò)大。這樣在更加貼合投保人需求的基礎(chǔ)上，也不會(huì)打擊保險(xiǎn)公司發(fā)展農(nóng)責(zé)險(xiǎn)的積極性，可以提高農(nóng)責(zé)險(xiǎn)供給的有效性。

（四）政府—市場(chǎng)合作的模式

針對(duì)我國(guó)小農(nóng)經(jīng)營(yíng)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)分散的現(xiàn)狀，各級(jí)政府應(yīng)積極參與到農(nóng)責(zé)險(xiǎn)的組織推廣中來(lái)，采取政府—市場(chǎng)合作模式，協(xié)助相關(guān)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)展農(nóng)責(zé)險(xiǎn)（庹國(guó)柱，2017）。雖然農(nóng)責(zé)險(xiǎn)可以參照政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度模式來(lái)發(fā)展，但沒(méi)有必要將農(nóng)責(zé)險(xiǎn)中責(zé)任保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的關(guān)系紐帶完全割裂。相反，將兩種保險(xiǎn)的制度融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)可能會(huì)創(chuàng)造出更大的創(chuàng)造力（劉慧萍、聶明珠，2019）。

農(nóng)責(zé)險(xiǎn)作為廣義農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組成部分，可以在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度模式大框架下運(yùn)作。由圖1 可以看出，農(nóng)責(zé)險(xiǎn)的投保者為企業(yè)或農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，考慮到我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)比較分散，農(nóng)產(chǎn)品個(gè)體戶可以選擇聯(lián)合投保，這樣可以繳納更低的保費(fèi)。農(nóng)責(zé)險(xiǎn)的制度模式是以省為決策單位，政府為投保人提供保費(fèi)補(bǔ)貼，為保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供稅收優(yōu)惠。商業(yè)保險(xiǎn)公司作為經(jīng)營(yíng)主體為了得到保費(fèi)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，需要向所有符合條件的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、企業(yè)提供農(nóng)責(zé)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上，商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)責(zé)險(xiǎn)的過(guò)程受到財(cái)政和保險(xiǎn)監(jiān)管部門的監(jiān)督。在統(tǒng)一的制度模式下，各級(jí)政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況可以采取不同的管理模式。

?圖1 農(nóng)責(zé)險(xiǎn)制度的結(jié)構(gòu)示意圖