新時期我國國家公園警察制度構建研究

文/伏佩宣 孫悅

國家公園是我國重要的生態安全屏障，2020年11月2日，我國第一個國家公園警察總隊掛牌成立，這是對行業公安機關管理體制的調整，是適應新時代公安事業發展的重要舉措。本文從現階段國家公園警察制度的界定入手，對我國國家公園警察制度構建的必要性及現階段面臨的困境進行分析，并針對上述情況提出全面系統的對策建議，以期進一步提高國家公園警察執法的權威和效能，更好地維護國家公園的社會治安秩序。

一、國家公園警察制度概述

1.國家公園警察制度的概念界定

國家公園警察在歐美等國家起步較早，近年來，隨著我國國家公園的建設完善，國家公園警察在我國也有一些發展的基礎條件，現如今我國國家公園警察制度還處于探索過程中，筆者通過查閱國內外相關文獻資料，將國家公園警察制度的基本概念定義為：指國家公園警察機關及其國家公園警察在法定職責范圍內，運用警察權對在國家公園自然資源保護領域內的違法行為實施制裁，對犯罪行為進行偵查的一系列法律制度的總稱。[1]這一概念的基本內涵主要包括兩個層面：一方面，國家公園警察制度是警察權在國家公園生態環境保護中所行使的制度，它是圍繞著警察權有關國家公園生態環境安全保護的行使所確立的一系列法律規范的總和；另一方面，國家公園警察制度還包含了較強的環境科學技術的內容，國家公園警察在執法過程中不僅涉及法律問題，同時由于執法標的涉及國家公園生態環境，必然要包含有關生態環境的標準、污染的指標等科學技術規范與內容，它是針對國家公園生態環境執法而探討建立的一種制度，旨在維護國家公園生態環境秩序。[2]總之，建立一種科學有效的國家公園警察制度對懲治國家公園領域內犯罪，保護國家公園內部生態環境安全，保障人民的權益具有重要的現實意義。

2.國家公園警察制度構建的必要性分析

國家公園作為社會中的一個重要公共場所，集文化功能、社會功能、經濟功能、生態功能等于一體，在環境治理體系中具有重要的作用。國家公園的內部治安秩序能否得到維護，環境能否得到保護，國家公園的功能能否得到有效發揮，均需要通過國家公園警察制度的建構予以保障。國家公園警察制度建設的必要性主要表現為：首先，國家公園警察制度的構建是我國生態文明建設的必然要求。黨的十九大報告明確提出生態文明建設的總體要求，并將其納入國家長期發展的重要環節。國家公園的建設完善有利于構建良好的生態文明環境，而國家公園環境資源保護的緊迫性決定了建立國家公園制度勢在必行；其次，國家公園警察制度的建構是我國公安警務專業化發展的必然要求。國家公園警察制度的構建順應公安隊伍專業化改革的發展要求，有利于促進我國生態環境治理體系和治理能力現代化的顯著提升；最后，國家公園警察制度的構建是打擊危害國家公園生態環境犯罪的迫切需要。國家公園警察制度的構建有利于加強公安機關對國家公園內部生態環境安全的保護力度，提高打擊危害生態環境違法犯罪的能力，為構建良好的國家公園生態環境安全秩序保駕護航。

二、我國構建國家公園警察制度面臨的困境

目前，我國國家公園警察制度建設尚處于起步階段，公安機關在開展國家公園生態環境執法過程中仍面臨諸多困境，充分認識并解決現有困境對國家公園警察制度的構建意義深遠。這些困境具體表現為：

1.法律規定困境

國家公園警察打擊危害國家公園生態環境違法犯罪行為的關鍵是有法可依，我國目前現有的法律法規對國家公園警察參與環境執法的支持和規范不少，但是均沒有從根本上規定和明確國家公園警察制度，相關的法律法規仍較為模糊。當前國家公園警察的設立主要是由地方政府出臺規定，國家公園警察制度的構建需要制定和完善法律法規，其中涉及國家公園警察的性質定位、職權職責范圍、機構設置、人員編制等都需要在進一步論證基礎上進行正規化、系統化的構建。與此同時，涉及的國家公園環境資源保護范疇較多，完善的法律法規是設立國家公園警察制度的必要前提，我國目前現有的仍需要不斷充實以為國家公園警察制度的構建打下堅實基礎。

2.體制模式困境

就目前我國國家公園警察隊伍建設情況而言，雖然我國在2020年底成立了第一個國家公園警察總隊并投入到國家公園環境執法活動中，但并沒有明確的體制管理模式。由此便導致國家公園警察隊伍在開展國家公園環境保護的過程中出現管理職責不清晰，權力范圍不明確等問題，從而導致相互奪權、互相推諉、事權不明等現象發生。與此同時，由于我國環境主管部門細分較多，有可能會造成重復執法和協調聯動困難的現象發生。基于此，我們在國家公園警察制度確立之前需明確體制模式，確立主導機關，為制度建設奠定基礎。

3.職能范圍困境

國家公園生態環境保護的職能范圍主要包括行政審批、行政執法和刑事執法活動等。[3]其生態環境資源保護的范疇較大，涉及環保、國土、住建、水利、農業、林業等眾多部門，因此，必須厘清公安機關和其他環境保護部門的職能范圍，避免出現職能范圍交叉，管理混亂的情況。就國家公園生態保護實踐而言，目前國家公園警察尚不具備擔負起這些職能的客觀物質基礎，現有的法律仍缺乏對國家公園警察職能范圍的詳細性規定，國家公園警察在執法過程中就不可避免與相關部門發生職責交叉問題。與此同時，國家公園警察制度的建立標志著我國國家公園管理水平的日趨完善，設置國家公園警察的重要作用之一就是解決國家公園管理部門調查難，取證難的問題，突出警察權在打擊破壞國家公園生態環境違法犯罪中的威懾作用。警察權作為打擊破壞國家公園生態環境違法犯罪的強制性權力，其有效行使必須通過嚴格的法律規定，實踐中鑒于相關法律體系的不完善及國家公園警察執法適用場景的不明確等客觀因素條件限制，導致國家公園警察的職能范圍界定面臨嚴峻的現實困境。

4.隊伍建設困境

目前，我國國家公園警察隊伍建設尚處于起步階段，國家公園警察隊伍建設對執法人員的綜合素質要求較高，其不僅需具備較強的公安執法專業知識，還需要具備諸如生態環境科學、國家公園自然資源保護等相關專業技術知識，以便更好地開展各類打擊危害國家公園生態環境安全的違法犯罪活動。[4]然而，受制于現實環境的約束，國家公園警察隊伍在建設的過程中尚未形成如何培養綜合型警務人才的意識和覺悟，也缺乏一系列的培養經驗，由此便限制了國家公園警察隊伍的發展壯大。

5.物質保障困境

目前，我國國家公園內部環境污染的嚴重性程度和資源破壞的現狀決定了國家公園警察執法成本較高，而在未來國家公園警察執法的儀器設備具有更新快、損耗大、維護成本高等特點。而當前我國針對國家公園警察制度建設尚處于起步階段，只有少部分省份開啟先行試點，技術裝備較為稀缺。鑒于國家公園警察制度還未正式確立，缺少國家制度層面的支持，并且在物質裝備保障層面涉及審核的部門較多，無法有效地組織各個機構進行協調，因此國家公園警察制度的建立完善也面臨一定程度的物質保障困境。

三、構建我國國家公園警察制度的對策

針對我國國家公園警察制度建設面臨的現實困境，為進一步有效維護國家公園生態環境安全，在立足于現實條件的基礎上，筆者認為應從完善國家公園警察制度的法律體系、確立國家公園警察的體制模式、加強國家公園警察隊伍建設三個層面促進國家公園警察制度的建立完善。

1.完善國家公園警察制度的法律體系

法是治國之重器，良法是善治之前提。法律法規的完善，將為國家公園警察制度的構建提供強有力的法律保障。要構建我國國家公園警察制度，首先需要解決的問題就是法律規定困境。具體而言，應加快推進國家公園自然資源保護立法，開創性地構建國家公園生態保護和高質量發展的法制框架。與此同時，還應制定《國家公園警察法》，對國家公園警察的執法程序制度、隊伍建設制度、裝備保障制度、公眾參與制度、信息公開與監督制度、法律責任制度進行系統性的規定。

2.確立國家公園警察的體制模式

國家公園警察的體制模式即是指國家公園警察制度在建構過程中，其國家公園警察人員的來源構成和國家公園警察的行政隸屬等國家公園警察的組建方法和方式。就目前我國國家公園建設情況而言，筆者認為可采取在功能機關內設立獨立警種模式，即在公安機關內部成立專職的國家公園警察隊伍，由公安機關負責專門領導、統一調配，負責維護國家公園生態環境安全，打擊危害國家公園生態環境違反犯罪。[5]與此同時，在確立國家公園警察體制模式的過程中，應樹立共建、共治、共享的發展理念，一方面要確立社區共管機制。當前，我國國家公園相當部分均分布在聚集地區，保護國家公園不僅僅是保護當地生態環境，同時也在一定程度上也保護了民族聚居區域內生態文明的完整性。因此，應當積極發動國家公園周邊的居民群體，共同維護國家公園內的治安秩序，為國家公園警察制度的實施提供群眾基礎；另一方面要確立社區參與機制。為保障國家公園警察制度順利實施，應采取配套管理機制。首先，應該采取參與保護管理制度，設立國家公園管理委員會，對其不定期進行考察，為國家公園警察制度的建立奠定執法基礎；其次，設立參與特許經營制度，使得相關居民能夠合法合理參加到國家公園的管理之中，鼓勵其參與合法的經營項目，提高保護國家公園的積極性，為國家公園警察制度的管理奠定物質基礎。最后，設立參與保障機制，積極督促人民群眾參與到國家公園警察制度的建立之中，采納意見，公開透明，為國家公園警察制度的建立奠定社會基礎。

3.明確國家公園警察的職責范圍

國家公園自然資源保護的范疇較大，因此，隨之而來的我國設定的環境行政部門細分較多，因此，在國家公園警察制度的設計上，必須要理清公安機關的職能范圍。針對我國國家公園自然資源保護的現狀，結合我國國家公園的發展趨勢，筆者認為，我國國家公園警察的職責范圍應當包括以下方面：一是偵辦、查處破壞國家公園自然環境資源的違法犯罪行為，主要涉及造成國家公園生態環境污染、生態破壞、人員傷亡及重大財產損失的犯罪案件；二是為國家公園生態環境保護主管機關及其工作人員的正常行使職權提供協助、保障。協助國家公園主管部門對國家公園內的突發事件進行應急處置；三是針對各類涉及破壞國家公園生態環境資源違法犯罪的情報信息進行收集、研判；四是組織和協調好保護國家公園生態環境安全的基層基礎工作，并對國家公園區域內的居民進行環保宣傳教育，鼓勵舉報涉嫌危害國家公園生態環境的違法犯罪行為。

4.加強國家公園警察隊伍建設

國家公園警察是公安機關的重要組成部分，是武裝性質的執法力量，肩負著保護國家公園生態環境安全，維護國家公園社會治安秩序穩定的重任。加強國家公園警察隊伍建設，應從人才培養和警務保障兩個層面開展。就人才培養層面而言，應同部分高校或公安院校簽訂聯合人才培養協議，通過開設生態環境安全概論、生態環境污染防治、生態環境犯罪偵查等相關課程，在高等教育階段選拔一批人才，重點培養，為國家公園警察隊伍建設儲備優秀人才。就警務保障層面而言，新時期下，國家公園警務保障工作面臨新的挑戰和發展機遇，國家公園警務保障的信息化、智能化是突出的要求。在國家公園警務實踐中，我們要以科學管理、規范服務、高效保障為目標，不斷推進由粗放型管理向集約化管理、由要素管理向系統管理的警務保障機制轉變。具體而言，要積極響應科技強警的發展戰略，要用科技拉動警力，向科技要警力，向科技要裝備，向科技要破案率。面對國家公園中可能發生的一系列破壞生態環境的違法犯罪問題，應廣泛采用現代化的警務裝備，提升國家公園生態環境安全保衛工作水平。與此同時，國家公園警務保障是一項系統性工程，公安機關應力求在經費保障機制建設、公安裝備建設、公安基礎設施建設、裝備隊伍自身建設等方面實現歷史性突破，從而推動國家公園警務保障的跨越式發展。

5.完善國家公園警察制度運行的物質保障

物質保障是國家公園警察制度有序運行的物質基礎，國家公園警察制度的運行需要大量的資金投入，這就要求對資金進行有序管理，構建合理的國家公園收支結構，遵循事權與支出責任相適應的原則，科學管理資金流。同時，也可以以國家公園內部環境質量為依據設立稅收分成機制，保證國家公園運行的物質基礎。

結語

綜上所述，國家公園警察制度作為國家公園生態環境安全壓艙石，在懲治危害國家公園生態環境犯罪，保障人民環境權益，營造健康和諧的生態安全環境方面發揮著積極作用，是我國實現生態文明安全的長久大計。當前，我國國家公園警察制度構建仍面臨法律法規、體制模式、職能范圍、隊伍建設困境。面對國家公園警察制度的建設困境，我們應當從完善國家公園警察制度的法律體系、確立國家公園警察的體制模式、明確國家公園警察的職責范圍、加強國家公園警察隊伍建設四個層面探索符合我國國情的建構模式，以促使國家公園警察制度總體效能的最大化發揮。